Date: 20010227
Dossier: T-1462-99
Référence: 2001 CFPI 127
BETTY BURLEY
demanderesse
et
LE MINISTRE DU DÉVELOPPEMENT
DES RESSOURCES HUMAINES
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
Le juge Muldoon
[1] La demanderesse sollicite le contrôle judiciaire de la décision rendue, le 22 juin 1999, par un membre désigné par le président de la Commission d'appel des pensions en vertu du paragraphe 83(2.1) du Régime de pensions du Canada, L.R.C. (1985), ch. C-8, laquelle a été communiquée le 6 juillet 1999. Par cette décision, l'autorisation d'interjeter appel auprès de la Commission d'appel des pensions (la CAP) était refusée. Cette demande de contrôle judiciaire a été entendue à Toronto le 2 mai 2000.
[2] La demande est présentée en vertu de l'article 18 et du paragraphe 18.1(3) de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7; elle vise à l'annulation de la décision du 6 juillet 1999 et à l'obtention d'une ordonnance portant que la demanderesse a l'autorisation d'interjeter appel auprès de la Commission d'appel des pensions. Subsidiairement, la demanderesse sollicite une ordonnance renvoyant l'affaire au membre désigné par le président ou par le vice-président de la CAP pour qu'une décision soit rendue conformément au jugement de cette cour. La Cour accueille la demande, notamment pour les motifs ci-après énoncés.
Les faits
[3] La demanderesse est âgée de cinquante-trois ans; elle a effectué six années d'études et a travaillé comme préposée à l'entretien pendant près de vingt-trois ans. Elle déclare avoir cessé de travailler le 11 mai 1995 parce qu'elle ressentait des douleurs et de la fatigue, de sorte qu'elle n'était pas en mesure de s'acquitter de ses tâches.
[4] La demanderesse est atteinte de fibromyalgie ainsi que de troubles du sommeil et de troubles intestinaux. Au mois d'avril 1995, elle a été examinée par le docteur Bagg, de la clinique de médecine physique, Département de la médecine de réadaptation à l'hôpital St. Mary's. Le docteur Bagg a diagnostiqué une fibromyalgie chronique, qui résiste à un antidépresseur tricyclique. Dans une lettre en date du 24 avril 1995, le docteur Bagg a déclaré que la demanderesse éprouvait constamment depuis au moins huit ans des douleurs et des engourdissements, que son sommeil était depuis de nombreuses années non réparateur et qu'elle était atteinte d'un trouble intestinal.
[5] Au mois de mai 1995, Mme Burley a demandé des prestations d'invalidité en vertu du Régime de pensions du Canada. Son médecin, le docteur Pettis, a rempli la section médicale de la demande et a confirmé le diagnostic de fibromyalgie chronique; il a déclaré que la patiente ressentait depuis longtemps des douleurs aux bras et aux jambes, accompagnées de fatigue chronique et de mauvais sommeil. Selon le pronostic de fibromyalgie chronique que le docteur Pettis a fait, cette affection est inguérissable et résiste aux médicaments.
[6] Au mois de novembre 1995, le bureau du Régime de pensions du Canada a informé Mme Burley du rejet de la demande qu'elle avait présentée en vue d'obtenir des prestations d'invalidité pour le motif qu'il avait été conclu qu'elle était régulièrement capable d'accomplir un autre travail adapté à son état. La demande de réexamen que Mme Burley a présentée a été rejetée, de sorte qu'elle en a appelé devant le Tribunal de révision (le Tribunal).
[7] L'audience devant le Tribunal a eu lieu le 9 novembre 1995, à Kingston (Ontario). À l'appui de la prétention selon laquelle elle n'était pas capable de travailler à cause de ses troubles médicaux, la demanderesse a présenté un témoignage oral et les rapports médicaux de six médecins, dont cinq spécialistes. Selon la décision que le Tribunal a rendue le 21 août 1998, la demanderesse n'était pas atteinte d'une invalidité au sens du Régime de pensions du Canada.
[8] Le 10 novembre 1998, les avocats de la demanderesse ont présenté une demande devant la CAP en vue d'obtenir l'autorisation d'interjeter appel de la décision du Tribunal en invoquant les motifs ci-après énoncés :
a) le Tribunal a fondé son examen sur des considérations non pertinentes;
b) le Tribunal a accordé énormément d'importance à des éléments de preuve qui allaient à l'encontre de la preuve médicale de douleurs et de fatigue soumise par la demanderesse ainsi que du témoignage présenté par cette dernière;
c) le Tribunal n'a pas tenu compte d'éléments de preuve pertinents;
d) le Tribunal a erronément conclu que la demanderesse n'avait pas suivi les conseils d'un spécialiste qui lui avait recommandé des exercices vigoureux;
e) le Tribunal n'a pas appliqué les critères qu'il convient d'appliquer à l'égard d'une prestation d'invalidité, du fait qu'il n'a pas tenu compte de l'incapacité de la demanderesse de chercher un emploi véritablement rémunérateur.
[9] Les 1er et 2 juin 1999, la demanderesse a subi une évaluation de ses capacités fonctionnelles lors de la Marche des dix sous de l'Ontario, à Kingston (Ontario). Dans le rapport d'évaluation des capacités fonctionnelles en résultant, en date du 7 juin 1999, il était conclu que les chances pour la demanderesse de trouver un emploi rémunérateur approprié étaient restreintes. La dernière des neuf recommandations finales du rapport est ainsi libellée :
[TRADUCTION]
Compte tenu de son rendement, Mme Burley ne démontre pas, à l'heure actuelle, qu'elle est régulièrement capable de détenir une occupation véritablement rémunératrice. Selon toute probabilité, elle peut tout au plus effectuer un travail sédentaire deux heures par jour. Par le passé, elle travaillait dans le secteur de l'entretien; elle a achevé sa septième année. Ces deux facteurs ont pour effet de restreindre énormément les chances qu'elle a d'obtenir un emploi correspondant à ses capacités fonctionnelles.[1]
[10] Le rapport a été soumis à la Commission d'appel des pensions le 8 juin 1999 à titre de preuve médicale additionnelle justifiant la demande que Mme Burley avait présentée en vue d'obtenir l'autorisation d'interjeter appel.
[11] Dans une décision en date du 22 juin 1999 qui a été envoyée le 6 juillet 1999, M. W.J. Wallace, de la Commission d'appel des pensions, (appel CP 11663) a refusé d'accorder à la demanderesse l'autorisation d'interjeter appel en disant ce qui suit :
[TRADUCTION]
L'examen de la preuve médicale dont disposait le Tribunal de révision révèle que certains éléments de preuve étayent la décision de celui-ci. Le dossier ne révèle aucune erreur de principe ou de droit de la part du Tribunal. La demande d'autorisation d'interjeter appel ne révèle pas l'existence de nouveaux éléments de preuve médicale qui permettraient vraisemblablement de tirer en appel une conclusion autre que celle à laquelle est parvenu le Tribunal.
Par conséquent, je rejette cette demande d'autorisation d'interjeter appel.
[12] La demanderesse soutient que le juge Wallace a commis deux erreurs de droit en appréciant la demande d'autorisation d'interjeter appel. En premier lieu, il a appliqué le mauvais critère juridique en se demandant si la demande allait être accueillie, au lieu de se demander si la demanderesse avait soulevé une question défendable. La demanderesse allègue donc qu'en examinant la demande d'autorisation, Monsieur le juge Wallace s'est posé la mauvaise question et lui a imposé un fardeau trop élevé.
[13] La seconde présumée erreur découle du fait que l'appréciation de Monsieur le juge Wallace n'indique pas clairement qu'il a considéré le rapport d'évaluation des capacités fonctionnelles comme constituant un nouvel élément de preuve justifiant la demande que Mme Burley avait présentée en vue d'obtenir une pension d'invalidité. Le fait que le juge Wallace a omis d'examiner la valeur probante de ce rapport donne expressément à entendre qu'il n'en a pas du tout tenu compte. En outre, la demanderesse affirme que si le juge Wallace avait tenu compte du rapport, il aurait réglé l'affaire en sa faveur. Selon la demande, ces questions donnent lieu à une erreur susceptible de révision au vu du dossier.
[14] Quant à la question de la norme de contrôle à appliquer, l'avocat s'est fondé sur l'analyse pragmatique et fonctionnelle, conformément aux arrêts Pushpanathan[2] et Baker[3]. L'avocat de la demanderesse soutient que l'autorisation d'interjeter appel de décisions rendues en vertu du Régime de pensions du Canada se rapporte à des questions de fait et de droit et influe sur des droits individuels. Ces questions n'exigent aucune expertise propre à la CAP. L'avocat soutient qu'en l'absence d'une clause privative, la norme de contrôle appropriée est celle de la décision correcte.
[15] Le défendeur soutient de son côté que le juge Wallace n'a pas commis d'erreur en refusant l'autorisation; il affirme que la Cour doit faire preuve d'énormément de retenue à l'égard de sa décision. L'avocate du défendeur affirme que même si l'autorisation d'interjeter appel des décisions fondées sur le Régime de pensions du Canada se rapporte à des questions de fait et de droit, qui influent sur des droits individuels et ne sont pas protégées par une clause privative, il faut néanmoins faire preuve de retenue à l'égard de ces décisions étant donné l'expertise spéciale que possède la CAP. En outre, il faudrait faire preuve de retenue à l'égard de la décision relative à l'autorisation d'interjeter appel, et ce, à cause de sa nature même. En se fondant sur le principe énoncé dans l'arrêt Ernewein[4], à savoir que l'exigence voulant qu'il faille demander l'autorisation d'interjeter appel vise à préserver les ressources restreintes d'une structure d'appel, l'avocate soutient que cette cour devrait limiter son examen à la norme de la « décision raisonnable simpliciter » , de crainte que la disposition du Régime de pensions du Canada relative à l'autorisation d'interjeter appel ne soit illusoire.
[16] Le défendeur soutient que rien ne montre que Monsieur le juge Wallace ait commis une erreur insigne en appliquant le mauvais critère pour rejeter la demande d'autorisation. La nature nouvelle de l'audience tenue par la CAP exigeait que le juge Wallace examine la preuve en déterminant s'il existait un motif sérieusement défendable. À cet égard, le défendeur déclare que le Tribunal de révision a tiré la conclusion appropriée. Par conséquent, en droit et en fait, ni le Tribunal de révision ni le président, Monsieur le juge Wallace, n'ont, selon le défendeur, commis d'erreur en rejetant la demande de pension d'invalidité.
Analyse
Norme de contrôle
[17] Il s'agit ici uniquement de savoir si Monsieur le juge Wallace a commis une erreur susceptible de révision en rejetant la demande d'autorisation d'interjeter appel.
[18] La question de savoir si Monsieur le juge Wallace a appliqué le bon critère juridique en rejetant la demande d'autorisation est une question de droit. Il s'agit d'une décision qui influe sur les droits de la demanderesse, à l'égard de laquelle la CAP ne possède aucune expertise spéciale. Cette décision n'est pas protégée par une clause privative. La norme de contrôle applicable est donc celle de la décision correcte[5].
L'autorisation a-t-elle à juste titre été refusée?
[19] Le critère à appliquer pour statuer sur une demande d'autorisation d'interjeter appel auprès de la CAP est de savoir si une question défendable a été soulevée. Dans l'arrêt Martin c. Canada (Ministre du Développement des ressources humaines)[6], la Cour d'appel fédérale a statué ce qui suit :
Par suite d'un examen des motifs qu'il a donnés pour refuser l'autorisation d'interjeter appel, il est évident que le vice-président de la CAP est allé beaucoup plus loin que de simplement déterminer s'il y avait une cause défendable ou si une question de droit ou de compétence avait été soulevée, et qu'il s'est plutôt demandé si l'appelant pouvait avoir gain de cause au fond. Il s'agit d'une erreur de droit. Le vice-président a affirmé :
[TRADUCTION]
Il est difficile de voir comment la Commission pourrait tirer une conclusion autre que celle à laquelle était parvenu le tribunal de révision. La preuve médicale n'étaye pas la prétention selon laquelle le requérant est incapable d'occuper de façon régulière un emploi rémunérateur. Bien qu'elle établisse que le choix de travaux qu'il peut accomplir est limité, mais étaye la prétention du ministre selon laquelle le requérant serait en mesure d'accomplir un travail moins dur physiquement. En ce qui concerne les compétences académiques du requérant, toute limite résultant de cette considération n'a rien à voir avec l'invalidité. Il ne saurait être justifié d'accorder l'autorisation d'interjeter appel.
À notre humble avis, le vice-président de la CAP n'a pas appliqué le bon critère pour rendre sa décision et il a imposé à l'appelant un fardeau trop élevé lorsqu'il a évalué la demande d'autorisation d'interjeter appel. À notre avis, il existe au moins une cause défendable quant à l'interprétation appropriée du sous-alinéa 42(2)(a)i) du Régime de pensions du Canada selon lequel, pour qu'une invalidité soit grave, le demandeur doit être « régulièrement incapable de détenir une occupation véritablement rémunératrice » . Le tribunal de révision, toutefois, a supposé que l'appelant devait prouver qu'il était « incapable d'accomplir tout travail » .
[20] L'article 83 du Régime de pensions du Canada autorise les personnes qui demandent une pension d'invalidité à demander l'autorisation d'interjeter un appel d'une décision du Tribunal auprès de la CAP. Les paragraphes (1) à (3) de l'article 83 du Régime de pensions du Canada sont ainsi libellés :
83. (1) Un requérant ou bénéficiaire, un conjoint, un ancien conjoint, un ayant droit ou, sous réserve des règlements, quiconque de leur part, de même que le ministre, peuvent, dans les cas où ils ne sont pas satisfaits d'une décision du tribunal de révision rendue en application de l'article 82 – autre qu'une décision portant sur l'appel prévu au paragraphe 28(1) de la Loi sur la sécurité de la vieillesse – ou du paragraphe 84(2), présenter, soit dans les quatre-vingt-dix jours suivant le jour où la décision du tribunal de révision leur est transmise, soit dans tel délai plus long qu'autorise le président ou le vice-président de la Commission d'appel des pensions avant ou après l'expiration de ces quatre-vingt-dix jours, une demande écrite au président ou au vice-président de la Commission d'appel des pensions, afin d'obtenir la permission d'interjeter un appel de la décision du tribunal de révision auprès de la Commission.
(2) Sans délai suivant la réception d'une demande d'interjeter un appel auprès de la Commission d'appel des pensions, le président ou le vice-président de la Commission doit soit accorder, soit refuser cette permission.
(2.1) Le président ou le vice-président de la Commission d'appel des pensions peut désigner un membre ou membre suppléant de celle-ci pour l'exercice des pouvoirs et fonctions visés aux paragraphes (1) ou (2).
(3) La personne qui refuse l'autorisation d'interjeter appel en donne par écrit les motifs.
[21] Dans la demande d'autorisation d'interjeter appel qu'elle a présentée auprès de la CAP, la demanderesse soutient que le Tribunal de révision a appliqué le mauvais critère juridique à l'égard du droit à des prestations d'invalidité et qu'il a interprété d'une façon erronée la preuve dont il disposait. Un rapport d'évaluation des capacités fonctionnelles était joint à ces arguments à titre de nouvel élément de preuve justifiant l'allégation selon laquelle la demanderesse était atteinte d'une invalidité ouvrant droit à pension. Néanmoins, Monsieur le juge Wallace a rejeté la demande, en statuant notamment que certains éléments de preuve étayaient la décision du Tribunal et que [TRADUCTION] « [l]a demande d'autorisation d'interjeter appel ne révèle pas l'existence de nouveaux éléments de preuve médicale qui permettraient vraisemblablement de tirer en appel une conclusion autre que celle à laquelle est parvenu le Tribunal » .
[22] L'examen des motifs pour lesquels l'autorisation d'interjeter appel a été refusée donne à entendre que Monsieur le juge Wallace ne s'est pas simplement demandé si une cause ou une question défendable avait été soulevée, mais qu'il a aussi envisagé la possibilité que la demanderesse ait gain de cause au fond. Ce faisant, le juge Wallace a excédé sa compétence; il a assumé le rôle de la CAP en examinant le bien-fondé de la demande une fois l'autorisation accordée. Il s'agit d'une erreur de droit[7].
[23] Le rapport d'évaluation des capacités fonctionnelles montrait à lui seul qu'il existait une cause défendable, en ce qui concerne la question de savoir si la demanderesse satisfait aux critères prévus au sous-alinéa 42(2)a)(i) du Régime de pensions du Canada. En vertu de cette disposition, une invalidité n'est grave que si elle rend la personne en cause « régulièrement incapable de détenir une occupation véritablement rémunératrice » . Il semble que Monsieur le juge Wallace n'ait pas appliqué le bon critère et qu'il ait imposé à la demanderesse un fardeau trop élevé lorsqu'il a évalué la demande d'autorisation d'interjeter appel. La demanderesse n'est pas tenue de prouver sa cause à ce stade de l'instance. Une demande d'autorisation est une étape préalable à l'audition de l'affaire au fond, qui « est un premier obstacle que le demandeur doit franchir, mais celui-ci est inférieur à celui auquel il devra faire face à l'audition de l'appel sur le fond » [8].
[24] Par conséquent, l'appel est accueilli et l'ordonnance que Monsieur le juge Wallace a rendue le 22 juin 1999 est infirmée. La demande de contrôle judiciaire est accueillie et la demande d'autorisation d'interjeter appel auprès de la CAP est renvoyée pour qu'un réexamen ait lieu à bref délai. À la demande des deux parties, les dépens ne sont pas adjugés. L'avocate du défendeur a affirmé que cette demande, si elle est accueillie, devrait être renvoyée à un membre désigné différent. C'est ce que la Cour fera, en donnant toutefois la directive selon laquelle il doit être statué sur la question d'une façon conforme à ces motifs, de sorte qu'une décision beaucoup plus favorable à la demanderesse soit rendue.
Ottawa (Ontario)
Le 27 février 2001
ORDONNANCE
La demande de contrôle judiciaire est accueillie et la décision que Monsieur le juge Wallace a rendue le 22 juin 1999 (appel CP 11663) est annulée et infirmée; la demande que la demanderesse a présentée en vue d'obtenir l'autorisation d'interjeter appel auprès de la Commission d'appel des pensions est renvoyée à celle-ci pour qu'un membre différent, désigné en vertu du paragraphe 83(2.1) du Régime de pensions du Canada, rende à bref délai une décision conforme aux motifs susmentionnés qui sont prononcés en ce jour. Les dépens ne sont pas adjugés.
« F.C. Muldoon »
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, LL.L., Trad. a.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
No DU GREFFE : T-1462-99
INTITULÉ DE LA CAUSE : Betty Burley c. Le Ministre du Développement des ressources humaines
LIEU DE L'AUDIENCE : Toronto (Ontario)
DATE DE L'AUDIENCE : le 2 mai 2000
______________________________________________________________________________
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
DU JUGE MULDOON
EN DATE DU 27 FÉVRIER 2001
______________________________________________________________________________
ONT COMPARU :
John Ross Done pour la demanderesse
Margaret Jarmoc pour le défendeur
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Kingston Community Legal Clinic
Kingston (Ontario) pour la demanderesse
Morris Rosenberg pour le défendeur
Sous-procureur général du Canada
Ottawa (Ontario)
[1] Rapport d'évaluation des capacités fonctionnelles, Marche des dix sous de l'Ontario, 7 juin 1999.
[2] Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982.
[3] Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817.
[4] Ernewein c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration [1980] 1 R.C.S. 639.
[5] Canada (Ministre du Développement des ressources humaines) c. Skoric [2000] 3 C.F. 265 (C.A.F.); Calihoo c. Canada (Procureur général) T-859-99 (12 mai 2000) (1re inst.); Kerth c. Canada (Ministre du Développement des ressources humaines) (1999) 173 F.T.R. 102 (1re inst.).
[6] Martin c. Canada (Ministre du Développement des ressources humaines) (1999) 252 N.R. 141 (C.A.F.).
[7] Martin c. Canada (Ministre du Développement des ressources humaines) (1999) 252 N.R. 141 (C.A.F.); Kerth c. Canada (Ministre du Développement des ressources humaines) supra note 5; Paproski c. Canada (Ministre du Développement des ressources humaines), T-1959-99 (13 juin 2000) (1re inst.).
[8] Kerth c. Canada (Ministre du Développement des ressources humaines) (1999) F.T.R. 102.