Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) c. Varela (1re inst.) [2002] 4 C.F. 144
Date : 20020214
Dossier : IMM-2807-00
Référence neutre : 2002 CFPI 167
ENTRE :
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
demandeur
et
JAMIE CARRASCO VARELA
défendeur
INTRODUCTION
[1] Ces motifs découlent d'une demande de contrôle judiciaire de la décision par laquelle un arbitre (l'arbitre) de la section d'arbitrage de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié a rejeté la demande qui lui avait été présentée pour le compte du ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration (le ministre) pour qu'il conclue qu'il était lié par une décision rendue par mon collègue, Monsieur le juge Pinard, dans l'affaire Figueroa et autres c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration)[1] (ci-après la décision Figueroa). La décision ici en cause a été rendue oralement « à l'audience » le 24 mai 2000.
LES FAITS
[2] Par un avis de requête qui a été déposé le 12 juin 2000, le ministre a demandé, entre autres choses, une injonction empêchant l'arbitre, jusqu'à ce qu'il soit statué d'une façon définitive sur la demande en vue de l'autorisation et du contrôle judiciaire, de poursuivre l'enquête menée en vertu de l'alinéa 19(1)j) de la Loi sur l'immigration[2] (la Loi) [TRADUCTION] « [...] concernant Jamie Carrasco Varela (le défendeur) » .
[3] Mon collègue, Monsieur le juge Lemieux, a accordé l'injonction demandée pour le compte du ministre le 5 juillet 2000. Dans des motifs connexes, le juge Lemieux a décrit l'historique de la présente demande de contrôle judiciaire :
[3] Le défendeur est citoyen du Nicaragua. Il a servi dans l'armée du mois d'août 1983 au mois d'octobre 1989. Deux ans après avoir joint l'armée, il est devenu membre du Front sandiniste de libération nationale (le FSLN).
[4] Le défendeur, sa conjointe et son fils sont arrivés au Canada au mois d'août 1991; ils ont revendiqué le statut de réfugié en se fondant sur leurs opinions politiques et sur leur appartenance à un groupe social.
[5] Le 20 mars 1992, la section du statut de réfugié a conclu que le défendeur n'était pas une personne visée par la Convention à cause de l'alinéa a) de la section F de l'article premier, qui prévoit que les dispositions de la Convention « ne seront pas applicables aux personnes dont on aura des raisons sérieuses de penser qu'elles ont commis [...] un crime contre l'humanité, au sens des instruments internationaux élaborés pour prévoir des dispositions relatives à ces crimes » .
[6] Le 4 juin 1992, la Cour d'appel fédérale a refusé l'autorisation que le défendeur avait sollicitée en vue d'en appeler de la décision de la section du statut de réfugié.
[7] Selon le dossier, le 24 juin 1993, le ministre de l'époque aurait autorisé la délivrance d'un permis au défendeur et à sa famille, leur accordant le droit d'établissement s'il était satisfait à toutes les exigences de la Loi sur l'immigration et de son règlement d'application.
[8] Le 20 octobre 1999, un rapport a été présenté au sous-ministre responsable en vertu de la Loi par un agent d'immigration en vertu de l'alinéa 27(2)a) et du paragraphe 27(2.01) de la Loi; il y était déclaré que le défendeur était une personne se trouvant au Canada autrement qu'à titre de citoyen canadien ou de résident permanent qui, si elle demandait à entrer, ne serait pas ou ne pourrait pas entrer au Canada parce qu'elle appartient à une catégorie non admissible désignée à l'alinéa 19(1)j) de la Loi.
[9] L'alinéa 19(1)j) de la Loi se lit comme suit :
19.(1) Les personnes suivantes appartiennent à une catégorie non admissible:
[...]
(j) celles dont on peut penser, pour des motifs raisonnables, qu'elles ont commis, à l'étranger, un fait constituant un crime de guerre ou un crime contre l'humanité au sens du paragraphe 7(3.76) du Code criminel et qui aurait constitué, au Canada, une infraction au droit canadien en son état à l'époque de la perpétration;
19(1) No person shall be granted admission who is a member of any of the following classes:
...
(j) persons who there are reasonable grounds to believe have committed an act or omission outside Canada that constituted a war crime or a crime against humanity within the meaning of subsection 7(3.76) of the Criminal Code and that, if it had been committed in Canada, would have constituted an offence against the laws of Canada in force at the time of the act or omission;
[10] Le paragraphe 7(3.76) du Code criminel (le Code) se lit comme suit :
| (3.76) Les définitions qui suivent s'appliquent au présent article. « droit international conventionnel » "conventional international law" « droit international conventionnel » |
(3.76) For the purposes of this section, "conventional international law" « droit international conventionnel » "conventional international law" means |
|
| Conventions, traités et autres ententes internationales en vigueur auxquels le Canada est partie, ou qu'il a accepté d'appliquer dans un conflit armé auquel il participe. « crime contre l'humanité » "crime against humanity" « crime contre l'humanité » Assassinat, extermination, réduction en esclavage, déportation, persécution ou autre fait - acte ou omission - inhumain d'une part, commis contre une population civile ou un groupe identifiable de personnes - qu'il ait ou non constitué une transgression du droit en vigueur à l'époque et au lieu de perpétration - et d'autre part, soit constituant, à l'époque et dans ce lieu, une transgression du droit international coutumier ou conventionnel, soit ayant un caractère criminel d'après les principes généraux de droit reconnus par l'ensemble des nations. « crime de guerre » "war crime" « crime de guerre » Fait - acte ou omission - commis au cours d'un conflit armé international - qu'il ait ou non constitué une transgression du droit en vigueur à l'époque et au lieu de la perpétration - et constituant, à l'époque et dans ce lieu, une transgression du droit international coutumier ou conventionnel applicable à de tels conflits. |
(a) any convention, treaty or other international agreement that is in force and to which Canada is a party, or (b) any convention, treaty or other international agreement that is in force and the provisions of which Canada has agreed to accept and apply in an armed conflict in which it is involved: "crime against humanity" « crime contre l'humanité » "crime against humanity" means murder, extermination, enslavement, deportation, persecution or any other inhumane act or omission that is committed against any civilian population or any identifiable group of persons, whether or not it constitutes a contravention of the law in force at the time and in the place of its commission, and that, at that time and in that place, constitutes a contravention of customary international law or conventional international law or is criminal according to the general principles of law recognized by the community of nations; "war crime" « crime de guerre » "war crime" means an act or omission that is committed during an international armed conflict, whether or not it constitutes a contravention of the law in force at the time and in the place of its commission, and that, at that time and in that place, constitutes a contravention of the customary international law or conventional international law applicable in international armed conflicts. |
|
[11] Conformément à l'alinéa 27(3)b) et au paragraphe 27(6) de la Loi, un agent principal a demandé à l'arbitre de mener une enquête au sujet de l'inadmissibilité du défendeur.
C'est à un stade initial de l'enquête de l'arbitre mentionnée au dernier paragraphe du passage précité que la décision ici en cause a été rendue. Depuis lors, deux événements importants se sont produits : en premier lieu, l'alinéa 19(1)j) de la Loi et le paragraphe 7(3.76) du Code criminel[3] ont été abrogés et remplacés par suite de l'adoption de la Loi sur les crimes de guerre et les crimes contre l'humanité[4]; en second lieu, un appel de la décision rendue par le juge Pinard dans l'affaire Figueroa a été entendu et réglé. Nous reviendrons sur ces questions plus loin dans ces motifs.
LA DÉCISION ASSUJETTIE À L'EXAMEN
[4] L'une des questions qui ont été soulevées dans le cadre de cette demande de contrôle judiciaire est de savoir si la décision de l'arbitre, et en particulier les motifs prononcés à l'appui, donnent lieu à une crainte raisonnable de partialité de la part de l'arbitre à l'encontre du ministre. C'est pourquoi les motifs de l'arbitre sont énoncés au complet dans l'annexe jointe aux présents motifs.
LES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES PERTINENTES
a) L'alinéa 19(1)j) de la Loi sur l'immigration et les dispositions législatives qui y sont mentionnées
[5] Les passages pertinents du paragraphe 19(1) de la Loi, tel qu'il était libellé au moment où la décision ici en cause a été rendue, ont déjà été cités dans ces motifs dans le contexte des motifs que le juge Lemieux a rendus dans l'affaire Varela. Il n'est pas nécessaire de les reprendre ici.
[6] Le 23 octobre 2000, la Loi sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre est entrée en vigueur; elle abrogeait et remplaçait l'alinéa 19(1)j) de la Loi sur l'immigration, de sorte que le début du paragraphe 19(1) et l'alinéa j) sont maintenant ainsi libellés :
19. (1) Les personnes suivantes appartiennent à une catégorie non admissible_:
[...]
j) celles dont on peut penser, pour des motifs raisonnables, qu'elles ont commis une infraction visée à l'un des articles 4 à 7 de la Loi sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre;
[...]
19. (1) No person shall be granted admission who is a member of any of the following classes:
...
(j) persons who there are reasonable grounds to believe have committed an offence referred to in any of sections 4 to 7 of the Crimes Against Humanity and War Crimes Act;
...
[7] Le paragraphe 6(1) et les passages pertinents du paragraphe 6(3) de la Loi sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre sont libellés comme suit :
| 6. (1) Quiconque commet à l'étranger une des infractions ci-après, avant ou après l'entrée en vigueur du présent article, est coupable d'un acte criminel et peut être poursuivi pour cette infraction aux termes de l'article 8_: a) génocide; b) crime contre l'humanité; c) crime de guerre. [...] |
6. (1) Every person who, either before or after the coming into force of this section, commits outside Canada (a) genocide, (b) a crime against humanity, or (c) a war crime, is guilty of an indictable offence and may be prosecuted for that offence in accordance with section 8. ... |
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| (3) Les définitions qui suivent s'appliquent au présent article. |
(3) The definitions in this subsection apply in this section. |
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| « _crime contre l'humanité_ » "crime against humanity" « _crime contre l'humanité_ » Meurtre, extermination, réduction en esclavage, déportation, emprisonnement, torture, violence sexuelle, persécution ou autre fait -- acte ou omission -- inhumain, d'une part, commis contre une population civile ou un groupe identifiable de personnes et, d'autre part, qui constitue, au moment et au lieu de la perpétration, un crime contre l'humanité selon le droit international coutumier ou le droit international conventionnel ou en raison de son caractère criminel d'après les principes généraux de droit reconnus par l'ensemble des nations, qu'il constitue ou non une transgression du droit en vigueur à ce moment et dans ce lieu. [...] |
"crime against humanity" « _crime contre l'humanité_ » "crime against humanity" means murder, extermination, enslavement, deportation, imprisonment, torture, sexual violence, persecution or any other inhumane act or omission that is committed against any civilian population or any identifiable group and that, at the time and in the place of its commission, constitutes a crime against humanity according to customary international law or conventional international law or by virtue of its being criminal according to the general principles of law recognized by the community of nations, whether or not it constitutes a contravention of the law in force at the time and in the place of its commission. ... |
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| « _crime de guerre_ » "war crime" « _crime de guerre_ » Fait -- acte ou omission -- commis au cours d'un conflit armé et constituant, au moment et au lieu de la perpétration, un crime de guerre selon le droit international coutumier ou le droit international conventionnel applicables à ces conflits, qu'il constitue ou non une transgression du droit en vigueur à ce moment et dans ce lieu. |
"war crime" « crime de guerre_ » "war crime" means an act or omission committed during an armed conflict that, at the time and in the place of its commission, constitutes a war crime according to customary international law or conventional international law applicable to armed conflicts, whether or not it constitutes a contravention of the law in force at the time and in the place of its commission. |
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b) Les décisions rendues dans l'affaire Figueroa
[8] Dans les motifs qu'il a prononcés à l'appui de la décision interlocutoire antérieure qui a été rendue dans la présente affaire, le juge Lemieux a dit ce qui suit, aux paragraphes [14] et [15] :
[14] Monsieur le juge Pinard estimait que l'alinéa 19(1)j) prévoyait un critère à double volet, tel qu'il en a ci-dessus été fait mention. Quant au premier volet, mon collègue a dit ce qui suit, au paragraphe 15 :
[15] Je pense que conclure à l'exclusion d'un réfugié de la protection de la Convention en vertu de l'alinéa 1F(a) démontre que le premier volet du test prévu à l'alinéa 19(1)j) de la Loi a été rempli.
[15] L'avocat du ministre m'a informé que la teneur des plaidoiries qu'il avait présentées devant l'arbitre au sujet de la décision qui est contestée par le ministre dans la demande sous-jacente d'autorisation et de contrôle judiciaire était (1) que la décision Figueroa liait l'arbitre; (2) que la question de savoir si l'on pouvait penser, pour des motifs raisonnables, que le défendeur avait commis un crime contre l'humanité était une chose jugée puisque la Cour d'appel fédérale avait refusé d'accorder l'autorisation au défendeur en 1992; et (3) qu'il était nécessaire de faire preuve de courtoisie ou de respect à l'égard de la décision rendue par la section du statut de réfugié en 1992.
[9] La Cour d'appel a confirmé la décision que le juge Pinard avait rendue dans l'affaire Figueroa[5], mais dans ses motifs, elle n'a pas fait de remarques directes au sujet du paragraphe [15] des motifs du juge Pinard, tel qu'il est cité par le juge Lemieux. Toutefois, Madame le juge Desjardins, au nom de la Cour d'appel, a dit ce qui suit, aux paragraphes [10] et [13] de ses motifs :
[10] Nous pensons au contraire que devant le dossier tel que constitué, l'agent d'immigration pouvait, « pour des motifs raisonnables » , conclure à l'exclusion de l'un d'entre eux sur la base du second volet de l'alinéa 19(1)j) de la Loi.
[...]
[11] L'agent d'immigration avait donc amplement de preuves lui permettant de conclure qu'un des appelants était une personne visée à l'alinéa 19(1)j) de la Loi. [Non souligné dans l'original.]
[10] Je ferai des remarques ci-dessous dans ces motifs au sujet de la question de savoir s'il peut être inféré, à partir des paragraphes précités, que la formation de la Cour d'appel qui a examiné la décision Figueroa était implicitement en désaccord avec la remarque du juge Pinard, à savoir qu'une conclusion antérieure tirée par la section du statut de réfugié (la SSR) selon laquelle le défendeur ne bénéficie pas de la protection fournie aux réfugiés, est concluante sur ce point.
LES POINTS LITIGIEUX
[11] Les questions préliminaires qui se posent dans la présente demande de contrôle judiciaire, à savoir si la Cour a compétence pour entendre la demande et, dans l'affirmative, si une autorisation doit être accordée, ont été réglées par mon collègue, le juge Lemieux.
[12] Les autres questions mentionnées pour le compte du ministre dans l'exposé des points d'argument du ministre sont de savoir si l'arbitre a commis des erreurs de droit exigeant l'intervention de la Cour et si l'arbitre a démontré l'existence d'une crainte raisonnable de partialité exigeant l'intervention de la Cour.
[13] Deux questions additionnelles ont été mentionnées dans le cadre des plaidoiries qui m'ont été soumises. En premier lieu, il s'agit de savoir si la présente demande de contrôle judiciaire n'a plus qu'un intérêt théorique compte tenu des modifications qui ont dans l'intervalle été apportées au droit applicable. En second lieu, il s'agit de savoir quelle loi la section d'arbitrage doit appliquer puisque son enquête a été ajournée pour une période indéfinie avant que le contrôle judiciaire soit demandé, le juge Lemieux ayant ordonné que l'enquête ne reprendrait qu'une fois qu'il aurait été statué d'une façon définitive sur le contrôle judiciaire. J'examinerai d'abord ces questions additionnelles.
ANALYSE
a) Question d'intérêt théorique et droit applicable
[14] Les avocats qui ont comparu devant moi étaient d'accord pour dire, quoique en se fondant sur un raisonnement légèrement différent, que l'abrogation et le remplacement de l'alinéa 19(1)j) de la Loi sur l'immigration n'ont pas eu pour effet de rendre théorique cette demande de contrôle judiciaire ou l'enquête qui y a donné lieu.
[15] L'avocat du demandeur a soutenu que le nouvel alinéa 19(1)j), s'il est lu avec les articles 4 à 7 de la Loi sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre dont il est fait mention à l'alinéa 19(1)j), constitue une disposition de droit fondamentalement semblable aux dispositions qui ont été abrogées. L'avocat fait remarquer ce qui suit dans son exposé des faits et du droit :
[TRADUCTION] La portée de la définition des crimes contre l'humanité a été élargie, ces derniers englobant maintenant « [l]'emprisonnement, [la] torture [et la] violence sexuelle » . Toutefois, la définition des crimes contre l'humanité est fondamentalement la même que celle qui figure à l'alinéa 19(1)j) de l'ancienne Loi, qui incorporait par renvoi la définition des crimes contre l'humanité figurant au paragraphe 7(3.76) du Code criminel. En vertu du nouvel alinéa 19(1)j) de la Loi, il n'est plus nécessaire de démontrer qu'un fait est contraire au droit canadien en son état à l'époque de la perpétration.
Je suis d'accord avec l'avocat lorsqu'il dit que cette demande de contrôle judiciaire et l'enquête de l'arbitre qui y a donné lieu n'ont pas simplement un intérêt théorique.
[16] J'examinerai la deuxième « question additionnelle » qui a été mentionnée au paragraphe [13] de ces motifs, c'est-à-dire la question du droit applicable. La Loi sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre ne renferme aucune disposition transitoire se rapportant à une enquête fondée sur l'alinéa 19(1)j) de la Loi sur l'immigration qui était en cours ou qui, comme en l'espèce, a été suspendue au moment où la Loi sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre est entrée en vigueur.
[17] Dans la 3e édition de Drieger on the Construction of Statutes[6], l'auteur dit ce qui suit à la page 526 :
[TRADUCTION] En l'absence d'une disposition transitoire précise, les règles générales énoncées dans les lois d'interprétation s'appliquent. Les lois d'interprétation de tous les ressorts canadiens prévoient l'application continue de la législation abrogée aux faits qui se sont produits avant l'abrogation. Au palier fédéral, l'article 43 prévoit ce qui suit :
43. L'abrogation, en tout ou en partie, n'a pas pour conséquence :
[...]
c) de porter atteinte aux droits ou avantages acquis, aux obligations contractées ou aux responsabilités encourues sous le régime du texte abrogé;
d) d'empêcher la poursuite des infractions au texte abrogé ou l'application des sanctions - peines, pénalités ou confiscations - encourues aux termes de celui-ci;
e) d'influer sur les enquêtes, procédures judiciaires ou recours relatifs aux droits, obligations, avantages, responsabilités ou sanctions mentionnés aux alinéas c) et d).
Les enquêtes, procédures ou recours visés à l'alinéa e) peuvent être engagés et se poursuivre, et les sanctions infligées, comme si le texte n'avait pas été abrogé.
En d'autres termes, l'abrogation d'un texte législatif n'éteint pas un droit, un avantage, une obligation ou une responsabilité découlant du texte abrogé et n'annule pas une infraction au texte abrogé. Les enquêtes ou procédures relatives à des événements qui se sont produits avant l'abrogation peuvent être engagées et se poursuivre en vertu de l'ancien texte, et ce, même s'il a été abrogé. Et les recours et sanctions prévus dans l'ancien texte s'appliquent encore comme s'il n'y avait pas eu abrogation. Bref, le texte abrogé continue à s'appliquer aux faits datant d'avant l'abrogation à presque toutes les fins comme s'il était encore valable.
[Renvoi omis; non souligné dans l'original.]
[18] Je suis convaincu que les circonstances de la présente espèce et celles qui existaient devant l'arbitre représentent l'une des fins restreintes auxquelles les dispositions qui ont été abrogées ne continuent pas à s'appliquer. Les passages pertinents de l'article 44 de la Loi d'interprétation[7] sont ainsi libellés :
44. En cas d'abrogation et de remplacement, les règles suivantes s'appliquent_:
[...]
44. Where an enactment, in this section called the "former enactment", is repealed and another enactment, in this section called the "new enactment", is substituted therefor,
...
c) les procédures engagées sous le régime du texte antérieur se poursuivent conformément au nouveau texte, dans la mesure de leur compatibilité avec celui-ci;
[...]
(c) every proceeding taken under the former enactment shall be taken up and continued under and in conformity with the new enactment in so far as it may be done consistently with the new enactment;
...
f) sauf dans la mesure où les deux textes diffèrent au fond, le nouveau texte n'est pas réputé de droit nouveau, sa teneur étant censée constituer une refonte et une clarification des règles de droit du texte antérieur;
[...]
(f) except to the extent that the provisions of the new enactment are not in substance the same as those of the former enactment, the new enactment shall not be held to operate as new law, but shall be construed and have effect as a consolidation and as declaratory of the law as contained in the former enactment;
...
[19] Je suis convaincu que l'abrogation et le remplacement de l'alinéa 19(1)j) de la Loi sur l'immigration ainsi que les modifications connexes apportées au Code criminel et l'adoption des dispositions connexes de la Loi sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre sont visés par l'article 44, c'est-à-dire que cela représente un cas dans lequel un texte, le « texte antérieur » , a été abrogé et remplacé par un autre texte, le « nouveau texte » . L'alinéa 44c) de la Loi d'interprétation prévoit que l'enquête ici en cause se poursuit, lorsqu'elle reprend, conformément au nouveau texte dans la mesure de sa compatibilité avec celui-ci, et je suis convaincu que cela peut se faire conformément au nouveau texte. L'alinéa 44f) prévoit que, sauf dans la mesure où les deux textes diffèrent au fond, le nouveau texte n'est pas réputé de droit nouveau, sa teneur étant censée constituer une refonte et une clarification des règles de droit du texte antérieur. Je suis convaincu qu'aux fins de l'enquête ici en cause, les deux textes ne diffèrent pas « au fond » .
b) La norme de contrôle
[20] La question de la norme de contrôle n'a pas été abordée en tant que point litigieux dans cette demande de contrôle judiciaire, mais je ferai néanmoins de brèves remarques à ce sujet. La norme de contrôle qui s'applique à une décision « juridictionnelle » de la section d'appel de l'immigration de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié a récemment été examinée par la Cour suprême du Canada aux paragraphes [23] à [26] de l'arrêt Chieu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration)[8]. La décision ici en cause a été rendue par un arbitre plutôt que par la section d'appel de l'immigration, mais je suis convaincu que l'analyse qui a été effectuée dans l'arrêt Chieu, telle qu'elle est fondée sur l'analyse pragmatique et fonctionnelle, s'applique directement. Au paragraphe [24], Monsieur le juge Iacobucci, au nom de la Cour, a dit ce qui suit :
[...] La S.A.I. n'a aucune expertise particulière dans le domaine de droit faisant l'objet du contrôle judiciaire. Dans Pushpanathan, le contrôle visait une question de droits de la personne, un domaine de droit qui habituellement ne bénéficie pas du principe de déférence; en l'espèce, il s'agit d'une question de compétence, un domaine exigeant également peu de déférence. En règle générale, les organismes administratifs doivent déterminer correctement la portée de leur mandat délégué puisqu'ils sont entièrement créés par la loi. [...]
Je suis convaincu que, comme dans l'arrêt Chieu, la question qui se pose en l'espèce est une question de compétence, c'est-à-dire la question de la portée d'une décision fondée sur l'alinéa 19(1)j) de la Loi, lorsque la SSR a antérieurement examiné une question qui ferait normalement partie de mandat conféré à l'arbitre en vertu de l'alinéa 19(1)j), et qu'une demande présentée à la Cour d'appel fédérale en vue de l'autorisation de solliciter le contrôle judiciaire de la décision de la SSR a été rejetée.
[21] La décision que la Cour suprême du Canada a rendue dans l'affaire Chieu ne m'a pas été mentionnée, ce qui n'est pas surprenant puisque cette décision a été rendue le lendemain de l'audience qui a eu lieu devant moi. Je décide néanmoins d'adopter le raisonnement qui a été fait dans l'arrêt Chieu. En ce qui concerne l'allégation selon laquelle l'arbitre a commis une erreur de droit dans sa décision, j'examinerai la décision selon la norme de la décision correcte.
c) Erreur de droit
[22] L'avocat du demandeur a soutenu que l'arbitre avait commis une erreur de droit en concluant qu'il n'était pas lié par l'ancienne décision de la SSR selon laquelle le défendeur était exclu du statut de réfugié au sens de la Convention en vertu de l'alinéa Fa) de l'article premier de la Convention, compte tenu en particulier de la décision de la Cour d'appel fédérale de refuser l'autorisation en vue de contrôle judiciaire de la décision de la SSR et des décisions rendues par la Cour en première instance et en appel dans l'affaire Figueroa.
[23] Je suis convaincu qu'il est certain que ni l'ancien alinéa 19(1)j) de la Loi ni la nouvelle disposition qui a été édictée à ce sujet n'indiquent à l'arbitre qu'une décision antérieure de la section du statut de réfugié d'exclure une personne du statut de réfugié au sens de la Convention parce qu'il a été conclu qu'il existe des raisons sérieuses de penser que cette personne a commis un crime de guerre ou un crime contre l'humanité est déterminante en ce qui concerne la question dont l'arbitre est saisi, à savoir si l'on peut penser, pour des motifs raisonnables, que cette personne a commis, à l'étranger, un fait constituant un crime de guerre ou un crime contre l'humanité au sens de l'ancien paragraphe 7(3.76) du Code criminel, ou une infraction visée à l'un des articles 4 à 7 de la Loi sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre. Si le législateur avait voulu qu'une décision antérieure de la SSR lie l'arbitre, il aurait facilement pu le dire. La Loi sur l'immigration prévoit un certain nombre de cas dans lesquels le législateur est arrivé à un résultat similaire[9].
[24] La décision que le juge Pinard a rendue dans l'affaire Figueroa, précitée, était fondée sur des faits différents et elle a été rendue dans le contexte d'une affaire mettant en cause un agent d'immigration plutôt qu'un arbitre[10]. Comme il en a ci-dessus été fait mention dans ces motifs, la Cour d'appel fédérale, en appel de la décision rendue par le juge Pinard dans l'affaire Figueroa, avait pour le moins une attitude ambivalente en ce qui concerne l'avis exprimé par le juge Pinard au paragraphe [15] de ses motifs, à savoir que « [...] conclure à l'exclusion d'un réfugié de la protection de la Convention en vertu de l'alinéa 1Fa) démontre que le premier volet du test prévu à l'alinéa 19(1)j) de la Loi a été rempli » . Il peut tout au moins être soutenu que les motifs prononcés par le juge Desjardins dans l'affaire Figueroa, tels qu'ils ont été ci-dessus cités, laissent entendre qu'il est encore loisible à un agent d'immigration de rendre une décision eu égard aux faits de l'affaire Figueroa et, a fortiori, à la lumière des dispositions du paragraphe 80.1(1) de la Loi, lorsque l'arbitre est saisi de la question.
[25] Je suis convaincu que l'avocat du ministre invite la Cour à attribuer un sens plus large que ce qui est justifié au refus de la Cour d'appel fédérale d'accorder l'autorisation de solliciter le contrôle judiciaire de la décision rendue par la SSR au sujet du défendeur. Au moment pertinent, comme maintenant, le critère applicable à l'autorisation en vue d'un contrôle judiciaire était celui qui avait été énoncé dans l'arrêt Bains c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration)[11], où Monsieur le juge Mahoney a dit que l'unique question qui se pose dans une demande d'autorisation en vue d'un contrôle judiciaire est de savoir si une « cause défendable » a été révélée en ce qui concerne la réparation que l'on se propose de solliciter dans le cadre du contrôle judiciaire. Le refus d'autorisation de la Cour d'appel fédérale ne nous disait pas si la décision de la SSR était correcte, s'il était raisonnablement loisible à la SSR de rendre cette décision, ou si la décision était manifestement déraisonnable. Plus précisément, le refus d'autorisation n'informait pas l'arbitre dont la décision est ici en cause que la Cour d'appel avait conclu que la décision de la SSR d'exclure le défendeur de la protection de la Convention en vertu de l'alinéa Fa) de l'article premier de la Convention était appropriée selon une norme de contrôle particulière.
[26] Par conséquent, conformément à la norme de contrôle relative à la décision correcte, je suis convaincu que l'arbitre n'a commis aucune erreur de droit, et de fait aucune erreur susceptible de révision, en concluant, dans la décision ici en cause, qu'il n'était pas lié par la décision antérieure de la SSR. Cela ne veut pas dire qu'il ne serait pas loisible à cet arbitre, ou de fait à tout autre arbitre, de tenir compte de la décision antérieure de la SSR. Cela veut simplement dire que l'arbitre n'a commis aucune erreur susceptible de révision dans sa décision.
d) Crainte raisonnable de partialité
[27] Dans l'arrêt Committee for Justice and Liberty et autres c. Office national de l'énergie[12], la Cour suprême du Canada a établi le critère qui s'applique à la question de la crainte raisonnable de partialité, à savoir à quelle conclusion en arriverait une personne bien renseignée qui étudierait la question en profondeur, de façon réaliste et pratique. Croirait-elle que, selon toute vraisemblance, le décideur, consciemment ou non, ne rendra pas une décision juste?
[28] J'ai examiné la transcription des audiences qui a amené l'arbitre à rendre la décision ici en cause. J'ai également tenu compte du long affidavit qui a été déposé pour le compte du ministre dans cette affaire. Enfin, j'ai tenu compte des motifs énoncés par l'arbitre à l'appui de la décision ici en cause, qui est jointe aux présents motifs. J'ai accordé une attention particulière à un bref passage tiré des motifs sur lesquels on a attiré mon attention pour le compte du ministre. Ce passage est ainsi libellé :
[TRADUCTION] En conclusion, je me vois obligé de rejeter les arguments de l'avocat du ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration. À mon avis, rendre une autre décision aurait pour effet de discréditer l'administration de la justice dans cette enquête. Je me demande en outre pourquoi le ministère de l'Immigration compromettrait sa position, à l'enquête de Jaime Carrasco Varela, par suite d'observations faites conformément à la décision Figueroa.
[29] Il est clair que l'arbitre et l'avocat du ministre ne s'entendaient absolument pas sur les arguments qui ont été présentés pour le compte du ministre, et de fait qu'ils ont exprimé leur désaccord en des termes vigoureux qui auraient raisonnablement pu être tempérés après mûre réflexion, mais compte tenu de la totalité des éléments mis à ma disposition, je ne suis pas convaincu qu'il ait été satisfait au critère applicable à la question de la crainte raisonnable de partialité.
CONCLUSION
[30] Par conséquent, cette demande de contrôle judiciaire est rejetée. À moins qu'un appel ne soit interjeté contre ma décision, et j'aurai d'autres remarques à faire ci-dessous à ce sujet, la suspension de l'enquête de l'arbitre qui a été imposée par mon collègue le juge Lemieux dans l'ordonnance du 5 juillet 2000 est levée. L'enquête peut donc être reprise devant le même arbitre ou devant un arbitre différent.
CERTIFICATION D'UNE QUESTION
[31] À la fin de l'audition de la présente affaire, j'ai veillé à remettre des copies de mes motifs aux avocats pour leur donner la possibilité de déterminer s'ils devaient proposer une question à certifier s'ils étaient convaincus que la certification d'une question était appropriée. Je suis convaincu que, si les avocats proposaient la certification d'une question grave de portée générale, il serait approprié de certifier cette question. Dans l'arrêt Grandison c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration)[13], Monsieur le juge Strayer a dit ce qui suit, au paragraphe [5] de ses motifs :
Non seulement cette théorie - portant qu'il n'est pas possible d'interjeter appel d'une ordonnance interlocutoire dans une telle procédure si aucune question n'a été certifiée - est clairement étayée par la jurisprudence, mais encore elle semble plus compatible avec le but visé par le paragraphe 83(1) de la Loi sur l'immigration. Le but évident des articles 82.1 à 84 de la Loi sur l'immigration actuellement en vigueur consiste à réduire le nombre des demandes de contrôle judiciaire et des appels frivoles à l'encontre de décisions rendues dans des causes semblables. Le paragraphe 83(1) vise, de façon générale, à conférer un caractère définitif à la décision de la Section de première instance, tout en permettant la formation d'un appel sur des questions importantes qui transcendent une cause en particulier. Il est clair que le législateur avait l'intention de permettre à la Cour de trancher, à l'exclusion de toutes autres, les questions qui doivent être réglées pour guider la Section de première instance dans les cas où des divergences auraient autrement subsisté entre les juges de première instance sur une « question grave de portée générale » . Il est clair que cette intention signifie implicitement qu'aucun appel ne peut être interjeté relativement à des questions propres à une instance en particulier, comme les questions de nature procédurale. Il faut donc interpréter la limite établie par le paragraphe 83(1) relativement aux appels d'un « jugement » comme applicable, implicitement, à toutes les ordonnances accessoires à un tel jugement.
[32] La décision que je rends sur les questions dont je suis saisi dans le cadre de cette demande de contrôle judiciaire ne règle clairement pas la question finale dont l'arbitre était saisi, mais elle réglera clairement la question de la compétence de l'arbitre. Ma décision est donc une « décision définitive » portant sur une question qui, j'en suis convaincu, est une question grave de portée générale. En outre, compte tenu de ce qui, selon moi, constitue une incertitude découlant des décisions rendues par la Cour dans l'affaire Figueroa, aux deux paliers d'instance, une décision de la Cour d'appel portant sur une question certifiée appropriée découlant de ma décision « [...] guider[ait] la Section de première instance dans les cas où des divergences auraient autrement subsisté entre les juges de première instance sur une "question grave de portée générale " » .
[33] Les présents motifs sont prononcés sans qu'une ordonnance connexe soit rendue pour le moment. Les avocats disposeront d'un délai de sept (7) jours à compter de la date de la signification des présents motifs pour signifier et déposer des arguments au sujet de la certification d'une question. Un délai additionnel de trois (3) jours commençant à courir à la date de signification de ces arguments est accordé à la partie adverse de façon à permettre à l'une ou l'autre partie de signifier et de déposer des arguments en réponse. Par la suite, une ordonnance rejetant la demande de contrôle judiciaire sera rendue, tel qu'il en a ci-dessus été fait mention dans ces motifs.
« Frederick E. Gibson »
Juge
Ottawa (Ontario)
le 14 février 2002.
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad.a., LL.L.
[TRADUCTION]
ANNEXE
Par cette décision, une procédure sera établie pour l'enquête concernant Jamie Carrasco Varela, compte tenu de la décision rendue par la Section de première instance de la Cour fédérale dans l'affaire Rony Danilo Figueroa et le ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration. À la page 8 de cette décision, Monsieur le juge Pinard a dit ce qui suit : « Je pense que conclure à l'exclusion d'un réfugié de la protection de la Convention en vertu de l'alinéa 1Fa) démontre que le premier volet du test prévu à l'alinéa 19(1)j) de la Loi a été rempli. » L'avocat du ministère de l'Immigration soutient que la décision Figueroa me lie, que je dois me conformer à la remarque précitée et que je dois conclure qu'il a été satisfait à la première partie du critère qui s'applique à l'alinéa 19(1)j) aux fins de la décision rendue dans cette enquête. Me MacIntosh reconnaît que le deuxième volet de cette allégation n'est pas établi par la clause d'exclusion, en ce qui concerne la question de savoir si les actes de l'intéressé constituent une infraction au droit canadien.
Je me rends bien compte de l'importance de la jurisprudence établie par une cour supérieure et du fait que cette jurisprudence lie les arbitres qui rendent des décisions dans le cadre d'une enquête et de l'examen de la question de la détention. Toutefois, si je reconnais le bien-fondé des arguments avancés par l'avocat du ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration, il semble que la décision qui a été rendue dans l'affaire Figueroa contredise une décision rendue par la même cour dans l'affaire Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration et Jose Adalberto Salinas-Mendoza. Dans cette décision, Monsieur le juge Noël a fait les remarques suivantes, qui démontrent mes préoccupations : « Je suis arrivé à la conclusion que l'ordonnance de l'arbitre mettant en liberté l'intimé devait être annulée, et que l'affaire devait être renvoyée pour une nouvelle audience devant un autre arbitre. [...] À mon avis, l'arbitre a refusé, au vu de la décision rendue par la Provincial Court of British Columbia de libérer l'intimé en attendant son procès pour agression sexuelle, de jouer son rôle relativement à certains aspects essentiels. Si, comme l'indique l'arbitre, elle était convaincue que les conditions de libération imposées par la cour provinciale rendaient improbable que l'intimé constitue une menace pour la sécurité publique, elle se devait, à tout le moins, d'incorporer ces conditions dans l'ordonnance qu'elle a rendue dans le cours de ce qu'elle a présenté comme l'exercice de sa compétence en vertu de la Loi sur l'immigration. [...] Cette erreur laisse entrevoir une erreur plus fondamentale, nommément l'excessive déférence montrée par l'arbitre à l'endroit de la décision rendue par la cour provinciale, et qui a entraîné son incapacité à se concentrer sur les pouvoirs spécifiques qu'elle se devait d'exercer. [...] Bien comprise et quoique intéressante pour l'arbitre, cette décision n'avait que peu de pertinence dans la décision spécifique qu'elle devait rendre dans le contexte de la procédure d'examen à laquelle elle présidait. À mon avis, l'arbitre a commis une erreur susceptible de contrôle judiciaire en considérant que la décision du juge Smyth tranchait la question sur laquelle elle devait elle-même rendre une décision. Elle a commis une autre erreur en faisant preuve de déférence à l'égard de cette décision, croyant à tort que le juge Smyth était plus apte, ou que sa compétence le plaçait dans une meilleure position qu'elle, pour évaluer les risques pour le public. Ce faisant, elle a omis de se faire sa propre opinion de la question qu'elle devait trancher. »
Je reconnais que la décision qui a été rendue dans l'affaire Salinas-Mendoza est différente de celle qui a été rendue dans l'affaire Figueroa puisqu'elle se rapportait à un examen de la question de la détention effectué en vertu de la Loi sur l'immigration alors que la décision Figueroa se rapportait à une décision administrative prise par un agent d'immigration au sujet d'une demande de droit d'établissement. Or, la présente enquête est également différente de celle dont il a ci-dessus été fait mention. Toutefois, il ressort clairement des remarques que le juge a faites dans la décision Salinas-Mendoza que l'arbitre est indépendant, que toutes les décisions doivent être strictement fondées sur la preuve et qu'il ne faut absolument pas renoncer à cette responsabilité. Pour retenir l'argument avancé par Me MacIntosh, je dois donc être en mesure de concilier la décision qui a été rendue dans l'affaire Figueroa et celle qui a été rendue dans l'affaire Salinas-Mendoza par rapport à la question qui se posait dans l'affaire Figueroa, tenir compte du contexte dans lequel les remarques ont été faites dans cette décision et examiner la jurisprudence.
La question qui se posait dans l'affaire Figueroa découlait d'une décision par laquelle Gilles Deslauriers, agent d'immigration à Citoyenneté et Immigration Canada, avait rejeté, le 24 février 1999, la demande de droit d'établissement présentée par les demandeurs parce que l'une des personnes incluses dans la demande était une personne visée à l'alinéa 19(1)j) de la Loi sur l'immigration.
J'ai minutieusement analysé la décision Figueroa et je suis d'avis que toutes les remarques sont uniquement faites dans le contexte du pouvoir que possède un agent d'immigration en vertu de la Loi. En examinant l'alinéa 19(1)j) et le paragraphe 46.04(3), Monsieur le juge Pinard dit ce qui suit : « En effet, les termes du paragraphe 46.04(3) de la Loi sont clairs et confèrent expressément à l'agent d'immigration le pouvoir d'accorder le droit d'établissement à l'intéressé et aux personnes à sa charge visées par la demande, s'il est convaincu qu'aucun d'entre eux n'est visé, notamment, à l'alinéa 19(1)j) de la Loi. Ici, la décision en cause fait uniquement référence à la demande de résidence permanente faite par l'épouse demanderesse et ne constitue en rien une mesure de renvoi. Le pouvoir décisionnel accordé à un agent d'immigration sous le paragraphe 46.04(3) de la Loi n'est pas implicite, mais au contraire exprès et clairement défini par la disposition qui, par ailleurs, n'exprime en rien la volonté du Parlement d'impliquer en outre un arbitre. »
Dans la décision Figueroa, il est également fait mention de la décision rendue par la Cour fédérale dans l'affaire Kaisersingh et autres c. Canada, où une distinction est faite entre une demande de résidence permanente et une mesure de renvoi. Selon cette décision, pour qu'un demandeur puisse être renvoyé du Canada, il faut mener une enquête et l'arbitre doit être d'avis que le demandeur n'a pas le droit de rester au Canada. Toutefois, cela ne veut pas dire que l'agent d'immigration n'avait pas la compétence voulue pour rendre une décision dans le contexte de l'examen de la demande d'admission des demandeurs et de la décision y afférente.
Compte tenu des remarques qui précèdent, je dois conclure que les remarques que le juge a faites au paragraphe [15], page 8, de la décision Figueroa sont faites dans le même contexte que celui dont il a ci-dessus été fait mention. Dans les autres paragraphes, le juge Pinard a examiné la décision rendue par la section du statut de réfugié, les motifs de la conclusion selon laquelle le demandeur était visé par la clause d'exclusion figurant à l'alinéa Fa) de l'article premier, et il a tenu compte du fait qu'aucune demande n'avait été présentée à la Cour contre cette décision. Dans la décision Figueroa, les remarques du juge Pinard ne montrent jamais l'existence d'un lien entre le pouvoir conféré à l'agent d'immigration et le pouvoir conféré à l'arbitre en vertu de la Loi. Enfin, la preuve relative au deuxième volet du critère applicable à l'alinéa 19(1)j) vise à confirmer le caractère raisonnable de la décision de l'agent d'immigration et à justifier le rejet de la demande de contrôle judiciaire.
Il reste à examiner l'effet de la jurisprudence sur les arguments avancés par le représentant du ministre.
À mon avis, la jurisprudence soumise dans le cadre de la présente audience n'étaye pas la position avancée par Me MacIntosh. Selon l'interprétation que je leur donne, ces arrêts portent principalement sur des questions de droit. Ainsi, dans les décisions rendues par la Cour fédérale dans les affaires Moreno c. Canada et Ramirez et le ministre de l'Emploi et de l'Immigration, les éléments essentiels de l'alinéa 19(1)j) sont analysés et des décisions sont rendues pour que ces éléments soient interprétés de la façon appropriée. Il est également reconnu que, compte tenu des principes du « stare decisis » et de la « courtoisie judiciaire » , les tribunaux d'une instance donnée sont habituellement d'accord en ce qui concerne les décisions portant sur des questions de droit, de façon à assurer l'uniformité au sein du système judiciaire. La décision rendue par la Cour fédérale dans l'affaire Mansour Ahani et le ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration illustre également ce principe.
Il ressort clairement de la décision Figueroa que le mandat conféré à l'agent d'immigration pour l'application du paragraphe 46.04(3) de la Loi consiste à déterminer sur le plan administratif uniquement des questions de fait. En vertu de cette disposition, l'agent peut accorder le droit d'établissement au demandeur ou lui refuser ce privilège en se fondant strictement sur les renseignements mis à sa disposition. D'autre part, en matière d'immigration, l'arbitre qui se prononce sur une allégation dans le cadre d'une enquête doit examiner tant des questions de droit que des questions de fait. Les crimes contre l'humanité allégués contre M. Carrasco Varela donnent principalement lieu à la détermination de questions de fait. On ne saurait soutenir qu'une preuve de cette nature ne peut pas être modifiée au fil du temps. Cela explique comment une personne qui a été déclarée coupable d'infractions commises dix ans auparavant peut être exonérée dans des procédures futures. Il est également vrai que les décisions dépendent d'une appréciation de la crédibilité ou du président de l'audience. En d'autres termes, la preuve se rapportant à des questions de fait peut être analysée et appréciée par divers décideurs selon des perspectives opposées. Si la personne à laquelle s'appliquerait l'alinéa 19(1)j) de la Loi sur l'immigration se voit refuser la possibilité de répondre dans le cadre de cette enquête, je suis placé, en ma qualité de décideur, dans la même situation que l'agent d'immigration en vertu du paragraphe 46.04(3). Je ne pourrais pas effectuer une appréciation indépendante de la preuve. Je serai probablement obligé de prendre une mesure d'expulsion en me fondant sur une décision de la section du statut de réfugié à laquelle je ne souscris peut-être pas. Procéder ainsi pourrait compromettre le droit reconnu à M. Varela par l'article 7 de la Charte, plus précisément le droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne, et le droit de n'en être privé qu'en conformité avec les principes de justice fondamentale.
En conclusion, je me vois obligé de rejeter les arguments de l'avocat du ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration. À mon avis, rendre une autre décision aurait pour effet de discréditer l'administration de la justice dans cette enquête. Je me demande en outre pourquoi le ministère de l'Immigration compromettrait sa position, à l'enquête de Jaime Carrasco Varela, par suite d'observations faites conformément à la décision Figueroa. Toutefois, malgré tout, la preuve peut être présentée de toute façon jugée appropriée. Si l'on croit que la décision de la section du statut de réfugié suffit pour que la même décision soit rendue au sujet du premier volet de l'alinéa 19(1)j) de la Loi, l'avocat du ministre peut décider de se fonder strictement sur la preuve documentaire dont nous disposons ici, laquelle a été fournie lors de la communication préalable. D'autre part, j'autoriserai la présentation de tout élément de preuve se rapportant à l'alinéa 19(1)j), étant donné que la Loi m'oblige à le faire.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : IMM-2807-00
INTITULÉ : M.C.I.
c.
Jamie Carrasco Varela
LIEU DE L'AUDIENCE : Toronto (Ontario)
DATE DE L'AUDIENCE : le 10 janvier 2002
MOTIFS DE L'ORDONNANCE PAR : Monsieur le juge Gibson
DATE DES MOTIFS : le 14 février 2002
COMPARUTIONS :
M. Donald A. MacIntosh pour le demandeur
M. Micheal Crane pour le défendeur
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
M. Morris Rosenberg
Sous-procureur général du Canada pour le demandeur
M. Micheal Crane
Toronto (Ontario) pour le défendeur
[1] (2001), 181 F.T.R. 242.
[2] L.R.C. (1985), ch. I-2.
[3] L.R.C. (1985), ch. C-46.
[4] L.C. 2000, ch. 24.
[5] [2001] A.C.F. no 589 (C.A.F.), en direct : QL (ACF); 2001 CAF 112.
[6] Ruth Sullivan, Driedger on the Construction of Statutes, 3e éd. (Toronto et Vancouver : Butterworths, 1994), page 526.
[7] L.R.C. (1985), ch. I-21.
[8] [2002] C.S.C. 3, 11 janvier 2002.
[9] Voir par exemple l'article 40.2 de la Loi.
[10] Pour un énoncé de la compétence de l'arbitre, sous réserve de l'article 40.2, voir le paragraphe 80.1(1) de la Loi.
[11] (1990), 47 Admin. L.R. 317 (C.A.F.).
[12] [1978] 1 R.C.S. 369.
[13] (2000), 8 Imm. L.R. (3d) 130 (C.A.F.).