Date : 20040623
Dossier : T-1203-03
Référence : 2004 CF 893
OTTAWA (Ontario), le 23 juin 2004
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE KELEN
ENTRE :
LE MINISTRE DU DÉVELOPPEMENT DES RESSOURCES HUMAINES
demandeur
et
LA SUCCESSION DE JOHN REISINGER
défenderesse
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] Le ministre du Développement des ressources humaines sollicite le contrôle judiciaire de la décision rendue le 13 juin 2003 par le tribunal de révision du Régime de pensions du Canada et de la Sécurité de la vieillesse (le « tribunal de révision » ). Le tribunal de révision a jugé que la défenderesse avait droit à la prestation du supplément de revenu garanti (la « prestation SRG » ), même si elle n'avait pas présenté une demande en ce sens à l'intérieur du délai de douze mois postérieur au décès. La prestation SRG complète la pension de sécurité de la vieillesse pour les retraités dont les autres ressources sont insuffisantes.
LES FAITS
[2] John Reisinger est né le 14 janvier 1916 et il est décédé en septembre 2000. Le 17 mai 2001, Développement des ressources humaines Canada ( « DRHC » ) recevait une demande de pension de sécurité de la vieillesse (la « pension SV » ), qui lui était présentée au nom de sa succession (la « défenderesse » ). La demande portait la date du 24 novembre 2000, mais elle avait été envoyée le 14 mai 2001 ou vers cette date par des avocats représentant la défenderesse.
[3] Par lettre datée du 10 juillet 2001, DRHC demandait de connaître les raisons pour lesquelles feu John Resinger n'avait pas lui-même réclamé une pension SV, et demandait aussi des documents additionnels, dont une preuve de citoyenneté canadienne, une preuve de résidence au Canada et des dossiers d'impôt sur le revenu; DRHC envoyait aussi deux formulaires applicables à la prestation SRG, en précisant que le formulaire et les documents requis devaient être transmis dans un délai de 90 jours (échéant donc le 8 octobre 2001 environ). Le 28 janvier 2002, les avocats de la défenderesse transmettaient la demande de prestation SRG dûment remplie ainsi que les documents additionnels requis.
[4] Par lettre datée du 4 mars 2002, DRHC informait la défenderesse qu'il n'avait pas encore reçu les documents et renseignements demandés et que, si aucune réponse n'était reçue dans un délai de 60 jours, DRHC présumerait que la défenderesse ne souhaitait plus réclamer la prestation. La lettre ne parlait pas expressément de la prestation SRG, mais précisait qu'elle se rapportait à la demande de pension de sécurité de la vieillesse. Par lettre datée du 24 avril 2002, DRHC approuvait la demande de pension SV qui avait été reçue le 17 mai 2001, mais rejetait la demande de prestation SRG parce qu'elle avait été reçue le 1er février 2002, c'est-à-dire après l'expiration du délai d'un an prévu pour le dépôt d'une demande. Le 22 juillet 2002, la défenderesse faisait appel au tribunal de révision du refus de la prestation SRG.
[5] Le 7 juin 2002, la défenderesse priait le ministre de revoir la décision qu'il avait prise pour la prestation SRG. Le 29 août 2003, le ministre décidait de ne pas exercer le pouvoir discrétionnaire que lui conférait l'article 32 de la Loi, c'est-à-dire le pouvoir de considérer que, en raison d'une erreur administrative ou d'un avis erroné survenu dans l'administration de la pension SV et de la prestation SRG, la demande de prestation SRG serait réputée avoir été reçue à l'intérieur du délai.
LA DÉCISION DU TRIBUNAL DE RÉVISION
[6] Le tribunal de révision a estimé que la défenderesse n'avait fait la demande de prestation SRG que lorsque DRHC, dans sa lettre du 10 juillet 2001, l'avait invitée à le faire. Il a aussi jugé que, bien que DRHC eût demandé l'envoi d'une réponse dans un délai de 90 jours, DRHC avait négligé de faire état du délai d'un an pour le dépôt d'une demande, et que le délai n'avait jamais été mentionné avant le 4 avril 2002, date à laquelle la demande de prestation SRG avait été refusée. Le tribunal de révision a conclu qu'une erreur administrative s'était produite parce que, le 4 mars 2002, DRHC attendait encore une réponse à sa demande de renseignements additionnels alors que les documents manquants avaient été envoyés à DRHC le 28 janvier 2002.
[7] Le tribunal de révision a conclu que l'avis initial de 90 jours de DRHC et le second avis de 60 jours envoyé par la suite équivalaient à une renonciation par DRHC au délai de prescription d'un an et que cette renonciation équivalait elle-même à une erreur administrative justifiant des mesures qui feraient que la défenderesse serait réputée avoir demandé la prestation SRG dans l'année qui avait suivi le décès. À la page 7 de sa décision, le tribunal de révision s'exprime ainsi :
L'article 32 de la Loi sur la sécurité de la vieillesse traite des erreurs administratives.
L'article 32 stipule que :
« ... S'il est convaincu qu'une personne s'est vu refuser tout ou partie d'une prestation à laquelle elle avait droit par suite d'un avis erroné ou d'une erreur administrative survenus dans le cadre de la présente loi, le ministre prend les mesures qu'il juge de nature à replacer l'intéressé dans la situation où il serait s'il n'y avait pas eu faute de l'administration. »
Après avoir déterminé que DRHC a commis une erreur administrative dans ce cas, le tribunal est d'avis que le ministre devrait prendre une mesure corrective appropriée de sorte de positionner l'ayant cause du regretté John Reisinger comme ayant fait une demande de SRG dans la période prescrite par la loi après la mort, du 30 septembre 2000 à septembre 2001.
[...]
DISPOSITIONS APPLICABLES
[8] L'article 2 de la Loi sur la sécurité de la vieillesse, L.R.C. 1985, chapitre O-9 (la Loi) définit ainsi une prestation :
| « prestation » Pension, supplément ou allocation. |
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"benefit" means a pension, supplement or allowance; |
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La « prestation » comprend à la fois la pension SV et la prestation SRG.
Les paragraphes 27.1(1) et 28(1) de la Loi traitent des révisions et appels à l'encontre des décisions en matière de prestations :
| Demande de révision par le ministre
27.1 (1) La personne qui se croit lésée par une décision de refus ou de liquidation de la prestation prise en application de la présente loi peut, dans les quatre-vingt-dix jours suivant la notification de la décision, selon les modalités réglementaires, ou dans le délai plus long que le ministre peut accorder avant ou après l'expiration du délai de quatre-vingt-dix jours, demander au ministre, selon les modalités réglementaires, de réviser sa décision.
[...] |
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Request for reconsideration by Minister
27.1 (1) A person who is dissatisfied with a decision or determination made under this Act that no benefit may be paid to that person, or respecting the amount of any benefit that may be paid to that person, may, within ninety days after the day on which the person is notified in the prescribed manner of the decision or determination, or within such longer period as the Minister may either before or after the expiration of those ninety days allow, make a request to the Minister in the prescribed form and manner for a reconsideration of that decision or determination.
[...] |
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| Appels en matière de prestation
28. (1) L'auteur de la demande prévue au paragraphe 27.1(1) qui se croit lésé par la décision révisée du ministre - ou, sous réserve des règlements, quiconque pour son compte -- peut appeler de la décision devant un tribunal de révision constitué en application du paragraphe 82(1) du Régime de pensions du Canada.
[...] |
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Appeal re benefits
28. (1) A person who makes a request under subsection 27.1(1) and who is dissatisfied with the decision of the Minister in respect of the request, or, subject to the regulations, any person on their behalf, may appeal the decision to a Review Tribunal under subsection 82(1) of the Canada Pension Plan.
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[9] Les demandes de prestations consécutives à un décès sont traitées dans l'article 29 de la Loi, qui prévoit notamment ce qui suit :
| Demande de prestation par les ayants cause
29. (1) Par dérogation à la présente loi mais sous réserve du paragraphe (4), les personnes désignées par règlement, les ayants cause, le représentant ou l'héritier d'une personne qui, avant son décès, aurait eu droit, une fois sa demande agréée, au versement des prestations visées par la présente loi peuvent demander celle-ci dans l'année qui suit le décès. |
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Application for benefit by estate, etc.
29. (1) Notwithstanding anything in this Act but subject to subsection (4), an application for a benefit that would have been payable to a deceased person who, prior to his death, would have been entitled, on approval of an application, to payment of that benefit under this Act may be made within one year after the person's death by the estate, the representative or heir of that person or by such person as may be prescribed by regulation. |
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| Versement
(2) Dans le cas visé au paragraphe (1), la prestation est versée aux ayants cause ou aux personnes désignées par règlement. |
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Benefits payable to estate or other persons
(2) Where an application is made pursuant to subsection (1), a benefit that would have been payable to a deceased person referred to in that subsection shall be paid to the estate or to such person as may be prescribed by regulation. |
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| Présomption
(3) La demande de prestation visée au paragraphe (1) est réputée avoir été reçue le jour du décès de la personne qui y aurait eu droit.
[...] |
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Application deemed to have been received on date of death
(3) Any application made pursuant to subsection (1) is deemed to have been received on the date of the death of a person who, prior to his death, would have been entitled, on approval of an application, to payment of a benefit under this Act.
[...] |
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[10] Et l'article 32 de la Loi confère au ministre le pouvoir discrétionnaire de corriger une situation lorsqu'une prestation a été refusée en raison d'un avis erroné ou d'une erreur administrative :
| Refus de prestation dû à une erreur du ministère
32. S'il est convaincu qu'une personne s'est vu refuser tout ou partie d'une prestation à laquelle elle avait droit par suite d'un avis erroné ou d'une erreur administrative survenus dans le cadre de la présente loi, le ministre prend les mesures qu'il juge de nature à replacer l'intéressé dans la situation où il serait s'il n'y avait pas eu faute de l'administration. |
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Where person denied benefit due to departmental error, etc.
32. Where the Minister is satisfied that, as a result of erroneous advice or administrative error in the administration of this Act, any person has been denied a benefit, or a portion of a benefit, to which that person would have been entitled under this Act, the Minister shall take such remedial action as the Minister considers appropriate to place the person in the position that the person would be in under this Act had the erroneous advice not been given or the administrative error not been made. |
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ANALYSE
[11] Le seul point soulevé dans cette demande est celui de savoir si le tribunal de révision a outrepassé sa compétence lorsqu'il a décidé que le ministre aurait dû exercer le pouvoir discrétionnaire que lui confère l'article 32 de la Loi, c'est-à-dire le pouvoir de faire comme si la défenderesse avait demandé la prestation SRG dans le délai d'un an qui avait suivi le décès. Selon le demandeur, la Cour d'appel fédérale a confirmé, dans l'arrêt Canada (Ministre du Développement des ressources humaines) c. Tucker, 2003 CAF 278, [2003] A.C.F. n ° 998 (C.A.F.) (QL), que le tribunal de révision ne peut pas exercer ce pouvoir discrétionnaire au nom du ministre. Selon le demandeur, le délai qui s'applique à la demande de prestation SRG ne peut être prorogé que si le ministre est convaincu que les conditions indiquées dans l'article 32 de la Loi sont remplies. Le demandeur dit que l'article 29 de la Loi ne confère aucun pouvoir de proroger le délai accordé pour le dépôt des demandes.
[12] Selon la défenderesse, l'article 32 de la Loi ne s'applique pas ici parce qu'il n'est censé s'appliquer qu'aux cas où une erreur administrative entraîne le refus d'une prestation. Elle avance que, en l'espèce, l'erreur administrative a en réalité conduit à l'octroi d'une prestation, puisque cette erreur s'est soldée par des délais plus longs pour le dépôt de ses demandes. Selon la défenderesse, puisque le présent appel est régi par l'article 28 de la Loi, le tribunal de révision a pu se fourvoyer en examinant l'affaire à la lumière de l'article 32 plutôt qu'à la lumière des articles 27 et 28 de la Loi.
[13] Selon la défenderesse, puisque DRHC a reconnu la compétence du tribunal de révision, DRHC ne peut plus aujourd'hui alléguer son incompétence. Elle dit que la conduite du demandeur équivaut à un abus de procédure puisque le demandeur l'a injustement conduite à croire que le délai n'était pas de rigueur et puisqu'il a négligé de lui signifier que la demande de prestation SRG serait refusée si elle n'était pas présentée dans le délai d'un an. Selon la défenderesse, le demandeur a arbitrairement choisi d'ignorer le délai additionnel de 60 jours tout en donnant effet à la prorogation précédente de 90 jours.
[14] Je suis d'avis que cette demande de contrôle judiciaire doit être examinée selon la norme de la décision correcte, puisque ce qui est en cause, c'est d'une part la manière dont le tribunal de révision a interprété l'article 32 de la Loi, et d'autre part le point de savoir si c'est à DRHC ou au ministre que la Loi confère le pouvoir de renoncer à des délais réglementaires pour le dépôt des demandes de prestations. Il s'agit là de pures questions de droit.
[15] Après examen de la preuve versée dans le dossier, ainsi que des conclusions des parties, il m'est impossible d'admettre les conclusions de la défenderesse. D'abord, le fait que l'article 32 de la Loi soit applicable ou non ne renforce pas la position de la défenderesse. Ce que le dossier révèle, c'est que le ministre a refusé d'exercer le pouvoir discrétionnaire que lui confère l'article 32, et cela parce que le refus de la prestation résultait non pas d'une erreur administrative, mais de ce que la défenderesse n'avait pas présenté dans le délai sa demande de prestation SRG. La position de DRHC, c'est que le délai initial de 90 jours accordé à la défenderesse pour répondre lui avait été accordé en compensation du retard mis par le demandeur à répondre à la lettre initiale de la défenderesse.
[16] La Cour a maintes fois jugé que, lorsque le législateur confère par une loi un pouvoir discrétionnaire à un ministre, le rôle de la juridiction de contrôle se limite à s'assurer que le pouvoir discrétionnaire n'a pas été exercé d'une manière déraisonnable ou d'une manière contraire au droit; il n'appartient pas à la juridiction de contrôle d'exercer ce pouvoir discrétionnaire à la place du ministre. Par ailleurs, la Cour d'appel fédérale a jugé, dans l'arrêt Tucker, précité, que le tribunal de révision n'a pas compétence pour réformer une décision du ministre prise en vertu de l'article 32 de la Loi. Voir aussi l'affaire Canada (Ministre du Développement des ressources humaines) c. Mitchell, 2004 CF 437, [2004] A.C.F. n ° 578 (C.F.) (QL).
[17] Deuxièmement, la conclusion de la défenderesse selon laquelle le ministre ne peut plus aujourd'hui alléguer l'incompétence du tribunal de révision est dépourvue de bien-fondé, car le demandeur a le droit de s'opposer à un acte juridictionnel qui est contraire au droit, et l'exercice par le tribunal de révision du pouvoir discrétionnaire du ministre constitue un tel acte.
[18] Troisièmement, je ne reconnais pas que la conduite du demandeur constitue un abus de procédure ou que le demandeur s'est comporté d'une manière arbitraire ou injuste. Je relève que la défenderesse a reçu les formulaires de demande de prestation SRG en juillet 2001, soit environ 60 jours avant l'expiration du délai officiel, et malgré cela la défenderesse a négligé de se prévaloir de cette possibilité. Le demandeur n'était pas tenu de signifier à la défenderesse, laquelle était représentée par un avocat, l'existence d'un délai clairement exprimé dans la Loi. L'article 29 de la Loi concerne toutes les prestations, et pas seulement la pension SV.
[19] Finalement, le délai initial de 90 jours accordé à la défenderesse pour répondre, et le délai additionnel de 60 jours, n'ont pas eu pour effet juridique de proroger le délai d'un an applicable au dépôt des demandes de prestation. La demande de pension SV présentée par la défenderesse a en fait été reçue le 17 mai 2001, c'est-à-dire à l'intérieur du délai d'un an. Les délais de 90 jours et de 60 jours étaient censés permettre au demandeur de procéder au traitement de la demande de pension SV. La demande de prestation SRG, quant à elle, n'a pas été présentée à l'intérieur du délai réglementaire, et ni l'article 29 ni aucune autre disposition de la Loi n'autorisent une prorogation de ce délai. Le ministre peut exercer le pouvoir discrétionnaire prévu par l'article 32 de la Loi, c'est-à-dire le pouvoir de faire comme si la demande de prestation avait été reçue à l'intérieur du délai, mais ce pouvoir ne doit pas être confondu avec le pouvoir de modifier un délai déjà imposé par le texte législatif. Une telle conclusion reviendrait à ignorer les mots parfaitement clairs de la Loi. Voir aussi l'affaire Canada (Procureur général) c. Bannerman (2003), 228 F.T.R. 281 (1re inst.), au paragraphe 15.
La décision du ministre datée du 29 août 2003
[20] La défenderesse voudrait que la Cour réforme la décision du ministre datée du 29 août 2003 de ne pas exercer le pouvoir discrétionnaire que lui conférait l'article 32 de la Loi, c'est-à-dire le pouvoir de faire comme si la demande de prestation SRG avait été reçue à l'intérieur du délai imparti. D'abord, la Cour ne peut réformer cette décision à moins que la défenderesse ne sollicite le contrôle judiciaire de cette décision dans un délai de 30 jours après qu'elle a été prise, ou à moins qu'elle n'obtienne une prorogation du délai. Deuxièmement, un tel recours permettrait de dire si la décision discrétionnaire du ministre était manifestement déraisonnable, c'est-à-dire clairement erronée. Le ministre jouit d'un large pouvoir discrétionnaire. Troisièmement, si la Cour procédait au contrôle de cette décision, elle pourrait conclure que la décision était manifestement déraisonnable parce qu'elle ne tenait pas compte du délai additionnel de 60 jours offert par DRHC dans sa lettre du 4 mars 2002. Dès réception de cette lettre, la défenderesse a écrit à DRHC le 11 mars 2002 pour l'informer que la demande de prestation SRG avait en fait été présentée le 28 janvier 2002. Manifestement, le traitement de cette demande de prestation SRG a été entachée d'erreurs administratives de la part de DRHC, et la décision du ministre prise en vertu de l'article 32 de la Loi n'a pas tenu compte de la lettre de DRHC datée du 4 mars 2002, laquelle accordait erronément à la défenderesse un nouveau délai de 60 jours, après que la demande de prestation SRG avait en fait déjà été reçue. Telle négligence serait sans doute manifestement déraisonnable puisque la pension SV et la prestation SRG font partie intégrante des prestations de pension prévues par la Loi.
[21] Si la défenderesse dépose une demande de contrôle judiciaire à l'encontre de la décision du ministre, j'envisagerai une prorogation de délai et me déclarerai compétent pour juger la demande afin d'expédier l'affaire et de minimiser les dépens, pour l'avantage des parties et celui de la Cour. Une telle demande ne sera peut-être pas nécessaire, et le ministre réexaminera, au vu des observations de la Cour, la décision qu'il a prise en application de l'article 32 de la Loi.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE :
1. La demande de contrôle judiciaire est accueillie;
2. La décision du tribunal de révision est annulée; et
3. Toute nouvelle demande se rapportant à la présente affaire devrait être portée à l'attention de M. le juge Kelen.
_ Michael A. Kelen _
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1203-03
INTITULÉ : LE MINISTRE DU DÉVELOPPEMENT DES RESSOURCES HUMAINES
demandeur
et
LA SUCCESSION DE JOHN REISINGER
défenderesse
DATE DE L'AUDIENCE : LE 22 JUIN 2004
LIEU DE L'AUDIENCE : OTTAWA (ONTARIO)
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE : LE JUGE KELEN
DATE DES MOTIFS : LE 23 JUIN 2004
COMPARUTIONS :
Michel Mathiew pour le demandeur
Conclusions présentées par écrit, sans pour la défenderesse
la comparution d'un avocat
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Morris Rosenberg pour le demandeur
Sous-procureur général du Canada
Ottawa (Ontario)
Cawood Walker Demmans Baldwin pour la défenderesse
Avocats
North Battleford (Saskatchewan)
COUR FÉDÉRALE
Date : 20040623
Dossier : T-1203-03
ENTRE :
LE MINISTRE DU DÉVELOPPEMENT DES RESSOURCES HUMAINES
demandeur
et
LA SUCCESSION DE JOHN REISINGER
défenderesse
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE