Date : 20030812
Dossier : T-2022-89
Référence : 2003 CF 975
ENTRE :
LE CHEF VICTOR BUFFALO, agissant en son propre nom et au nom des autres membres de la nation et bande indienne de Samson, et la BANDE ET NATION INDIENNE DE SAMSON
demandeurs
- et -
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA, LE MINISTRE DES AFFAIRES INDIENNES ET DU NORD ET LE MINISTRE DES FINANCES
défendeurs
LE CHEF JEROME MORIN, agissant en son propre nom ainsi qu'au nom de tous les MEMBRES DE LA BANDE DES INDIENS ENOCH ET DES RÉSIDENTS DE LA RÉSERVE INDIENNE N ° 135 DE STONY PLAIN
intervenants
- et -
EMILY STOYKA et SARA SCHUG
intervenantes
[1] Les demandeurs, la nation crie Samson [ci-après Samson], sollicitent, en application de la règle 41(4) des Règles de la Cour fédérale (1998), une ordonnance autorisant l'administrateur de la Cour à délivrer des subpoenas forçant la comparution du très honorable Jean Chrétien [ci-après le premier ministre] et de l'honorable Robert D. Nault [ci-après le ministre] pour qu'ils témoignent dans le procès de cette action.
[2] La règle 41(4) est ainsi rédigée :
41(4) Autorisation de la Cour - Un subpoena ne peut être délivré sans l'autorisation de la Cour dans les cas suivants :
b) pour la comparution d'un témoin qui réside à plus de 800 kilomètres du lieu de comparution requis;
En l'espèce, le premier ministre et le ministre résident à plus de 800 kilomètres de l'endroit où ils devront se présenter (Calgary) en vertu du subpoena.
[3] Au soutien de sa demande, Samson a déposé l'affidavit de Florence M. Buffalo, établi sous serment le 28 février 2003. Mme Buffalo est une conseillère élue de la nation crie Samson. La Couronne intimée, pour sa part, a déposé l'affidavit de Reinard Kohls, établi sous serment le 17 mars 2003. M. Kohls est le déposant de la Couronne dans la deuxième étape de ce procès, à savoir l'administration de sommes d'argent; il a travaillé de 1956 à 1990 pour le ministère des Affaires indiennes et du Nord, où il a occupé plusieurs postes.
[4] Mme Buffalo et M. Kohls ont été contre-interrogés sur le contenu de leurs affidavits respectifs, Mme Buffalo le 1er avril 2003 et M. Kohls le 2 avril 2003.
[5] Les parties ont présenté à la Cour des pièces et des conclusions approfondies et très complètes. Les plaidoiries ont d'ailleurs occupé un bon pourcentage de la période de douze jours.
Position de Samson
[6] Samson affirme que les deux témoins proposés, le premier ministre et le ministre Nault, ont des témoignages utiles et importants à produire sur divers aspects du procès [voir l'annexe jointe, pour les paragraphes 8, 9, 10, 11, 12 et 16 de l'affidavit de Mme Buffalo]. Samson prétend que le premier ministre a joué, au cours des 25 dernières années, un rôle actif et important dans les politiques et mesures de la Couronne qui concernent Samson et les points soulevés dans ce procès.
[7] S'agissant du ministre Nault, Samson est d'avis qu'il a des témoignages utiles à offrir à la Cour sur la position actuelle et la politique actuelle de la Couronne et du ministre des Affaires indiennes et du Nord se rapportant aux aspects suivants : les liens conventionnels entre la Couronne et Samson, la question du transfert, à Samson, du contrôle des sommes d'argent de Samson, détenues par la Couronne dans le Trésor, l'application de la Loi sur les Indiens, la mise en application du présumé droit inhérent à l'autonomie gouvernementale, les nouvelles mesures législatives, et enfin la question d'un taux de rendement supérieur.
[8] Samson affirme aussi qu'aucun des témoins proposés ne bénéficie d'un privilège parlementaire qui le dispenserait de comparaître et de témoigner dans une procédure judiciaire. Subsidiairement, s'il existe un tel privilège, Samson affirme qu'il n'est plus nécessaire et qu'il est incompatible avec le principe de la primauté du droit, alinéa 2e) de la Déclaration canadienne des droits, et contrevient aux articles 7, 15 et 35 de la Charte. Samson prétend aussi que, dans la mesure où il existe un privilège parlementaire permanent, ce privilège fait fi du rôle croissant du droit international et des normes internationales dans le cadre constitutionnel canadien. Par ailleurs, si l'existence d'un tel privilège est avérée et si ledit privilège ne contrevient pas au principe de la primauté du droit, à la Déclaration canadienne des droits ou à la Charte, alors Samson dit que ce privilège devrait être interprété étroitement de manière à ne s'appliquer que lorsque le Parlement siège effectivement, plutôt que lorsqu'il est en session.
Position des défendeurs
[9] La Couronne dit qu'aucun des deux témoins n'a de témoignages utiles à présenter à la Cour. Selon la Couronne, les subpoenas sont demandés dans le seul dessein d'appeler l'attention sur la présente action engagée devant la Cour et de contraindre l'actuel premier ministre et l'actuel ministre des Affaires indiennes à expliquer et à débattre la position juridique et les politiques actuelles et passées de la Couronne. La Couronne dit que les vues personnelles du premier ministre sur ces aspects constituent des éléments qui ne sont ni utiles ni nécessaires. Cependant, si les éléments en question sont jugés utiles, alors la Couronne croit qu'une analyse coûts-avantages montrera que les coûts de tels témoignages l'emportent largement sur leurs avantages et que les témoignages ne devraient pas être admis.
[10] Selon la Couronne, les témoins proposés bénéficient d'un privilège parlementaire qui les dispense de se présenter devant un tribunal pour y témoigner. La Couronne prétend qu'un tel privilège a toujours existé et continue d'exister aujourd'hui. Elle dit également que le privilège s'applique tant que le Parlement est en session, de même que durant les quarante jours qui précèdent l'ouverture de la session et les quarante jours qui suivent la clôture de la session.
Points en litige
[11] Les points soulevés par cette demande sont les suivants : les dépositions des témoins proposés sont-elles utiles et recevables? Les témoins proposés sont-ils, en vertu d'un privilège parlementaire, dispensés de comparaître pour témoigner?
[12] Les parties ont présenté dans cet ordre leurs arguments à la Cour, mais j'examinerai d'abord le deuxième point, à savoir la question du privilège parlementaire.
Analyse
[13] Le champ du contrôle judiciaire du privilège parlementaire se limite à la seule question de savoir si le privilège existe et, dans l'affirmative, quelle est son étendue. Les tribunaux ne peuvent se mêler de l'exercice d'un privilège après qu'il est jugé nécessaire. Dans l'affaire Stockdale c. Hansard (1839), 9 Ad. & E. 1, 112 E.R. 1112 (Q.B.), lord Denman expliquait ainsi le critère de nécessité, à la page 1169 :
[traduction] Si la nécessité peut être établie, il n'y a rien d'autre à dire : elle est le fondement de tout privilège parlementaire, et elle justifie tout ce qu'il requiert.
[14] L'arrêt de principe de la jurisprudence canadienne en matière de privilège parlementaire est l'arrêt New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle-Écosse (Président de l'Assemblée législative), [1993] 1 R.C.S. 319; le juge McLachlin (son titre à l'époque) écrivait, à la page 383 :
Le critère de nécessité est appliqué non pas comme une norme pour juger le contenu du privilège revendiqué, mais pour déterminer le domaine nécessaire de compétence « parlementaire » ou « législative » absolue et exclusive. Si une question relève de cette catégorie nécessaire de sujets sans lesquels la dignité et l'efficacité de l'Assemblée ne sauraient être maintenues, les tribunaux n'examineront pas les questions relatives à ce privilège. Toutes ces questions relèveraient plutôt de la compétence exclusive de l'organisme législatif.
[15] Puis le juge McLachlin poursuivait ainsi, aux pages 384 et 385 :
La seule chose qui peut être examinée par le tribunal est à l'étape initiale de l'examen de la compétence : le privilège revendiqué est-il un des privilèges nécessaires pour que la législature soit capable de fonctionner? L'exercice particulier d'un privilège nécessaire ne saurait alors faire l'objet d'un examen, sauf si la retenue manifestée et la conclusion formulée à l'étape initiale sont rendues inopérantes.
En résumé, il semble évident que, du point de vue historique, les organismes législatifs canadiens possèdent les privilèges inhérents qui peuvent être nécessaires à leur bon fonctionnement. Ces privilèges font partie de notre droit fondamental et sont donc constitutionnels. Les tribunaux peuvent déterminer si le privilège revendiqué est nécessaire pour que la législature soit capable de fonctionner, mais ne sont pas habilités à examiner si une décision particulière prise conformément au privilège est bonne ou mauvaise. [non souligné dans l'original]
[16] Une définition générale du privilège parlementaire figure dans l'ouvrage de Joseph Maingot, Le privilège parlementaire au Canada, 2e édition (Chambre des communes et McGill-Queen's University Press, 1997), à la page 12 :
Le privilège parlementaire est l'indispensable immunité que le droit accorde aux membres du Parlement et aux députés des dix provinces et des deux territoires pour leur permettre d'effectuer leur travail législatif. C'est également l'immunité que la loi accorde à tous ceux qui prennent part aux délibérations du Parlement ou d'une assemblée provinciale. Il inclut en outre le droit, le pouvoir et l'autorité en vertu desquels chaque Chambre du Parlement et chacune des 12 assemblées législatives peut remplir les fonctions que lui assigne la Constitution. Finalement, chaque Chambre du Parlement et chaque assemblée législative a l'autorité et le pouvoir de mettre en oeuvre cette immunité et de préserver son intégrité.
[17] On trouve dans Erskine May's Treatise on the Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament, 21e édition (London : Butterworths, 1989), aux pages 69 et 82, la définition suivante :
[traduction] Le privilège parlementaire est la somme des droits particuliers dont bénéficient chacune des Chambres collectivement en tant que partie intégrante de la Haute Cour du Parlement, ainsi que les membres de chaque Chambre individuellement, droits sans lesquels ils ne pourraient s'acquitter de leurs fonctions et qui dépassent les droits dont jouissent d'autres organes ou individus. Le privilège parlementaire, bien que partie des lois nationales, constitue dans une certaine mesure une disposition exorbitante du droit commun.
* * *
... les privilèges du Parlement sont des droits « absolument nécessaire pour le bon accomplissement de ses pouvoirs » ...
J'observe que cette définition du privilège figure également dans Beauchesne's Rules and Forms of the House of Commons of Canada, 6e édition (Toronto : Carswell, 1989), à la page 11.
[18] Le texte Bourinot, Parliamentary Procedure and Practice in the Dominion of Canada, 4e édition (Toronto : Canada Law Book Company, 1916), aux pages 37-38 et 43, définissait ainsi le privilège :
[traduction] Les privilèges du Parlement englobent les droits qui sont nécessaires pour qu'il puisse agir librement à l'intérieur de sa compétence, ainsi que les pouvoirs nécessaires pour qu'il puisse donner effet à ces droits s'ils sont contestés. Ces privilèges et pouvoirs sont présumés fondamentaux, ils ont été consacrés par la coutume et par l'usage et ils ont été confirmés et élargis par des textes législatifs. Leur étendue et leur nature ont souvent prêté à controverse, mais, pour l'essentiel, elles sont fixées par l'organe législatif lui-même, dont les décisions, en règle générale, ne peuvent être mises en doute par un tribunal ou autre instance, ce qui n'empêche pas les tribunaux d'examiner si l'organe législatif a effectivement agi dans le respect de ses pouvoirs.
* * *
Les privilèges personnels des membres visent à leur permettre d'occuper sans entrave leurs places au Parlement, à les garantir de toute contrainte ou intimidation dans l'accomplissement de leurs tâches et à préserver leur liberté d'expression dans les débats du Parlement. Le privilège a toujours été vu comme un moyen de protéger les membres contre l'arrestation et l'emprisonnement par action civile, que ce soit à l'initiative d'une personne ou à celle du public.
[19] Dans l'arrêt New Brunswick Broadcasting Co., aux pages 378 et 379, le juge McLachlin écrivait :
Dans ce contexte, le terme « privilège » indique une exemption légale d'une certaine obligation, charge, participation ou responsabilité auxquelles les autres personnes sont assujetties. Il est accepté depuis longtemps que, pour exercer leurs fonctions, les organes législatifs doivent bénéficier de certains privilèges relativement à la conduite de leurs affaires. Il est également accepté depuis longtemps que, pour être efficaces, ces privilèges doivent être détenus d'une façon absolue et constitutionnelle; la branche législative de notre gouvernement doit jouir d'une certaine autonomie à laquelle même la Couronne et les tribunaux ne peuvent porter atteinte.
[20] Le cadre législatif et constitutionnel du privilège parlementaire se trouve à la fois dans le préambule et dans l'article 18 de la Loi constitutionnelle de 1867. Le préambule dit que les auteurs de notre Constitution voulaient « une Constitution reposant sur les mêmes principes que celui du Royaume-Uni » . L'article 18 est ainsi rédigé :
18. Les privilèges, immunités et pouvoirs que posséderont et exerceront le Sénat et la Chambre des communes et les membres de ces corps respectifs seront ceux prescrits de temps à autre par acte du Parlement du Canada; ils ne devront cependant jamais excéder ceux possédés et exercés, lors de la passation du présent acte, par la Chambre des communes du Parlement du Royaume-Uni de la Grande-Bretagne et d'Irlande et par les membres de cette Chambre.
[21] Cet article a été abrogé par le Parlement du Royaume-Uni en 1875 et reformulé de la manière suivante :
18. Les privilèges, immunités et pouvoirs que posséderont et exerceront le Sénat et la Chambre des communes et les membres de ces corps respectifs seront ceux prescrits de temps à autre par loi du Parlement du Canada, mais de manière à ce qu'aucune loi du Parlement du Canada définissant tels privilèges, immunités et pouvoirs ne donnera aucuns privilèges, immunités ou pouvoirs excédant ceux qui, lors de la passation de la présente Loi, sont possédés et exercés par la Chambre des communes du Parlement du Royaume-Uni de la Grande-Bretagne et d'Irlande et par les membres de cette Chambre. [non souligné dans l'original]
[22] Conformément à l'article 18 de la Loi constitutionnelle de 1867, l'article 4 de la Loi sur le Parlement du Canada, L.R.C. (1985), chapitre P-1, a été adopté :
4. Les privilèges, immunités et pouvoirs du Sénat et de la Chambre des communes, ainsi que de leurs membres, sont les suivants :
a) d'une part, ceux que possédaient, à l'adoption de la Loi constitutionnelle de 1867, la Chambre des communes du Parlement du Royaume-Uni ainsi que ses membres, dans la mesure de leur compatibilité avec cette Loi;
b) d'autre part, ceux que définissent les lois du Parlement du Canada, sous réserve qu'ils n'excèdent pas ceux que possédaient, à l'adoption de ces lois, la Chambre des communes du Parlement du Royaume-Uni et ses membres.
[23] L'article 5 de la Loi sur le Parlement du Canada est ainsi formulé :
5. Ces privilèges, immunités et pouvoirs sont partie intégrante du droit général et public du Canada et n'ont pas à être démontrés, étant admis d'office devant les tribunaux et juges du Canada.
[24] Avant de se demander si le privilège parlementaire revendiqué ici existe effectivement, il convient de résoudre une question préliminaire : le Parlement a-t-il défini ses privilèges, pouvoirs et immunités en conformité avec l'article 18 de la Loi constitutionnelle de 1867, modifié en 1875? Selon Samson, la réponse est négative, et l'article 4 de la Loi sur le Parlement du Canada est inconstitutionnelle car il n'est pas conforme au nouveau texte de l'article 18 de la Loi constitutionnelle de 1867.
[25] Il est clair que le Parlement a défini ses privilèges, pouvoirs et immunités en 1867 en transposant dans le droit canadien tous les privilèges, pouvoirs et immunités que possédait le Parlement du Royaume-Uni, soit en vertu d'une loi, soit par résolution, soit par l'effet de la coutume et de l'usage. L'article 18 de la Loi constitutionnelle de 1867 reconnaît aussi des privilèges inhérents et permet l'ajout de privilèges d'origine législative, sous réserve des limites imposées par cette disposition. J'observe que, à la page 375 de l'arrêt New Brunswick Broadcasting Co., le juge McLachlin s'était exprimée ainsi :
À mon avis, loin de contredire la proposition que le Parlement et les législatures possèdent des privilèges constitutionnels inhérents, le texte de notre Constitution écrite l'appuie.
[26] L'article 4 de la Loi sur le Parlement du Canada ne semble nullement incompatible avec l'article 18 modifié, qui prévoyait que, lorsque le Parlement adopterait une loi définissant des privilèges, il ne pourrait définir ces privilèges d'une manière plus étendue que ceux qui existaient au moment de l'adoption de la loi. La Loi sur le Parlement du Canada a été adoptée en 1868 et elle suivait le texte de l'article 18, en ce sens que le Parlement du Canada entendait bénéficier des mêmes privilèges que ceux qui existaient à cette époque, en 1867, au sein du parlement du Royaume-Uni. Cela est conforme au texte de l'article 18 modifié en 1875. Je n'accepte donc pas l'argument de Samson selon lequel l'article 4 de la Loi sur le Parlement du Canada serait inconstitutionnel et par conséquent inopérant.
[27] Le privilège parlementaire allégué, et contesté, dans le cas qui nous occupe est celui qui consiste à être dispensé de l'obligation de comparaître comme témoin devant un tribunal tant que le Parlement est en session. La Cour doit donc d'abord se demander si un tel privilège existait au Royaume-Uni au moment de la Confédération.
[28] Le privilège parlementaire fut essentiellement le produit d'une convention existant au Royaume-Uni, et la jurisprudence et la doctrine en la matière sont rares, comme le faisait observer le juge Low dans l'arrêt Ainsworth Lumber Co. Ltd. c. Canada (Attorney General) and Martin (2003), C.A. C.-B. 239, au paragraphe 44 :
[traduction] Pour connaître la nature et l'étendue du privilège parlementaire revendiqué en l'espèce, il faut découvrir le privilège qui existait au Royaume-Uni au moment de la Confédération. Pour l'essentiel, le privilège dont il est question ici n'est pas défini par la loi. Il semble avoir une origine conventionnelle et il existe très peu de sources sur le sujet. Les auteurs énoncent le privilège de diverses manières, en citant très peu de sources.
Néanmoins, dans l'arrêt Ainsworth, la Cour d'appel de la C.-B. a jugé qu'il existe un privilège parlementaire qui dispense les députés de répondre à des assignations à comparaître comme témoins devant un tribunal tant que le Parlement est en session. La Cour d'appel de la C.-B. s'est référée au texte de Maingot, Le privilège parlementaire au Canada, à Erskine May's Treatise on the Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament, ainsi qu'à Halsbury's Laws of England, 4e édition (London : Butterworths, 1997), volume 34, page 561.
[29] Dans l'édition 1982 du texte de Maingot, il est fait mention, à la page 128, de Hatsell, Precedents of Proceedings in the House of Commons, 3e édition (London : T. Payne, 1976), volume 1, pages 1-2, Hatsell écrivait :
... il est encore plus essentiel... que rien ne puisse empêcher les personnes qui composent la cour du Parlement de s'acquitter de leur important devoir, et qu'elles soient, pendant un certain temps, exemptées des obligations qui ne sont pas aussi immédiatement nécessaires au service de la nation. Sur la base de ces principes, on a toujours admis que les membres des deux Chambres soient exemptés, pendant qu'ils participent aux travaux du Parlement, de leurs obligations ordinaires et qu'ils ne soient pas tenus de se soumettre à certaines procédures judiciaires auxquelles les autres citoyens, à qui ce précieux privilège n'a pas été accordé, sont assujettis par la loi.
[30] Maingot fait observer, à la page 134 de l'édition de 1982 de son ouvrage, que le Parlement a le droit prépondérant de compter sur la présence et le service de ses membres. Voilà donc la justification du privilège parlementaire particulier qui est en cause dans la présente demande (voir aussi sur ce point la référence susmentionnée à Halsbury's Laws of England).
[31] Dans l'ouvrage de Griffith et Ryle, Parliament: Functions, Practice and Procedures (Londres : Sweet et Maxwell, 1989), aux pages 86 et 87, on mentionne également que les parlementaires sont dispensés d'obéir aux subpoenas.
[32] On s'est interrogé en Grande-Bretagne sur la question de savoir si ce privilège particulier devrait subsister, mais aucune loi n'a été adoptée qui réduit ou éteint ce privilège. Il a toujours existé en Grande-Bretagne et il continue d'exister aujourd'hui; ainsi, en vertu de l'article 4 de la Loi sur le Parlement du Canada, ce privilège est un privilège que possède aujourd'hui les parlementaires canadiens.
[33] La durée de ce privilège parlementaire est un autre aspect sujet à controverse. Dans l'arrêt Ainsworth, la Cour d'appel de la C.-B. a jugé que le privilège ne s'appliquait que lorsque le Parlement est en session, et non aux périodes qui précèdent le début d'une session ou qui suivent sa prorogation. Elle s'est fondée sur plusieurs textes canadiens, qui mentionnent simplement que le privilège s'applique lorsque la Chambre est en session, textes que je reproduis ici par commodité.
[34] L'ouvrage de Bourinot, Parliamentary Procedure and Practice in the Dominion of Canada, précise ce qui suit, aux pages 45 et 46 :
[traduction] Le privilège qui consiste à dispenser les députés de servir comme jurés ou de comparaître comme témoins au cours d'une session du Parlement est bien établi, et il existe des précédents où la Chambre des communes, en Angleterre, a sanctionné des personnes qui avaient signifié des subpoenas à ses membres.
[35] Dans l'ouvrage de Norman Ward, Dawson's The Government of Canada, 6e édition (Toronto : University of Toronto Press, 1987), à la page 115, on peut lire ce qui suit :
[traduction] Un député n'est pas tenu d'être membre d'un jury durant la session; il ne peut non plus durant la session être contraint de comparaître comme témoin devant un tribunal, mais, si cela est nécessaire, la Chambre l'autorisera à s'absenter à cette fin.
[36] Finalement, dans l'ouvrage intitulé La procédure et les usages de la Chambre des communes, R. Marleau et C. Montpetit, éditeurs, (Ottawa : Chambre des communes, 2000), on peut lire, à la page 79 :
Étant donné le droit prioritaire de la Chambre de bénéficier de la présence et des services de ses députés quand elle est en session ceux-ci sont alors exemptés de l'obligation normalement imposée à tout citoyen de se conformer à une citation à comparaître comme témoin devant un tribunal.
[37] Aucun de ces textes ne fait état de l'inclusion d'une période antérieure ou postérieure durant laquelle subsisterait le privilège en question.
[38] Cependant, l'ouvrage de Maingot mentionne, à la page 155 de l'édition de 1997 (voir aussi la page 137 de l'édition de 1982), que le privilège subsiste durant quarante jours avant et après une session :
Au Canada, la décision R. c. Gamble et Boulton a établi le principe selon lequel la durée du privilège est la même qu'au Royaume-Uni, soit 40 jours avant et après une session et 40 jours après la dissolution du Parlement.
[39] L'affaire R. c. Brown, [2001] P.E.I.J. No. 8 (C.S. 1re inst.) est un autre cas récent portant sur le même privilège parlementaire. Le premier ministre avait demandé l'annulation d'un subpoena que l'accusé lui avait fait délivrer. L'origine de l'affaire était un incident au cours duquel l'accusé avait jeté une tarte au visage du premier ministre. Le juge en chef MacDonald a annulé le subpoena, notamment parce qu'il contrevenait au privilège parlementaire. S'appuyant sur l'édition de 1982 de l'ouvrage de Maingot et sur l'affaire R. c. Gamble (1851), 9 U.C.Q.B. 546 (C.B.R. Haut-Canada), la Cour s'est exprimée ainsi, au paragraphe 24 :
[traduction] Cette immunité qui dispense un député de comparaître comme témoin devant une cour de justice dans un procès criminel s'étend quarante jours avant et quarante jours après une session du Parlement, et quarante jours après sa dissolution.
[40] Finalement, il y a l'affaire Telezone Inc. c. Canada (Procureur général) (2003), O.J. No. 2543 (C.S. Ont.). Dans cette affaire, le juge Backhouse a estimé que le droit de ne pas comparaître comme témoin est un privilège parlementaire reconnu. Cependant, ajoutant une autre difficulté au débat, il a jugé que le privilège ne s'applique qu'à la période au cours de laquelle le Parlement siège effectivement, et durant 14 jours après la suspension de ses travaux. La Cour supérieure de l'Ontario s'est appuyée sur le passage suivant figurant à la page 100 de l'ouvrage Erskine May's Treatise on the Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament :
[traduction] Mais le privilège qui consiste à dispenser un député de comparaître comme témoin a été affirmé par la Chambre selon le même principe que d'autres privilèges personnels, à savoir le droit supérieur du Parlement à la présence et aux services de ses membres; et, lorsque l'affaire est soulevée par le membre concerné, le Président de la Chambre communique avec le tribunal pour appeler son attention sur ce privilège et pour lui signifier que le membre devrait être excusé en raison de la séance de la Chambre.
[41] Le juge Backhouse a estimé que l'emploi par Maingot des mots « en session » , dans son ouvrage, à la page 134, équivalait au mot « séance » , employé par May. Pour la période de quatorze jours, le juge Backhouse s'en est remis au préambule du Parliamentary Privilege Act, 1770 (R.-U.), 10. Geo. III, ch. 50. Par souci de commodité et de clarté, à défaut de brièveté, je reprends ici ce préambule :
[traduction]
Loi visant à prévenir les délais de la justice entraînés par le privilège parlementaire.
Attendu que plusieurs lois en vigueur visant à restreindre le privilège parlementaire, en ce qui a trait aux actions ou procédures engagées et continuées à tout moment après la dissolution ou la prorogation du Parlement, jusqu'à ce qu'un nouveau Parlement s'assemble, ou jusqu'à ce que le même Parlement s'assemble de nouveau; ainsi qu'après la suspension des travaux des deux Chambres du Parlement pour une durée supérieure à quatorze jours, jusqu'à ce que les deux Chambres se réunissent ou s'assemblent, ne suffisent pas à supprimer les inconvénients qui résultent des délais causés aux procès en raison du privilège parlementaire; délais qui font souvent perdre aux parties l'avantage de plusieurs sessions judiciaires : pour prévenir les délais que le Roi ou ses sujets pourraient subir dans la mise à exécution de leurs droits, titres, créances, redevances, mises en demeure ou procès pour lesquels ils ont cause; il est décrété par sa Très Excellente Majesté le roi, sur l'avis et du consentement des lords spirituels et temporels, ainsi que des Communes, en ce Parlement assemblés, et sous leur autorité, que, à compter du vingt-quatrième jour de juin mil sept cent soixante-dix, toute personne pourra en tout temps engager et poursuivre toute action ou procédure devant une cour d'archives, d'equity ou d'amirauté, et dans toute cause de nature matrimoniale ou testamentaire, devant tout tribunal compétent dans les affaires matrimoniales et testamentaires, à l'encontre de tout pair ou lord du Parlement de Grande-Bretagne, ou à l'encontre de l'un quelconque des chevaliers, citoyens et députés, ainsi que les commissaires des comtés et villes de la Chambre des communes de Grande-Bretagne, ou à l'encontre de l'un quelconque de leurs domestiques ou autres serviteurs ou toute autre personne fondés au privilège du Parlement de Grande-Bretagne; et nulle action, procédure ou autre voie de droit ne pourra dès lors être empêchée, suspendue ou retardée de quelque manière en raison d'un privilège du Parlement.
[42] Pour récapituler, brièvement, la Cour d'appel de la Colombie-Britannique a jugé, dans l'arrêt Ainsworth, que le privilège s'applique lorsque le Parlement est en session; la Cour suprême de l'Île-du-Prince-Édouard a jugé, dans l'affaire Brown, que le privilège s'applique lorsque le Parlement est en session, ainsi que durant quarante jours avant et après une session; et finalement, la Cour supérieure de l'Ontario a jugé, dans l'affaire Telezone, que le privilège ne s'applique que lorsque le Parlement siège et durant quarante jours après la suspension de ses travaux.
[43] Je suis d'avis que le privilège existe et a toujours existé, et qu'il subsiste pendant la durée d'une session, par opposition à la notion plus étroite de « séance » employée dans l'affaire Telezone. Je souscris aux propos du juge Low, dans l'arrêt Ainsworth, au paragraphe 56, et je les fais miens :
[traduction] Lorsque le Parlement est en session, il peut être appelé à siéger n'importe quand. Lorsqu'il est en session, il est assemblé, qu'il siège effectivement ou non... Les travaux du Parlement et les tâches des parlementaires ne cessent pas du seul fait que le Parlement, au cours d'une session, ne siège pas effectivement.
[44] Appliquant le critère de nécessité, je suis d'avis que ce privilège entre tout à fait dans le champ de compétence du Parlement. Pour que le Parlement fonctionne, il lui faut la présence de ses membres; sans eux, pour reprendre les mots du juge McLachlin dans l'arrêt New Brunswick Broadcasting, on ne saurait parler de dignité et d'efficacité de la Chambre. Sans ce privilège parlementaire, il est possible que l'une ou l'autre des chambres se trouverait désertée par ses membres, obligés de répondre à des subpoenas, au point que le Parlement serait paralysé.
[45] Quant à la durée du privilège, je suis d'avis qu'un délai additionnel est nécessaire, constitué par une période antérieure au début d'une session et par une autre postérieure à la clôture de la session. Je ne partage pas cependant le raisonnement du juge Backhouse sur ce point, et je ne m'en remets pas au préambule du Parliamentary Privilege Act, 1770. Cette loi concerne le privilège qui établissait une immunité à l'encontre de procédures engagées durant le service parlementaire; elle abolissait ce privilège, et les parlementaires pouvaient ainsi être poursuivis à tout moment. Avec le perfectionnement des moyens de transport et de communication, ce qui semble être, selon certaines sources, l'ancienne règle des quarante jours avant et après une session parlementaire n'est plus aujourd'hui nécessaire. Cependant, un délai est nécessaire, que ce soit pour conclure les travaux d'une session ou pour préparer le début d'une session. Une période raisonnable, par conséquent, est une période de quatorze jours; je suis donc d'avis que le privilège s'étend au-delà d'une session, pour comprendre quatorze jours avant le début d'une session et quatorze jours après sa clôture.
[46] Finalement, Samson prétend que le privilège parlementaire en question va à l'encontre du principe de la primauté du droit, à l'alinéa 2e) de la Déclaration canadienne des droits, à l'encontre des articles 7, 15 et 35 de la Charte et à l'encontre du droit international et des normes internationales.
[47] Il ne fait aucun doute que le principe de la primauté du droit fait partie intégrante de notre Constitution. Le préambule de la Loi constitutionnelle de 1982 renferme en effet l'attendu suivant :
Attendu que le Canada est fondé sur des principes qui reconnaissent la suprématie de Dieu et la primauté du droit.
[48] Dans l'arrêt Renvoi : Droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721, aux pages 748 et 749, la Cour suprême du Canada écrivait :
La primauté du droit, qui constitue un principe fondamental de notre Constitution, doit signifier au moins deux choses. En premier lieu, que le droit est au-dessus des autorités gouvernementales aussi bien que du simple citoyen et exclut, par conséquent, l'influence de l'arbitraire.
* * *
En second lieu, la primauté du droit exige la création et le maintien d'un ordre réel de droit positif qui préserve et incorpore le principe plus général de l'ordre normatif. L'ordre public est un élément essentiel de la vie civilisée.
[49] En l'espèce, je suis arrivé à la conclusion qu'il existe un privilège parlementaire qui dispense les députés de répondre à des subpoenas tant que le Parlement est en session. Ce privilège n'est pas simplement un privilège au sens ordinaire de ce mot, mais il fait également partie de nos lois et ne saurait donc être incompatible avec le principe de la primauté du droit.
[50] L'alinéa 2e) de la Déclaration canadienne des droits est ainsi formulé :
2. Toute loi du Canada, à moins qu'une loi du parlement du Canada ne déclare expressément qu'elle s'appliquera nonobstant la Déclaration canadienne des droits, doit s'interpréter et s'appliquer de manière à ne pas supprimer, restreindre ou enfreindre l'un quelconque des droits ou des libertés reconnus et déclarés aux présentes, ni à en autoriser la suppression, la diminution ou la transgression, et en particulier, nulle loi du Canada ne doit s'interpréter ni s'appliquer comme
e) privant une personne du droit à une audition impartiale de sa cause, selon les principes de justice fondamentale, pour la définition de ses droits et obligations;
[51] L'objet de cette disposition est de garantir l'équité des décisions relatives aux droits et obligations des particuliers. Elle concerne l'équité procédurale, qui suppose le droit pour un justiciable d'exposer ses arguments comme il convient; voir l'arrêt Canada (Procureur général) c. Central Carthage Co., [1990] 2 C.F. 641 (C.A.), aux paragraphes 39 et 40. L'alinéa 2e) ne saurait autoriser la mise à l'écart d'un privilège parlementaire, lequel, dans le cas qui nous occupe, est considéré comme un produit valide du droit canadien.
[52] Passant aux arguments relatifs à la Charte, le juge McLachlin (son titre à l'époque) écrivait, dans l'arrêt Harvey c. Nouveau-Brunswick (Procureur général), [1996] 2 R.C.S. 876, au paragraphe 69 :
Vu que le privilège parlementaire jouit d'un statut constitutionnel, il n'est pas « assujetti » à la Charte, comme le sont les lois ordinaires. Le privilège parlementaire et la Charte constituent tous deux des parties essentielles de la Constitution du Canada. Ils ne l'emportent pas l'un sur l'autre. De même qu'il faut maintenir le privilège parlementaire et l'immunité contre l'intervention inappropriée des tribunaux dans le processus parlementaire, il faut aussi maintenir les garanties démocratiques fondamentales de la Charte. Lorsque surgissent des conflits apparents entre différents principes constitutionnels, il convient non pas de résoudre ces conflits en subordonnant un principe à l'autre, mais plutôt d'essayer de les concilier.
[53] Le juge McLachlin en dit davantage sur cet aspect de la conciliation, aux paragraphes 71 et 74 :
Pour éviter que des abus sous le couvert d'un privilège éclipsent des droits légitimes garantis par la Charte, les tribunaux doivent examiner la légitimité d'une revendication de privilège parlementaire. Comme notre Cour l'a précisé dans l'arrêt New Brunswick Broadcasting, les tribunaux peuvent, à juste titre, se demander si le privilège revendiqué existe vraiment.
* * *
Les tribunaux peuvent examiner une mesure ou une décision de la législature pour déterminer si elle relève du privilège parlementaire. Si elle n'en relève pas, ils peuvent effectuer un examen fondé sur la Charte. Si elle en relève, ils doivent laisser à la législature le soin d'examiner cette question.
[54] Puisque je suis déjà arrivé à la conclusion que le privilège parlementaire revendiqué ici entre, en application du critère de nécessité, dans le champ de la compétence du Parlement, il ne m'est pas nécessaire d'entreprendre un examen au regard de la Charte.
[55] Finalement, les divers pactes et instruments internationaux auxquels m'a renvoyé l'avocat de Samson ne me sont pas utiles pour disposer de cette demande. Ils peuvent avoir quelque valeur dans certains contextes, mais ils ne concernent pas la question du privilège parlementaire et, puisque je suis déjà arrivé à la conclusion que le privilège parlementaire revendiqué ici constitue un élément valide du droit canadien, je ne vois pas en quoi le droit international et les normes internationales pourraient être de quelque utilité sur ce point.
[56] Ayant conclu à l'existence du privilège parlementaire, il ne m'est pas nécessaire de me demander si les dépositions des témoins proposés seraient de quelque utilité.
[57] Un autre point, qu'aucune des parties n'a expressément soulevé dans la présente demande, concerne la question de savoir si le privilège parlementaire doit être revendiqué par le député qui allègue le privilège ou bien par le Président de la Chambre, au nom du député.
[58] Puisque je suis d'avis qu'un député fédéral a le droit, pour les motifs susmentionnés, d'alléguer un privilège, je suis d'avis que le député qui revendique le privilège peut le faire de sa propre initiative ou que, de manière générale, le Président de la Chambre peut revendiquer le privilège pour l'ensemble des députés. Il n'importe pas de savoir qui revendique le privilège.
[59] Étant donné que le Parlement est actuellement en session, même s'il ne siège pas effectivement, sans qu'il existe une date ferme en ce qui concerne sa dissolution ou sa prorogation, la présente demande de délivrance de subpoenas en vue de la comparution du premier ministre, le très honorable Jean Chrétien, et de l'actuel ministre des Affaires indiennes et du Nord, l'honorable Robert D. Nault, à titre de témoins, est rejetée, avec dépens.
« Max M. Teitelbaum »
Juge
CALGARY (Alberta)
le 12 août 2003
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-2022-89
INTITULÉ : LE CHEF VICTOR BUFFALO ET AUTRES c. SA MAJESTÉ LA REINE ET AUTRES
LIEU DE L'AUDIENCE : CALGARY (ALBERTA)
DATES DE L'AUDIENCE : LES 12,13,14,15,16,20,21,22,23,26,27 et 28 MAI 2003
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : MONSIEUR LE JUGE TEITELBAUM
DATE DES MOTIFS : LE 12 AOÛT 2003
COMPARUTIONS :
JAMES O'REILLY
ED MOLSTAD, c.r.
PETER HUTCHINS
NATHAN WHITLING
DAVID SHARKO POUR LES DEMANDEURS
ALAN MACLEOD, c.r.
WENDY MCCALLUM POUR LES DÉFENDEURS
BRIAN EVERNDEN POUR LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
MARVIN STORROW, c.r.
MARIA MORELLATO POUR LES DEMANDEURS - T-1254-92
JOSEPH MCARTHUR *N'A PAS PRÉSENTÉ DE CONCLUSIONS*
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
O'REILLY ET ASSOCIÉS
PARLEE MCLAWS LLP
HUTCHINS SOROKO et GRANT POUR LES DEMANDEURS
MACLEOD DIXON LLP POUR LES DÉFENDEURS
BLAKE, CASSELS et GRAYDON LLP POUR LES DEMANDEURS T-1254-92