Date : 19990113
Dossier : T-1305-97
OTTAWA (ONTARIO), LE 13 JANVIER 1999
EN PRÉSENCE DU JUGE EN CHEF ADJOINT
ENTRE :
LE GOUVERNEMENT DES TERRITOIRES DU NORD-OUEST,
demandeur,
- et -
L'ALLIANCE DE LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA et le PRÉSIDENT DU COMITÉ DU TRIBUNAL DES DROITS DE LA PERSONNE,
défendeurs,
- et -
LA COMMISSION CANADIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE,
intervenante.
ORDONNANCE
SUR demande de contrôle judiciaire fondée sur l'article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale, dans laquelle le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest sollicite :
| i) une ordonnance annulant la décision en date du 27 mai 1997 par laquelle la Commission canadienne des droits de la personne sollicite le président du Comité du tribunal des droits de la personne de constituer un tribunal pour enquêter sur une partie de la plainte que l'Alliance de la fonction publique du Canada (AFPC) a déposée contre le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest en date du 28 mars 1989 en alléguant la discrimination dans l'emploi en raison du sexe, |
| ii) un jugement déclaratoire selon lequel l'article 49 de la Loi canadienne sur les droits de la personne ne confère pas à la Commission canadienne des droits de la personne le pouvoir de demander la constitution d'un tribunal des droits de la personne qui serait chargé d'enquêter sur une partie de ladite plainte pendant qu'elle poursuit son enquête sur une autre partie de celle-ci et, |
| iii) subsidiairement, une ordonnance d'arrêt des procédures quant à la demande de la Commission canadienne des droits de la personne de constituer un tribunal pour enquêter sur une partie de la plainte, jusqu'à ce que l'enquête de la Commission sur toute la plainte soit terminée. |
LA COUR ORDONNE CE QUI SUIT :
La demande de contrôle judiciaire est rejetée avec dépens en faveur de la défenderesse.
| J. RICHARD |
| _____________________________________ |
| Juge en chef adjoint |
Traduction certifiée conforme
Julie Boulanger, LL.M.
Date : 19990113
Dossier : T-1305-97
ENTRE :
LE GOUVERNEMENT DES TERRITOIRES DU NORD-OUEST,
demandeur,
- et -
L'ALLIANCE DE LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA et le PRÉSIDENT DU COMITÉ DU TRIBUNAL DES DROITS DE LA PERSONNE,
défendeurs,
- et -
LA COMMISSION CANADIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE,
intervenante.
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE EN CHEF ADJOINT RICHARD
LA PROCÉDURE
[1] Il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire fondée sur l'article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale à l'égard d'une décision de la Commission canadienne des droits de la personne (la Commission), et dans laquelle le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (GTNO) sollicite :
| i) une ordonnance annulant la décision en date du 27 mai 1997 par laquelle la Commission sollicite le président du Comité du tribunal des droits de la personne de constituer un tribunal pour enquêter sur une partie de la plainte que l'Alliance de la fonction publique du Canada (AFPC) a déposée contre le GTNO en date du 28 mars 1989 en alléguant la discrimination dans l'emploi en raison du sexe, |
| ii) un jugement déclaratoire selon lequel l'article 49 de la Loi canadienne sur les droits de la personne (la Loi) ne confère pas à la Commission le pouvoir de demander la constitution d'un tribunal des droits de la personne qui serait chargé d'enquêter sur une partie de ladite plainte pendant qu'elle poursuit son enquête sur une autre partie de celle-ci et, |
| iii) subsidiairement, une ordonnance d'arrêt des procédures quant à la demande de la Commission de constituer un tribunal pour enquêter sur une partie de la plainte, jusqu'à ce que l'enquête de la Commission sur toute la plainte soit terminée. |
LES FAITS
[2] Le 28 mars 1989, l'AFPC a déposé une plainte auprès de la Commission en alléguant que le ministre du Personnel du GTNO, en tant qu'employeur, pratiquait, en contravention aux articles 7, 10 et 11 de la Loi, la discrimination entre les employés appartenant aux groupes et aux sous-groupes à prédominance féminine et les employés appartenant aux groupes et aux sous-groupes à prédominance masculine relativement à leur classification et à leur rémunération.
[3] Les éléments de la plainte sont les suivants :
| [TRADUCTION] On allègue que le ministre du Personnel du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, en tant qu'employeur, a pratiqué la discrimination entre les employés appartenant aux groupes et aux sous-groupes à prédominance féminine et les employés appartenant aux groupes et aux sous-groupes à prédominance masculine relativement à leur classification et à leur rémunération. Plus particulièrement, on soutient que le ministre du Personnel, en tant qu'employeur, a contrevenu aux articles 7, 10 et 11 de la Loi, pour les motifs suivants : |
| a) il rémunère les employés appartenant aux groupes féminins moins que les employés appartenant aux groupes masculins alors que les membres de ces deux groupes exécutent des fonctions équivalentes. |
| b) il rémunère les employés appartenant aux groupes féminins conformément à un plan de rémunération en six étapes alors que les employés appartenant à certains groupes masculins exécutent des fonctions équivalentes à un taux de salaire uniforme. |
| c) il utilise un plan de classification à familles professionnelles, qui établit des différences entre les groupes masculins et les groupes féminins aux fins de la rémunération. |
[4] Le 23 avril 1993, les enquêteurs de la Commission ont présenté leur rapport à la Commission. Celle-ci a décidé de renvoyer l'affaire à un conciliateur.
[5] Le GTNO a intenté des procédures judiciaires devant la Cour fédérale, contestant le pouvoir de la Commission de statuer sur la plainte en raison de l'application de l'article 63 de la Loi et invoquant une crainte raisonnable de partialité de la part des enquêteurs de la Commission parce que l'un d'eux est membre de l'AFPC et l'autre est membre d'une unité de négociation représentée par l'AFPC. La Cour suprême du Canada a refusé au GTNO l'autorisation de se pourvoir contre l'arrêt de la Cour d'appel fédérale que la Commission avait le pouvoir de statuer sur la plainte et que le GTNO n'avait aucune crainte raisonnable quant à la partialité des enquêteurs de la Commission.
[6] Dans une lettre en date du 26 mars 1997, le personnel de la Commission a fait parvenir au GTNO le rapport de la procédure de conciliation dans lequel on recommande à la Commission [TRADUCTION] de " renvoyer à un tribunal les allégations fondées sur les articles 7 et 11 afin qu'il statue sur celles-ci et de décider de poursuivre l'enquête en vertu de l'article 10 ".
[7] Dans les observations qu'il a soumises à la Commission par lettre en date du 14 avril 1997, le GTNO a prétendu notamment que la Commission n'avait pas le pouvoir de scinder la plainte en en confiant une partie à un tribunal et en poursuivant l'enquête sur une autre partie de celle-ci. Le GTNO a également prétendu qu'il n'était pas pratique de scinder la plainte et que la constitution de différents tribunaux pour entendre les allégations relatives à différents aspects du même système de rémunération serait inefficace et peu économique pour la Commission, le tribunal et les parties.
[8] La Commission a informé le GTNO dans une lettre en date du 27 mai 1997 qu'elle avait décidé conformément à l'article 49 de la Loi de demander au président du Comité de constituer un tribunal pour enquêter sur les volets de la plainte relatifs aux articles 7 et 11.
[9] La Commission comparaîtra à l'audience du tribunal en tant que partie ayant un intérêt opposé au GTNO.
LES QUESTIONS LITIGIEUSES
[10] Selon le demandeur, les questions litigieuses sont les suivantes :
| I) Est-ce que la Loi permet expressément ou implicitement à la Commission de scinder une plainte et d'en renvoyer des parties à un tribunal pendant qu'elle poursuit son enquête sur d'autres parties de celle-ci ? |
| II) Dans les circonstances particulières de l'espèce, la Commission manque-t-elle à son obligation d'agir équitablement en scindant la plainte et en en renvoyant une partie à un tribunal pendant qu'elle poursuit son enquête sur d'autres parties de celle-ci ? |
ANALYSE
Première question litigieuse : le pouvoir que la Commission tient de la loi
[11] Le demandeur soutient que, la Commission, en tant qu'organisme créé par la loi, n'a que les pouvoirs que lui confère sa loi habilitante.
[12] Selon le demandeur, la Loi permet à la Commission de traiter ensemble les plaintes déposées séparément et de demander au président du Comité de constituer un seul tribunal des droits de la personne pour enquêter sur ces plaintes. Toutefois, ajoute l'avocat du demandeur, la Loi n'autorise pas expressément la Commission à traiter séparément les parties d'une seule plainte.
[13] Le paragraphe 40(4) de la Loi vise le dépôt conjoint ou distinct de plaintes par plusieurs individus ou groupes. Dans un tel cas, la Commission peut joindre les plaintes qui, à son avis, soulèvent pour l'essentiel les mêmes questions de fait et de droit et constituer un seul tribunal pour les entendre.
[14] L'article 39 de la Loi prévoit qu'un " acte discriminatoire " s'entend d'un acte visé aux articles 5 à 14. Selon l'AFPC, on a commis trois actes discriminatoires visés respectivement aux article 7, 10 et 11.
[15] En vertu de l'article 41 de la Loi, la Commission statue sur toute plainte dont elle est saisie, à moins que celle-ci ne relève de l'un des motifs énumérés; cette disposition ne s'applique pas dans les circonstances de l'espèce.
[16] Dans les circonstances de l'espèce, la plainte de l'AFPC fait état d'une violation de trois articles distincts de la Loi. Si les défendeurs étaient incapables de produire une défense et que l'on maintenait les allégations, on conclurait nécessairement à l'accomplissement de trois actes discriminatoires distincts. Cela ressort des dispositions des articles 7, 10 et 11 qui décrivent respectivement un acte discriminatoire distinct interdit par la Loi. En théorie, l'Alliance de la fonction publique du Canada aurait donc pu déposer trois plaintes distinctes. Elle prétend que, pour les besoins de l'administration, il était pratique de présenter les allégations relatives à ces trois actes discriminatoires distincts sur une seule formule de plainte.
[17] En l'espèce, la Commission n'a pas renvoyé une plainte à un tribunal pendant qu'elle poursuivait son enquête sur cette même plainte. Au contraire, elle a décidé de renvoyer deux allégations d'actes discriminatoires à un tribunal pendant qu'elle poursuivait son enquête sur une troisième allégation. Il est loisible à la Commission de prendre une telle décision.
[18] Souscrire à la position du demandeur serait faire triompher la forme sur le fond, ce qui est clairement incompatible avec l'objet de la Loi. La commodité administrative de la réunion sur une seule formule de plainte des allégations relatives à trois actes discriminatoires distincts ne peut constituer une détermination quant à la façon dont la Commission choisit de traiter ces allégations distinctes par la suite. Dans ces circonstances, la Commission pouvait traiter chacun des actes discriminatoires allégués d'une manière différente.
[19] Compte tenu de la Loi, la Commission, à l'instar d'autres tribunaux administratifs, est maître de sa propre procédure. À ce titre, elle a le pouvoir inhérent de statuer, comme elle l'a fait, sur la plainte en l'espèce. Tel est le cas notamment lorsque, comme en l'espèce, la raison avancée pour ne pas renvoyer le volet de la demande touchant l'article 10 se rapporte à la possibilité d'un règlement entre les parties par suite des efforts déployés par le demandeur en vue d'introduire un nouveau régime d'évaluation et de classification des postes.
[20] Dans un arrêt récent1, la Cour d'appel fédérale a examiné le rôle de la Commission; au paragraphe 35 :
| [35] Il est établi en droit que, lorsqu"elle décide de déférer ou non une plainte à un tribunal à des fins d"enquête en vertu des articles 44 et 49 de la Loi canadienne sur les droits de la personne , la Commission a " des fonctions d"administration et d"examen préalable " (Cooper c. Canada (Commission des droits de la personne) , [1996] 3 R.C.S. 854, à la page 893, le juge La Forest) et ne se prononce pas sur son bien-fondé (voir Northwest Territories v. Public Service Alliance of Canada (1997), 208 N.R. 385 (C.A.F.)). Il suffit que la Commission soit " convaincue que compte tenu des circonstances relatives à la plainte, l"examen de celle-ci est justifié " (paragraphes 44(3) et 49(1)). Il s"agit d"un seuil peu élevé et les faits de l"espèce font en sorte que la Commission pouvait, à tort ou à raison, en venir à la conclusion qu"il y avait " une justification raisonnable pour passer à l"étape suivante " (Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Canada (Commission des droits de la personne ), précité, par. 30, à la page 899, juge Sopinka, approuvé par le juge La Forest dans Cooper, précité, à la page 891). |
[21] En outre, au paragraphe 38 de l'arrêt, la Cour d'appel fédérale a fait des observations sur le pouvoir discrétionnaire de la Commission :
| [38] La Loi confère à la Commission un degré remarquable de latitude dans l"exécution de sa fonction d"examen préalable au moment de la réception d"un rapport d"enquête. Les paragraphes 40(2) et 40(4), et les articles 41 et 44 regorgent d"expressions comme " à son avis ", " devrait ", " normalement ouverts ", " pourrait avantageusement être instruite ", " des circonstances ", " estime indiqué dans les circonstances ", qui ne laissent aucun doute quant à l"intention du législateur. Les motifs de renvoi à une autre autorité (paragraphe 44(2)), de renvoi au président du Comité du Tribunal des droits de la personne (alinéa 44(3)a )) ou, carrément, de rejet (alinéa 44(3)b)) comportent, à divers degrés, des questions de fait, de droit et d"opinion (voir Latif c. Commission canadienne des droits de la personne , [1980] 1 C.F. 687, à la page 698 (C.A.F.), le juge Le Dain), mais on peut dire sans risque de se tromper qu"en règle générale, le législateur ne voulait pas que les cours interviennent à la légère dans les décisions prises par la Commission à cette étape. |
[22] Je conclus que la Commission avait le pouvoir de renvoyer à un tribunal deux allégations d'actes discriminatoires pendant qu'elle poursuivait son enquête à l'égard d'une troisième.
[23] De plus, le demandeur n'a pas établi que la décision de la Commission en l'espèce est déraisonnable à un point tel qu'elle justifie l'intervention de la Cour.
Deuxième question litigieuse : l'obligation d'agir équitablement
[24] Les demandeurs prétendent que la Commission a manqué à son obligation d'agir équitablement en renvoyant une partie de la plainte pour instruction par un tribunal pendant qu'elle poursuivait son enquête sur d'autres parties de la même plainte. Ils soutiennent qu'il serait inéquitable qu'une partie ayant un intérêt opposé au GTNO dans l'instance dont est saisi le tribunal possède des pouvoirs d'enquêter sur le GTNO à l'égard de la même plainte.
[25] La plainte comporte trois volets distincts nécessitant chacun un examen différent. Au contraire de ce qu'a laissé entendre le demandeur, il ne s'agit pas d'un cas où la même plainte est à la fois l'objet d'une enquête et d'un renvoi au tribunal.
[26] Pendant qu'elle poursuit son enquête sur le volet de la plainte relatif à l'article 10, la Commission n'a pas le pouvoir de traiter le volet de la plainte dont est saisi le tribunal. Au contraire, devant le tribunal, la Commission a le statut d'une partie représentant l'intérêt public en ce qui concerne les volets de la plainte relatifs aux articles 7 et 11. La Commission n'a plus aucun pouvoir décisionnel relativement au bien-fondé de ces volets de la plainte.
[27] Dans ces circonstances, le rôle et la compétence de la Commission sont sensiblement différents suivant qu'ils ont trait au volet de la plainte relatif à l'article 10, ou aux volets de la plainte relatifs aux articles 7 et 11 dont est saisi le tribunal. Le simple fait que la Commission traite différents volets de la plainte de cette manière ne donne pas lieu, à lui seul, à une violation de l'obligation d'agir équitablement; le même principe s'appliquerait si les défendeurs avaient présenté trois plaintes distinctes dont seulement deux avaient été renvoyées au tribunal pour qu'il statue sur elles.
[28] Le demandeur a exprimé des préoccupations sur le fait que la Commission puisse exercer [TRADUCTION] " d'importants pouvoirs de coercition " contre le demandeur, pouvoirs dont elle ne jouit pas devant un tribunal. Tel qu'il est déclaré au paragraphe 39 du mémoire du demandeur,
| [TRADUCTION] si la Commission jouit effectivement de ces pouvoirs lorsqu'elle comparaît devant un tribunal en tant que partie ayant un intérêt opposé, le défendeur subit de ce fait un préjudice inéquitable. |
[29] Il est significatif que le demandeur n'ait produit absolument aucune preuve en vue de montrer que la Commission a exercé ou exercera ces pouvoirs de coercition. Au mieux, donc, la demande du demandeur sur ce point est prématurée vu que rien ne porte à croire qu'il y aura violation des règles d'équité procédurale ou de justice naturelle. Toute préoccupation du demandeur au sujet de la procédure suivie devant le tribunal peut être soulevée devant le tribunal saisi des volets de la plainte relatifs aux articles 7 et 11.
CONCLUSION
[30] La demande de contrôle judiciaire est rejetée avec dépens en faveur de la défenderesse.
| J. RICHARD |
| ________________________________ |
| Juge en chef adjoint |
Ottawa (Ontario)
Le 13 janvier 1999
Traduction certifiée conforme
Julie Boulanger, LL.M.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
| No DU GREFFE : T-1305-97 |
| INTITULÉ DE LA CAUSE : LE GOUVERNEMENT DES TERRITOIRES DU |
| NORD-OUEST C. L'ALLIANCE DE LA |
| FONCTION PUBLIQUE DU CANADA ET LE PRÉSIDENT DU COMITÉ DU TRIBUNAL DES DROITS DE LA PERSONNE |
| LIEU DE L'AUDIENCE : OTTAWA (ONTARIO) |
| DATE DE L'AUDIENCE : LE 16 NOVEMBRE 1998 |
MOTIFS DE L'ORDONNANCE PAR LE JUGE EN CHEF ADJOINT RICHARD
| DATE DES MOTIFS : LE 13 JANVIER 1999 |
ONT COMPARU :
M. ROY HEENAN
| MME JOY NOONAN POUR LE DEMANDEUR |
| M. ANDREW RAVEN POUR LES DÉFENDEURS |
| M. RENÉ DUVAL POUR L'INTERVENANTE |
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
| HEENAN BLAIKIE POUR LE DEMANDEUR |
MONTRÉAL (QUÉBEC)
RAVEN, ALLEN, CAMERON
| & BALLANTYNE POUR LES DÉFENDEURS |
OTTAWA (ONTARIO)
LE TRIBUNAL CANADIEN DES
| DROITS DE LA PERSONNE POUR L'INTERVENANTE |
OTTAWA (ONTARIO)
__________________1 Bell Canada c. Syndicat canadien des communications, de l'énergie et du papier et autres, [1998] A.C.F. no 1609.