Date : 20021210
Dossier : T-2299-00
Référence neutre : 2002 CFPI 1282
Ottawa (Ontario), le 10 décembre 2002
EN PRÉSENCE DE MADAME LE JUGE HENEGHAN
ENTRE :
CHARLES WEBSTER
demandeur
et
LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeurs
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
INTRODUCTION
[1] M. Charles Webster (le demandeur) présente cette demande de contrôle judiciaire conformément à l'article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7, dans sa forme modifiée. Il sollicite une déclaration, une injonction et un bref de prohibition interdisant au ministre du Revenu national (le ministre) de prendre toute mesure énoncée aux alinéas 225.1(1)a) à g) de la Loi de l'impôt sur le revenu, L.R.C. 1985 (5e suppl.), ch. 1, dans sa forme modifiée (la Loi).
LES FAITS
[2] Le demandeur est comptable agréé; il s'agit en outre d'un contribuable canadien. Dans sa déclaration de revenu de 1991, il a demandé un ajout à son compte relatif aux « frais cumulatifs d'exploration au Canada » , au sens de l'alinéa 66.1(6)a) de la Loi à l'égard d'un placement effectué dans une entreprise d'exploration et d'aménagement pétrolière et gazière. Dans ses déclarations de revenu relatives aux années 1991, 1992 et 1993, le demandeur a effectué certaines déductions se rapportant au compte relatif aux frais cumulatifs d'exploration au Canada, y compris, en 1992 et en 1993, des déductions pour les intérêts exigés sur un billet utilisé aux fins du financement de son placement et d'autres déductions pour les frais généraux et administratifs liés à l'exploitation de l'entreprise pétrolière et gazière.
[3] En 1995, le ministre a délivré des avis de nouvelle cotisation en date du 11 avril 1995, dans lesquels il refusait les déductions susmentionnées, sauf pour ce qui est de certains montants peu élevés qui avaient été déduits pour les frais généraux et administratifs dans les déclarations de revenu de 1992 et de 1993. Le demandeur s'est opposé aux nouvelles cotisations par des avis d'opposition en date du 30 juin 1995.
[4] Par la suite, le 22 mars 1996 ou vers cette date, le demandeur a signé une lettre dans laquelle il acceptait que les oppositions aux avis de nouvelle cotisation soient tenues en suspens en attendant le prononcé d'un jugement par la Cour canadienne de l'impôt dans l'affaire Global Communications c. la Reine, [1997] 3 C.T.C. 2499 (C.C.I.), (1999), 99 D.T.C. 5377 (C.A.F.). La lettre en date du 22 mars 1996 était également signée par un certain Monsieur G.E.S. Flemming, pour le compte du ministre.
[5] L'appel interjeté par le contribuable dans l'affaire Global Communications, précitée, a été accueilli en partie par une décision en date du 27 mai 1997. Un autre appel interjeté dans cette affaire-là a été rejeté et un appel incident a été accueilli par la Cour d'appel fédérale dans une décision rendue le 18 juin 1999. Le 27 octobre 2000, l'Agence des douanes et du revenu du Canada a délivré au demandeur un avis de ratification relatif aux années d'imposition 1991, 1992 et 1993.
[6] Par une lettre en date du 7 novembre 2000, l'Agence a exprimé l'intention de prendre des mesures de recouvrement à l'égard des montants en cause dans la nouvelle cotisation, plus les intérêts subséquents. Au 7 novembre 2000, le montant en cause s'élevait à 98 251,78 $.
[7] Le 7 décembre 2000, le demandeur a déposé un avis d'appel à la Cour canadienne de l'impôt à l'égard des nouvelles cotisations.
[8] Le 13 décembre 2000, le demandeur a présenté la demande de contrôle judiciaire ici en cause. La demande est en partie ainsi libellée :
[TRADUCTION] Le demandeur présente une demande en vue d'obtenir une déclaration portant que le ministre n'a pas le droit de prendre les mesures de recouvrement prévues aux alinéas 225.1a) à 225.1g) de la Loi pendant que l'appel qu'il a interjeté devant la Cour canadienne de l'impôt est en instance ainsi qu'une injonction et un bref de prohibition interdisant au ministre de prendre pareilles mesures de recouvrement tant que la Cour canadienne de l'impôt n'aura pas statué sur l'appel.
ARGUMENTS DU DEMANDEUR
[9] Le demandeur soutient que le ministre n'est pas autorisé à prendre des mesures de recouvrement à son encontre étant donné qu'il en a appelé devant la Cour canadienne de l'impôt des cotisations dont il avait fait l'objet et que, conformément au paragraphe 225.1(3), un appel devant la Cour de l'impôt entraîne la suspension des mesures de recouvrement. Le paragraphe 225.1(5) ne l'emporte pas sur la suspension prévue par la loi puisque cette disposition exige que les questions qui sont portées en appel devant la Cour de l'impôt soient les mêmes ou essentiellement les mêmes que la question ou les questions soulevées dans une cause type dont le résultat déterminera le cas du contribuable, comme celui-ci en convient.
[10] En résumé, le demandeur déclare avoir accepté de tenir en suspens l'avis d'opposition à l'avis de cotisation en attendant le règlement d'une autre affaire en instance devant la Cour de l'impôt, à savoir l'affaire Global Communications, mais il n'a pas convenu de tenir en suspens l'appel qu'il a interjeté devant la Cour de l'impôt. Le demandeur affirme en outre que les questions soulevées dans son appel sont différentes de celles qui sont soulevées dans l'affaire Global Communications.
[11] Dans ses documents et dans son argumentation, le demandeur a parlé de l'historique législatif de l'article 225.1. Cette disposition vise notamment à accorder au contribuable une audience impartiale avant le paiement des impôts, lorsque la cotisation est contestée.
[12] Le demandeur affirme que deux conditions doivent être remplies pour que le paragraphe 225.1(5) s'applique. En premier lieu, il doit exister entre le contribuable et le ministre une entente écrite visant à faire retarder les procédures engagées en appel devant la Cour canadienne de l'impôt en attendant le règlement d'une autre affaire précise dont la Cour canadienne de l'impôt a été saisie. En second lieu, il faut que les deux affaires, soit celle qui est en instance devant la Cour de l'impôt et l'appel interjeté par le contribuable devant la Cour de l'impôt qui est en cours, soulèvent les mêmes questions, ou essentiellement les mêmes questions.
[13] Le demandeur affirme que les questions soulevées dans son avis d'appel sont fort différentes de celles qui ont été examinées par la Cour de l'impôt et subséquemment par la Cour d'appel fédérale dans l'affaire Global Communications, précitée. Ainsi, le demandeur signale que la décision rendue par la Cour de l'impôt dans cette affaire-là portait sur l'admissibilité d'une déduction relative aux frais d'exploration au Canada par suite de l'achat de données sismiques. La décision de la Cour de l'impôt était fondée sur les faits et elle a en partie été confirmée, l'appel incident interjeté par le ministre étant accueilli par la Cour fédérale du Canada. Dans sa décision, la Cour d'appel fédérale traitait de la question de la dette éventuelle, qu'elle a tranchée en faveur de la Couronne. Cette question n'était pas soulevée dans l'affaire dont la Cour de l'impôt avait été saisie.
[14] Le demandeur affirme que les questions soulevées dans son avis d'appel sont différentes de celles que la Cour canadienne de l'impôt et la Cour d'appel fédérale ont examinées. Il ne s'agit donc pas de questions identiques ou essentiellement identiques.
ARGUMENTS DU DÉFENDEUR
[15] Le défendeur affirme que l'interprétation du paragraphe 225.1(5) préconisée par le demandeur est contraire au texte de l'article 225.1 dans son ensemble. Le défendeur affirme en outre qu'il faut apprécier d'une façon subjective la similarité des questions soulevées dans un appel interjeté par un contribuable individuel et des questions soulevées dans une cause type. La disposition législative vise à permettre au contribuable de convenir que les questions sont similaires lorsqu'il s'agit de retarder la procédure d'opposition ou la procédure d'appel, selon le cas.
[16] Le défendeur affirme ensuite que le paragraphe 225.1(5) ne confère pas au contribuable le droit de retarder le paiement des sommes exigibles tant au stade de l'avis d'opposition qu'au stade de l'appel devant la Cour de l'impôt. La disposition vise à permettre au contribuable de faire un choix, à savoir retarder la poursuite d'un avis d'opposition ou la poursuite d'un appel devant la Cour de l'impôt.
[17] Le défendeur parle également de l'historique de l'article 225.1 et convient avec le demandeur qu'il vise à donner au contribuable la possibilité de s'adresser à un tribunal indépendant pour faire instruire au fond un litige se rapportant à l'établissement de l'impôt payable sans nécessairement engager lui-même des frais aux fins de la poursuite de pareille audience indépendante lorsque le tribunal indépendant est saisi d'une autre affaire, fondée sur les mêmes questions ou sur des questions similaires.
[18] Le défendeur soutient que les mots « selon le cas » veulent dire qu'une entente conclue avec le ministre en vue du report d'une instance doit se rapporter à un avis d'opposition ou à un appel, mais non aux deux. Sur ce point, le défendeur invoque la décision R. c. R.D.F., [1997] N.W.T.R. 244, [1997] N.W.T.J. no 34 (QL), au paragraphe 31.
[19] Le défendeur invoque en outre la décision Doyle c. M.R.N., 89 D.T.C. 5483 (C.F. 1re inst.), pour soutenir que la signature de cette lettre de suspension veut dire que le ministre est libre de poursuivre la mesure de recouvrement une fois qu'une décision a été rendue dans la cause type.
[20] Le défendeur reconnaît que le demandeur a encore le droit de poursuivre un appel devant la Cour canadienne de l'impôt, conformément à l'avis d'appel déposé au mois de décembre 2000. Toutefois, étant donné qu'il avait déjà signé une entente avec le ministre conformément au paragraphe 225.1(5), le demandeur n'a plus droit, en ce qui concerne les mesures de recouvrement, à la suspension prévue au paragraphe 225.1(3) lorsqu'un avis d'appel est déposé devant la Cour de l'impôt.
ANALYSE
[21] Il s'agit de savoir si le paragraphe 225.1(5) de la Loi l'emporte sur la suspension prévue par la loi à l'égard des mesures de recouvrement prises par le ministre lorsqu'un appel a été interjeté devant la Cour canadienne de l'impôt.
[22] La demande soulève une question d'interprétation législative. Que signifie le paragraphe 225.1(5) de la Loi? L'emporte-t-il sur le paragraphe 225.1(3)?
[23] Le paragraphe 225.1(3) est ainsi libellé :
| 225.1(3) Dans le cas où un contribuable en appelle d'une cotisation pour un montant payable en vertu de la présente loi, auprès de la Cour canadienne de l'impôt, le ministre, pour recouvrer la somme en litige, ne peut prendre aucune des mesures visées aux alinéas (1)a) à g) avant la date de mise à la poste au contribuable d'une copie de la décision de la cour ou la date où le contribuable se désiste de l'appel si celle-ci est antérieure. |
225.1(3) Where a taxpayer has appealed from an assessment of an amount payable under this Act to the Tax Court of Canada, the Minister shall not, for the purpose of collecting the amount in controversy, take any of the actions described in paragraphs 225.1(1)(a) to 225.1(1)(g) before the day of mailing of a copy of the decision of the Court to the taxpayer or the day on which the taxpayer discontinues the appeal, whichever is the earlier. |
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[24] Le paragraphe 225.1(5) est ainsi libellé :
| 225.1(5) Malgré les autres dispositions du présent article, lorsqu'un contribuable signifie, conformément à la présente loi, un avis d'opposition à une cotisation ou en appelle d'une cotisation devant la Cour canadienne de l'impôt et qu'il convient par écrit avec le ministre de retarder la procédure d'opposition ou la procédure d'appel jusqu'à ce que la Cour canadienne de l'impôt, la Cour d'appel fédérale ou la Cour suprême du Canada rende jugement dans une autre action qui soulève la même question, ou essentiellement la même, que celle soulevée dans l'opposition ou l'appel par le contribuable, le ministre peut prendre les mesures visées aux alinéas (1)a) à g) pour recouvrer tout ou partie du montant de la cotisation établi de la façon envisagée par le jugement rendu dans cette autre action, à tout moment après que le ministre a avisé le contribuable par écrit que, selon le cas: a) le jugement de la Cour canadienne de l'impôt dans l'action a été posté au ministre; b) la Cour d'appel fédérale a rendu jugement dans l'action; c) la Cour suprême du Canada a rendu jugement dans l'action. |
225.1(5) Notwithstanding any other provision in this section, where a taxpayer has served a notice of objection under this Act to an assessment or has appealed to the Tax Court of Canada from an assessment and agrees in writing with the Minister to delay proceedings on the objection or appeal, as the case may be, until judgment has been given in another action before the Tax Court of Canada, the Federal Court of Appeal or the Supreme Court of Canada in which the issue is the same or substantially the same as that raised in the objection or appeal of the taxpayer, the Minister may take any of the actions described in paragraphs 225.1(1)(a) to 225.1(1)(g) for the purpose of collecting the amount assessed, or a part thereof, determined in a manner consistent with the decision or judgment of the Court in the other action at any time after the Minister notifies the taxpayer in writing that (a) the decision of the Tax Court of Canada in that action has been mailed to the Minister, (b) judgment has been pronounced by the Federal Court of Appeal in that action, or (c) judgment has been delivered by the Supreme Court of Canada in that action, as the case may be. |
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[25] Selon le jugement rendu par la Cour suprême du Canada dans l'affaire Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27, l'approche à adopter en matière d'interprétation législative est l'approche fondée sur l'objet. Je citerai les remarques que Monsieur le juge Iacobucci a faites au paragraphe 21 :
Bien que l'interprétation législative ait fait couler beaucoup d'encre (voir par ex. Ruth Sullivan, Statutory Interpretation (1997); Ruth Sullivan, Driedger on the Construction of Statutes (3e éd. 1994) (ci-après « Construction of Statutes » ); Pierre-André Côté, Interprétation des lois (2e éd. 1990)), Elmer Driedger dans son ouvrage intitulé Construction of Statutes (2e éd. 1983) résume le mieux la méthode que je privilégie. Il reconnaît que l'interprétation législative ne peut pas être fondée sur le seul libellé du texte de loi. À la p. 87, il dit :
[TRADUCTION] Aujourd'hui il n'y a qu'un seul principe ou solution: il faut lire les termes d'une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s'harmonise avec l'esprit de la loi, l'objet de la loi et l'intention du législateur.
Parmi les arrêts récents qui ont cité le passage ci-dessus en l'approuvant, mentionnons: R. c. Hydro-Québec, [1997] 1 R.C.S. 213; Banque Royale du Canada c. Sparrow Electric Corp., [1997] 1 R.C.S. 411; Verdun c. Banque Toronto-Dominion, [1996] 3 R.C.S. 550; Friesen c. Canada, [1995] 3 R.C.S. 103.
[26] L'article 225.1(5) est la principale disposition de la Loi qui est ici en cause. À mon avis, la disposition doit être interprétée dans le contexte de l'article 225.1 dans son ensemble. L'article 225.1 figure sous le titre « Restrictions au recouvrement » . Chaque disposition de cet article prévoit des limitations et des restrictions à l'égard du recouvrement, à commencer par un délai de quatre-vingt-dix jours qui commence à courir à la date de la mise à la poste d'un avis de cotisation, conformément au paragraphe (1), à moins qu'une cotisation n'ait été établie conformément à certaines dispositions précises de la Loi.
[27] Le paragraphe 225.1(2) prévoit expressément que dans le cas où un contribuable signifie en vertu de la Loi un avis d'opposition à une cotisation, le ministre ne peut prendre aucune des mesures de recouvrement avant le lendemain du 90e jour suivant la date de mise à la poste d'un avis au contribuable où il confirme ou modifie la cotisation.
[28] De même, le paragraphe 225.1(3) impose la suspension des mesures de recouvrement dans le cas où le contribuable en appelle d'une cotisation pour un montant payable auprès de la Cour canadienne de l'impôt.
[29] Le paragraphe 225.1(4) prévoit la suspension lorsqu'une question a été soumise à la Cour canadienne de l'impôt pour décision, sur demande du contribuable ou du ministre.
[30] Toutefois, le paragraphe 225.1(5) commence par les mots : « Malgré les autres dispositions du présent article » . À mon avis, ces mots montrent que le paragraphe (5) vise à donner le choix à un contribuable tel que le demandeur, en ce qui concerne les motifs pour lesquels il cherche à faire reporter les mesures de recouvrement prises par le ministre. Le contribuable peut demander la suspension prévue par la loi à l'égard d'un avis d'opposition ou d'un avis d'appel à la Cour canadienne de l'impôt, mais non à l'égard des deux.
[31] Je suis convaincu que les mots « selon le cas » figurant au paragraphe 225.1(5) étayent encore plus cette interprétation puisqu'ils modifient sensiblement les mots « opposition » et « appel » . Comme la Cour l'a fait remarquer dans la décision R. c. R.D.F., précitée, ces mots donnent à entendre qu'un choix doit être fait. Dans cette affaire-là, la Cour examinait le paragraphe 259(1) du Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C-46, dans sa forme modifiée, cette disposition étant ainsi libellée :
| 259(1) Lorsqu'un contrevenant est déclaré coupable d'une infraction prévue à l'article 253 ou 254 ou absous sous le régime de l'article 730 d'une infraction prévue à l'article 253 et qu'au moment de l'infraction, ou dans les trois heures qui la précèdent dans le cas d'une infraction prévue à l'article 254, il conduisait ou avait la garde ou le contrôle d'un véhicule à moteur, d'un bateau, d'un aéronef ou de matériel ferroviaire, ou aidait à la conduite d'un aéronef ou de matériel ferroviaire, le tribunal qui lui inflige une peine doit, en plus de toute autre peine applicable à cette infraction, rendre une ordonnance lui interdisant de conduire un véhicule à moteur dans une rue, sur un chemin, une grande route ou dans un autre endroit public, un bateau, un aéronef ou du matériel ferroviaire : |
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259(1) When an offender is convicted of an offence committed under section 253 or 254 or discharged under section 730 of an offence committed under section 253 and, at the time the offence was committed or, in the case of an offence committed under section 254, within the three hours preceding that time, was operating or had the care or control of a motor vehicle, vessel or aircraft or of railway equipment or was assisting in the operation of an aircraft or of railway equipment, the court that sentences the offender shall, in addition to any other punishment that may be imposed for that offence, make an order prohibiting the offender from operating a motor vehicle on any street, road, highway or other public place, or from operating a vessel or an aircraft or railway equipment, as the case may be, |
| a) pour une première infraction, durant une période minimale d'un an et maximale de trois ans, en plus de la période d'emprisonnement à laquelle il est condamné; |
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(a) for a first offence, during a period of not more than three years plus any period to which the offender is sentenced to imprisonment, and not less than one year; |
| b) pour une deuxième infraction, durant une période minimale de deux ans et maximale de cinq ans, en plus de la période d'emprisonnement à laquelle il est condamné; |
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(b) for a second offence, during a period of not more than five years plus any period to which the offender is sentenced to imprisonment, and not less than two years; and |
| c) pour chaque infraction subséquente, durant une période minimale de trois ans, en plus de la période d'emprisonnement à laquelle il est condamné. |
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(c) for each subsequent offence, during a period of not less than three years plus any period to which the offender is sentenced to imprisonment.
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[32] Je reproduirai ici les paragraphes 31 et 34 de la décision R. c. R.D.F., précitée :
[TRADUCTION] À mon avis, les mots « as the case may be » n'ajoutent rien aux alinéas a), b) et c), qui sont en eux-mêmes clairs. Selon moi, cela laisse entendre que les mots en question se rapportent au type de véhicule visé par l'interdiction, ce qui de son côté doit avoir un lien avec le type de véhicule en cause dans la perpétration de l'infraction.
[...]
Si le législateur avait jugé nécessaire d'assortir de conditions les alinéas a), b) et c) du paragraphe 259(1), il l'aurait sans doute fait de la même façon au lieu d'employer les mots « as the case may be » . Cela étant, et puisque, à mon avis, la chose entraîne une interprétation moins maladroite du paragraphe 259(1), je conclus que les mots « as the case may be » se rapportent à ce que l'ordonnance interdit.
[33] À mon avis, le même raisonnement s'applique ici. Si le législateur ne voulait pas que le contribuable fasse un choix, les mots « selon le cas » sont superflus.
[34] Cette disposition vise à permettre aux contribuables de faire entendre au fond une opposition ou un appel, selon le cas, sans engager individuellement les frais de l'audience. Tel est le but qui est mentionné dans la documentation qui accompagnait la présentation de l'article 225.1.
[35] En l'espèce, le demandeur s'est prévalu de la possibilité fournie par le paragraphe 225.1(5). Il convenait avec le ministre que les autres mesures relatives à son avis d'opposition seraient remises à plus tard tant que l'appel qui était en instance dans l'affaire Global Communications n'était pas réglé par la Cour de l'impôt. L'entente conclue entre le demandeur et le ministre se rapportait à l'avis d'opposition et non à l'avis d'appel.
[36] Quoi qu'il en soit, le paragraphe 225.1(5) exige que les parties, soit le contribuable et le ministre, conviennent par écrit de suspendre la procédure jusqu'à ce que la Cour canadienne de l'impôt, la Cour d'appel fédérale ou la Cour suprême du Canada rende jugement dans une autre action qui soulève la même question, ou essentiellement la même, que celle soulevée dans l'opposition ou l'appel.
[37] Il y a une différence notable entre les paragraphes 225.1(2) et (3) d'une part et le paragraphe 225.1(5) d'autre part : les premières dispositions prévoient la suspension des mesures de recouvrement lorsqu'un avis d'opposition ou un avis d'appel a été déposé indépendamment d'une entente conclue avec le ministre, alors que la dernière disposition exige qu'une entente soit conclue par écrit entre le contribuable et le ministre.
[38] Le demandeur a conclu pareille entente avec le ministre. Dans cette entente, le demandeur a convenu d'être lié par la décision rendue dans une autre affaire. La similarité entre l'affaire qui nous occupe et la cause type était une question sur laquelle le demandeur et le ministre devaient s'entendre. Je suis d'accord avec le défendeur pour dire que le critère applicable de la « similarité » est un critère subjectif; autrement, la Cour examinerait une entente entre les parties; or, à mon avis, cela n'est pas prévu au paragraphe 225.1(5).
[39] La demande est rejetée, les dépens étant adjugés au défendeur.
ORDONNANCE
La demande est rejetée, les dépens étant adjugés au défendeur.
« E. Heneghan »
Juge
OTTAWA (Ontario),
le 10 décembre 2002.
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad.a., LL.L.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-2299-00
INTITULÉ : CHARLES WEBSTER
c.
LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL et LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
LIEU DE L'AUDIENCE : TORONTO (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 12 JUIN 2002
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE PAR : MADAME LE JUGE HENEGHAN
DATE DES MOTIFS : LE 10 DÉCEMBRE 2002
COMPARUTIONS :
M. Al Meghji POUR LE DEMANDEUR
M. Edward Rowe
M. Kevin Dias POUR LES DÉFENDEURS
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Donahue LLP POUR LE DEMANDEUR
Tour Ernst & Young
222, rue Bay
Bureau 1800, C.P. 197
Toronto (Ontario)
M5K 1H6
M. Morris Rosenberg POUR LES DÉFENDEURS
Sous-procureur général du Canada