Date : 20020104
No du greffe : T-689-01
Référence neutre : 2002 CFPI 6
Ottawa (Ontario), le 4 janvier 2002
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE BLANCHARD
ENTRE :
LE NATIVE COUNCIL OF NOVA SCOTIA, une société
inscrite en vertu des lois de la Nouvelle-Écosse, et LORRAINE
COOK, TIM MARTIN et ELSIE RAMEY, au nom de tous
les membres et mandants du Native Council of Nova Scotia.
demandeurs
- et -
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, et LE MINISTRE
DES PÊCHES ET DES OCÉANS, LE MINISTRE DES AFFAIRES INDIENNES
ET DU NORD CANADIEN et l'INTERLOCUTEUR AUPRÈS DES MÉTIS
ET DES INDIENS NON INSCRITS
défendeurs
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] Se fondant sur la règle 221 des Règles de la Cour fédérale (1998), DORS/98-106, les défendeurs présentent cette requête en radiation de la déclaration des demandeurs et, subsidiairement, sollicitent les réparations suivantes :
[Traduction]
i. La radiation de l'ensemble ou d'une partie des paragraphes 1 à 19, 24 à 25 et 27 à 34 de la déclaration;
ii. Une ordonnance prévoyant que le Native Council of Nova Scotia cesse d'être partie à la présente action;
iii. Une ordonnance aux demandeurs de donner un avis de question constitutionnelle au procureur général de chaque province;
iv. La prorogation du délai de dépôt de la défense à 10 jours après la décision de la Cour sur la présente requête;
v. Les dépens de la présente requête.
[2] Les demandeurs sollicitent l'autorisation de modifier en conséquence les allégations contenues dans leur déclaration si la Cour concluait que l'ensemble ou une partie de ces allégations étaient viciées.
[3] Les personnes demanderesses à l'action sous-jacente sont des Indiens « hors réserve » , deux étant des Indiens inscrits et l'un étant un Indien non inscrit. Les demandeurs prétendent que le défendeur a contrevenu à l'obligation de les consulter relativement à certains accords conclus entre les défendeurs, la province de la Nouvelle-Écosse et les 13 chefs indiens de la Nouvelle-Écosse. Les accords en question portent sur la négociation et la mise en oeuvre de droits territoriaux, ancestraux et issus de traités dans le cadre particulier des accords de pêche 1999-2000 et 2000-2001. Les demandeurs sollicitent une injonction interlocutoire.
[4] Les défendeurs soutiennent que si l'ensemble ou l'essentiel de leurs oppositions à la déclaration que la présente requête soulève sont jugées bien fondées par la Cour, ce qui restera de la déclaration ne révélera pas une cause d'action raisonnable, de sorte qu'une ordonnance de radiation de la déclaration sera justifiée.
[5] Le seuil permettant la radiation d'une déclaration est très élevé et la déclaration doit être interprétée de la façon la plus libérale possible. [Perera c. Canada, [1997] A.C.F. no 199, en ligne : QL, page 4, aux paragraphes 21 à 25.] Le critère applicable est de savoir s'il est évident et manifeste que la déclaration ne révèle aucune cause d'action raisonnable. [Hunt c. Carey Canada Inc., [1990] 2 R.C.S. 959, à la p. 980.] Une déclaration doit indiquer des faits substantiels plutôt que de simples affirmations pour révéler une cause d'action. [Vojic c. Canada (M.R.N.) (1987), 87 D.T.C. 5384, à la p. 5385.] Lorsqu'il n'existe aucun argument rationnel reposant sur la preuve, la déclaration peut être radiée au motif qu'elle est frivole et vexatoire. [Steiner c. Canada (1996), 122 F.T.R. 187, p. 189 à 191, aux paragraphes 7 à 10 et 16.]
[6] Je suis d'avis que les défendeurs n'ont pas relevé le lourd fardeau requis pour que la déclaration soit radiée. Il ne s'agit pas d'un cas où on peut dire hors de tout doute que la cause n'a aucune chance de succès au procès.
[7] Dans Bande indienne de Shubenacadie et al. c. Procureur général du Canada, 2001 CFPI 181, en ligne : QL, au paragraphe 5, monsieur le juge Hugessen a déclaré :
J'examinerai maintenant le second aspect de la requête, qui vise à la radiation de la déclaration pour le motif qu'elle ne révèle aucune cause d'action valable. Il est bien établi en principe qu'une partie qui présente une requête de ce genre a une lourde charge et qu'elle doit démontrer que, de fait, il est certain que la cause n'a aucune chance de succès à l'instruction. En outre, la déclaration doit être interprétée d'une façon libérale et avec un esprit ouvert et ce n'est que dans les cas particulièrement clairs que la Cour devrait radier la déclaration. À mon avis, c'est d'autant plus le cas dans ce domaine, à savoir en matière de droit autochtone, cette branche du droit ayant depuis quelques années connu un essor rapide au Canada. Des causes d'action qui auraient pu être considérées comme bizarres ou outrageuses il y a quelques années seulement sont maintenant acceptées. [Non souligné dans l'original.]
[8] L'argument des défendeurs voulant que la déclaration soit entièrement radiée repose sur la prétention que, prises collectivement, leurs oppositions dépouilleraient la déclaration de toute cause d'action raisonnable. Je n'accepte pas cette prétention. J'ai examiné attentivement la déclaration et je suis d'avis qu'il n'est pas évident et manifeste qu'elle ne révèle aucune cause d'action raisonnable. Les questions soulevées dans la déclaration relèvent du droit des autochtones, un domaine qui a connu un essor rapide au cours des dernières années. La question de savoir s'il existe une obligation de consulter les Indiens inscrits et/ou les Indiens non inscrits vivant hors d'une réserve ainsi que celle de savoir dans quelle mesure une telle obligation s'applique dans le contexte de la présente affaire sont des questions qui ne devraient pas être tranchées dans le cadre d'une instance interlocutoire.
[9] Même si j'ai conclu que les défendeurs ne s'étaient pas acquittés de la charge requise pour obtenir la radiation de la déclaration, j'estime néanmoins que cette déclaration est viciée sur plusieurs points, que j'examinerai plus à fond dans les présents motifs au moment où je traiterai des oppositions des défendeurs. Puisqu'il n'appartient pas à la Cour de rédiger de nouveau la déclaration, je vais radier celle-ci et permettre aux demandeurs de signifier et déposer une déclaration modifiée conforme aux présents motifs.
[10] À l'audition de la présente requête, les parties ont convenu que le Native Council of Nova Scotia (NCNS) n'était pas une partie représentative appropriée en l'espèce. Les demandeurs soutiennent cependant que le NCNS devrait demeurer partie à l'action au motif qu'il constituerait un bon véhicule de consultation auprès des Indiens inscrits vivant hors réserve en Nouvelle-Écosse.
[11] Dans ses décisions, la Cour s'est penchée sur le statut des organismes incorporés représentant les autochtones. Dans Barlow c. Canada, [2000] 186 F.T.R. 194, au paragraphe 61, monsieur le juge Teitelbaum a déclaré qu'un organisme incorporé représentant les autochtones ne jouissait d'aucun droit issu de traités et qu'étant donné que cet organisme n'avait pas le même intérêt dans l'instance que les particuliers, il ne pouvait pas intenter de recours collectif.
[12] Dans Maurice c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), (1999) 183 F.T.R. 9, madame le juge Reed devait décider si la « Metis Society of Saskatchewan Sapwagamik Local 176 Inc. » devait être radiée en tant que demanderesse. Aux paragraphes 6 et 14 de ses motifs, le juge Reed a déclaré :
Dans la déclaration, la Société est désignée comme représentant les intérêts des Métis qui résident dans la collectivité de Sapwagamik ou aux environs, dans le nord de la Saskatchewan. La réparation demandée se rapporte aux obligations constitutionnelles, fiduciaires, légales, en common law et en equity que les défendeurs ont envers les demandeurs. Partant, la réparation demandée vise uniquement les demandeurs individuels. Il n'existe pas d'obligations envers la Société en soi, en sa qualité de société, bien qu'il puisse en exister à l'égard de ses membres.
[...]
La question de savoir qui est une partie dont la présence est nécessaire a été examinée dans l'arrêt Parker c. Stevens, [1998] 4 C.F. 125 (C.A.F.), à la page 137. La Cour a cité la décision Amon c. Raphael Truck & Sons Ltd., [1956] 1 Q.B. 357, à la page 380 :
[Traduction] La personne qu'il faut constituer partie doit être une personne dont la présence est nécessaire en tant que partie. Qu'est-ce qui fait qu'une personne est une partie nécessaire? Ce n'est pas, bien sûr, uniquement le fait qu'elle a des éléments de preuve pertinents à apporter à l'égard de certaines des questions en litige : elle ne serait alors qu'un témoin nécessaire. Ce n'est pas uniquement le fait qu'elle a un intérêt à ce que soit trouvée une solution adéquate à quelque question en litige, qu'elle a préparé des arguments pertinents et qu'elle craint que les parties actuelles ne les présentent pas adéquatement. Autrement, dans des affaires d'interprétation d'une clause contractuelle courante, de nombreuses parties pourraient exiger d'être entendues, et si la Cour avait le pouvoir d'admettre certaines personnes, il n'existe aucun principe discrétionnaire en vertu duquel certaines personnes pourraient être admissibles et d'autres non. La Cour pourrait souvent conclure qu'il serait utile ou souhaitable d'entendre certaines de ces personnes pour s'assurer de trouver la réponse adéquate, mais personne ne semble suggérer qu'il soit nécessaire de les entendre à cette fin. La seule raison qui puisse rendre nécessaire la constitution d'une personne comme partie à une action est la volonté que cette personne soit liée par l'issue de l'action; la question à trancher doit donc être une question en litige qui ne peut être tranchée adéquatement et complètement sans que cette personne ne soit une partie. [Non souligné dans l'original.]
[13] D'après moi, le NCNS devrait être radié en tant que partie. Tout comme la Metis Society of Saskatchewan Sapwagamik Local 176 Inc., le NCNS est une société inscrite, de sorte qu'il n'a pas le même intérêt que les personnes demanderesses. Les réparations sollicitées par ces dernières ont trait à l'obligation de consultation qu'ont les défendeurs à leur endroit. Comme l'a déclaré le juge Reed dans Maurice, précité, le NCNS ne serait pas créancier de cette obligation même si ses membres pouvaient l'être. J'estime également que le NCNS n'est pas une partie nécessaire à l'instance puisqu'il ne serait pas lié par son issue et que sa participation n'est pas nécessaire pour la disposition des questions dont la Cour est saisie.
[14] Pour les motifs qui précèdent, le demandeur NCNS sera radié en tant que partie aux présentes procédures et la déclaration devra être modifiée en conséquence.
[15] Le paragraphe 24 de la déclaration allègue notamment que les personnes demanderesses intentent la présente action sous forme de recours collectif au nom de tous les membres et de tous les mandants du NCNS. La règle 114 des Règles de la Cour fédérale (1998) prévoit le recours collectif dans les cas où la partie voulant représenter les autres a les mêmes intérêts dans l'instance. Dans la déclaration modifiée, il faudra établir le fondement factuel démontrant que les personnes demanderesses ont le même intérêt relatif aux droits ancestraux et aux droits issus de traités que tous les autres Mi'kmaq vivant hors réserve.
[16] Les paragraphes 1 à 16 de la déclaration décrivent le NCNS, son statut de société, ses membres, les intérêts qu'il veut représenter de même que les programmes et services qu'il offre. Ces paragraphes exposent également assez en profondeur les accords, les processus et les protocoles auxquels est partie le NCNS en compagnie de différents ministères fédéraux et provinciaux. Les allégations contenues dans les paragraphes 1 à 16 de la déclaration portent sur divers cas où le NCNS a représenté les Mi'kmaq et sont, à mon avis, prolixes et inutiles. Ayant conclu que le NCNS n'était pas une partie appropriée aux présentes procédures, j'estime que ces paragraphes ne révèlent pas de faits substantiels quant à la présente demande.
[17] Quant au paragraphe 34 de la déclaration, je suis d'avis qu'il faut radier les affirmations que le grand conseil Mi'kmaq a faites relativement aux allégations appuyant la prétention du NCNS selon laquelle celui-ci devrait se voir accorder le statut de représentant.
[18] Les défendeurs sollicitent la radiation des paragraphes 17, 18 et 19 de la déclaration. Ils prétendent que la demande est fondée sur [Traduction] « [...] les droits ancestraux et les droits issus de traités de la nation Mi'kmaq » . Selon les défendeurs, la jurisprudence indique clairement que ces droits sont les droits de [Traduction] « communautés autochtones particulières » et que « [...] les droits ancestraux et les droits issus de traités de la nation Mi'kmaq » n'existent pas. Les défendeurs ajoutent que les paragraphes 17, 18 et 19 de la déclaration ne contiennent aucune allégation de fait qui, si on la tenait pour vraie, serait susceptible de mener à la conclusion de droit plaidée.
[19] Plus tôt dans les présents motifs, j'ai conclu qu'on ne pouvait pas dire hors de tout doute que la présente cause n'avait aucune chance de succès au procès. J'estime qu'il peut fort bien y avoir une cause d'action, mais, à mon avis, il n'y a pas suffisamment de faits substantiels plaidés. Dans leur déclaration modifiée, les demandeurs devront invoquer les faits substantiels permettant d'appuyer la conclusion de droit qu'ils ont avancée aux paragraphes 17 et 19 de la déclaration.
[20] Quant aux paragraphes 27 et 28 de la déclaration, les demandeurs prétendent qu'il y a eu violation de l'obligation de consulter relativement à un accord de pêche. Selon les défendeurs, si la demande est fondée sur des droits issus de traités, il est nécessaire que la déclaration mentionne un traité particulier, conclu avec une communauté Mi'kmaq, qui comporterait le droit de pêcher le homard dans un lieu prévu par les accords de pêche, ainsi des faits liant les demandeurs à cette communauté, et il est aussi nécessaire que cette déclaration comporte des allégations portant sur la manière dont les accords de pêche ont violé ce droit et, dans le cas des personnes demanderesses poursuivant en leur propre nom, une allégation selon laquelle leur communauté les a autorisées à exercer les droits issus de traités de cette communauté. Les défendeurs ajoutent que si la demande est fondée sur des droits ancestraux, la déclaration doit contenir, d'une part, des allégations visant une communauté dont le mode de vie comportait historiquement, avant le contact avec les Européens, la pêche du homard dans un endroit prévu par les accords de pêche, de sorte que cette communauté puisse exercer le droit ancestral de continuer à pratiquer cette pêche, et, d'autre part, l'allégation de faits liant les demandeurs à cette communauté.
[21] Les paragraphes 27 et 28 de la déclaration paraissent alléguer que les accords de pêche portent atteinte au droit de pêcher le homard à des fins alimentaires, sociales et rituelles, droit dont bénéficient certains Mi'kmaq en vertu de droits ancestraux ou de droits issus de traités. La déclaration paraît alléguer que le manque de consultation rend cette atteinte injustifiable. Je suis d'avis que pour que les défendeurs soient en mesure de se défendre contre l'action, les demandeurs doivent exposer dans une déclaration modifiée les faits substantiels qui établissent le fondement du(des) droit(s) invoqué(s) ainsi que la manière dont ce(s) droit(s) aurait(auraient) été violé(s).
L'avis de question constitutionnelle au procureur général de chaque province
[22] Les défendeurs sollicitent une ordonnance enjoignant aux demandeurs de donner avis de la présente action au procureur général de chaque province car la déclaration contient des allégations mettant en cause l'applicabilité ou l'effet de dispositions législatives fédérales et provinciales aux Mi'kmaq vivant hors réserve. Essentiellement, les demandeurs allèguent aux paragraphes 36 et 37 de la déclaration que l'obligation de consulter est une condition préalable à l'adoption ou à l'application à leur égard des dispositions législatives touchant leurs droits ancestraux ou leurs droits issus de traités. Ils font valoir au paragraphe 38 de la déclaration que cette consultation obligatoire n'a pas eu lieu.
[23] Les paragraphes 57(1) et 57(2) de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. 1985, ch. F-7, prévoient :
| 57(1) Questions constitutionnelles - Les lois fédérales ou provinciales ou leurs textes d'application, dont la validité, l'applicabilité ou l'effet, sur le plan constitutionnel, est en cause devant la Cour ou un office fédéral, sauf s'il s'agit d'un tribunal militaire au sens de la Loi sur la défense nationale, ne peuvent être déclarés invalides, inapplicables ou sans effet, à moins que le procureur général du Canada et ceux des provinces n'aient été avisés conformément au paragraphe (2). |
57(1) Constitutional questions - Where the constitutional validity, applicability or operability of an Act of Parliament or of the legislature of any province, or of regulations thereunder, is in question before the Court or a federal board, commission or other tribunal, other than a service tribunal within the meaning of the National Defence Act, the Act or regulation shall not be adjudged to be invalid, inapplicable or inoperable unless notice has been served on the Attorney General of Canada and the attorney general of each province in accordance with subsection (2). |
|
| (2) Formule et délai de l'avis - L'avis est, sauf ordonnance contraire de la Cour ou de l'office fédéral en cause, signifié au moins dix jours avant la date à laquelle la question constitutionnelle qui en fait l'objet doit être débattue. |
(2) Time of notice - Except where otherwise ordered by the Court or the federal board, commission or other tribunal, the notice referred to in subsection (1) shall be served at least ten days before the day on which the constitutional question described in that subsection is to be argued. |
|
[24] Les demandeurs prétendent qu'ils ne devraient pas être tenus de donner un avis puisqu'ils ne cherchent pas à faire déclarer une loi ou un règlement invalide, inapplicable ou sans effet. Ils soutiennent qu'ils sollicitent simplement un jugement déclaratoire, une injonction, un certiorari ou un mandamus pour forcer les défendeurs à respecter l'obligation de les consulter avant de prendre une mesure législative ou réglementaire touchant leurs droits ancestraux ou leurs droits issus de traités.
[25] Je suis d'avis qu'il n'y a pas lieu de trancher cette question à ce stade-ci des procédures. La défense n'a pas encore été déposée et la question constitutionnelle « alléguée » ne sera pas plaidée de sitôt. Le paragraphe 57(2) de la Loi sur la Cour fédérale exige uniquement que l' « avis » soit donné 10 jours avant la date où la « question » doit être débattue. Une partie pourrait encore déposer un tel avis. Je souligne également que l'article 57 n'impose aux parties aucune obligation de signifier un avis de question constitutionnelle, cet article prévoyant plutôt l'absence d'effet sur une loi ou un règlement contesté dans les cas où l'avis n'est pas donné. De toute manière, je conclus qu'il ne conviendrait pas à ce stade-ci d'ordonner aux demandeurs de donner l'avis de question constitutionnelle prévu à l'article 57 de la Loi sur la Cour fédérale.
[26] Vu les motifs susmentionnés, j'ordonne la radiation de la déclaration et j'autorise les demandeurs à signifier et déposer une déclaration modifiée conformément aux présents motifs au plus tard le 1er février 2002.
[27] Les défendeurs ont un délai de trente (30) jours du dépôt de la déclaration modifiée pour déposer leur défense.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE :
1. Le Native Council of Nova Scotia est radié en tant que demandeur.
2. La déclaration est entièrement radiée et les demandeurs sont autorisés à signifier et déposer une déclaration modifiée conformément aux présents motifs au plus tard le 1er février 2002.
3. Sous réserve de la règle 181(2) des Règles de la Cour fédérale (1998), les défendeurs ont un délai de trente (30) jours du dépôt de la déclaration modifiée pour déposer leur défense.
4. Il n'y a aucune adjudication de dépens quant à la présente requête.
« Edmond P. Blanchard »
Juge
Traduction certifiée conforme
Pierre St-Laurent, LL.M., Trad. a.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-689-01
INTITULÉ : Native Council of Nova Scotia et autres c. Procureur général du Canada et autres
LIEU DE L'AUDIENCE : Halifax (Nouvelle-Écosse)
DATE DE L'AUDIENCE : Le 10 octobre 2001
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE DE MONSIEUR LE JUGE BLANCHARD
EN DATE DU : 4 janvier 2002
ONT COMPARU
M. Michael J. Wood
M. Kenneth Winch POUR LES DEMANDEURS
M. Michael Donovan POUR LES DÉFENDEURS
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
M. D. Bruce Clark POUR LES DEMANDEURS
M. Michael Donovan POUR LES DÉFENDEURS