Décisions de la Cour fédérale

     T-1694-93

DANS L'AFFAIRE d'une demande de contrôle judiciaire déposée en vertu des articles 18 et 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1985, c. F-7;

ET DANS L'AFFAIRE de la décision d'un comité d'appel institué en vertu de l'article 31 de Loi sur l'emploi dans la fonction publique rendue par M. Pierre Baillie, président d'un comité d'appel, le 17 juin 1993, relativement à l'appel logé par M. Jules Racicot en vertu de l'article 31 de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, S.R.C. 1985, c. P-33 (Dossier de la Direction des appels numéro 93-DND-0304-R)

E N T R E:

     LE PROCUREUR GENERAL DU CANADA,

     Requérant,

     - E T -

     JULES RACICOT,

     Intimé.

     MOTIFS DE L'ORDONNANCE

LE JUGE RICHARD

     La Cour est saisie d'une demande de contrôle judiciaire visant à annuler une décision rendue le 17 juin 1993 par M. Pierre Baillie, président d'un comité d'appel formé en vertu de l'article 31 la Loi sur l'emploi dans la fonction publique¹. Le président du comité d'appel a alors accueilli l'appel de l'intimé qui avait fait l'objet d'une recommandation de renvoi adressée à la Commission de la fonction publique en vertu de l'article 31 de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique par ses supérieurs qui en étaient venus à la conclusion qu'il était désormais incapable de remplir adéquatement les fonctions reliées à son poste.

LES FAITS:

     Les faits à l'origine du litige sont les suivants. L'intimé détient un poste de magasinier (GS-STS-04) au sein de la Division des opérations du 202ème dépôt d'ateliers de Montréal (Province de Québec), ladite division relevant du Ministère de la Défense nationale. L'intimé est à l'emploi de ce ministère depuis le 15 janvier 1974.

     Du 15 janvier 1991 au 18 mars 1991, l'intimé s'est absenté de son travail en raison d'un mal de dos, symptôme d'une déviation de la colonne vertébrale qui fut diagnostiquée par un médecin. En effet, après que l'intimé se fut soumis à une expertise médicale, le docteur Georges Murray, orthopédiste-expert, diagnostiqua une condition dorso-lombaire congénitale personnelle. Ce diagnostic fut par la suite confirmé par un autre médecin-orthopédiste, le docteur André Gilbert, le 23 août 1991.

     Le 3 novembre 1992, le docteur Germain Vigneault (de Santé et Bien-être social Canada), conclut que l'intimé ne pouvait plus effectuer sécuritairement les fonctions reliées à son travail. Cette conclusion fut elle aussi confirmée par le docteur Marc Goulet le 22 janvier 1993. Ce dernier médecin recommandait alors que l'intimé devait être assigné à un travail respectant les limitations fonctionnelles suivantes:

-Eviter les mouvements de flexion et d'extension de façon répétée au niveau du rachis lombo-sacré.

-Eviter de soulever des poids au dessus de 20 à 25 livres de façon fréquente.

     Le président du comité a constaté que le ministère de la Défense nationale aurait installé des comptoirs à une hauteur appropriée afin de faciliter le travail des préposés-magasiniers.

     Il appert également que des démarche furent entreprises au sein du ministère de la Défense nationale en mars et juin 1992 afin d'étudier les possibilités de réaffectation de l'appelant. Ces démarches ne donnèrent cependant aucun résultat.

     Suite à la recommandation de renvoi adressée à la Commission de la fonction publique par le Major-général R. N. Fisher en vertu de l'article 31 de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, l'intimé s'est prévalu de son droit d'appel prévu à l'alinéa 2 de ce même article².

     Le 17 juin 1993, le président du comité d'appel a jugé que l'intimé était désormais incapable d'effectuer les fonctions de son poste. Le président du comité d'appel a également décidé que la décision du ministère était prématurée. C'est cette décision qui fait l'objet de la présente demande de contrôle judiciaire. Le président a invoqué l'affaire MacNeill c. Procureur général du Canada³ décidée en première instance par Monsieur le Juge Muldoon. Concernant cette dernière affaire, il importe de rappeler qu'elle a, depuis que le président du comité d'appel a rendu sa décision le 17 juin 1993, été renversée par la Cour d'appel fédérale.

     Le comité d'appel a clairement constaté l'incapacité de l'intimé d'effectuer les fonctions reliées à son poste. Le président du comité d'appel s'exprime en effet comme suit:

"Or, il semble évident, d'après l'expertise médicale soumise par le ministère et non contredite devant moi, que l'appelant Racicot est devenu incapable d'effectuer les fonctions de son poste comme ces fonctions doivent être effectuées actuellement. Du point de vue médical, il est donc totalement contre-indiqué qu'il puisse continuer d'exercer telles quelles les tâches de son emploi."

     Le président du comité a reproché à l'employeur son refus de retenir les services d'un ergothérapeute et de lui donner accès au lieu de travail. Selon le requérant, il n'y avait aucune obligation pour l'employeur, dans un cas de maladie congénitale ou de condition personnelle pré-existante, de retenir les services d'un spécialiste en ergothérapie.

     Selon le requérant, la décision de l'administrateur général de recommander le renvoi de l'intimé était justifiée, raisonnable et de bonne foi. Le comité d'appel ne pouvait appliquer comme il l'a fait la Loi canadienne sur les droits de la personne⁴ citant à ce sujet les propos du Juge Robertson de la Cour d'appel fédérale dans l'affaire MacNeill⁵.

LES QUESTIONS EN LITIGE SOULEVÉES PAR LE REQUÉRANT:

Les questions principales:     

1) Le comité a-t-il commis une erreur de droit et outrepassé sa compétence en appliquant en l'espèce les dispositions de la Loi canadienne des droits de la personne et ce, d'autant plus que le comité a reconnu que l'intimé était devenu incapable d'effectuer les fonctions de son poste?

2) Le comité a-t-il commis une erreur de droit et refusé d'exercer sa compétence en ne rejettant pas l'appel de l'intimé dès qu'il constata que ce dernier était incapable de remplir les fonctions de son poste?

Les questions subsidiaires:

3) Le comité a-t-il commis une erreur de droit en concluant que l'employeur avait agi de façon discriminatoire lors de la recommandation pour renvoi?

4) Le comité a-t-il commis une erreur de droit en imposant à l'employeur un devoir d'accommodement et en décidant que l'employeur avait failli à ce devoir?

5) S'il y avait discrimination directe, le comité a-t-il correctement appliqué la notion d'exigence professionnelle réelle justifiée?

DÉCISION:

     Je crois que l'on peut disposer de la présente affaire en répondant affirmativement à la première question en litige. Dans un premier temps, il convient effectivement de se demander si le comité d'appel était habilité à appliquer la Loi canadienne sur les droits de la personne comme il l'a fait en l'espèce. A ce sujet, je retiens les propos du Juge Robertson de la Cour d'appel fédérale dans MacNeill⁶. Le juge Robertson a clairement décidé qu'un comité d'appel formé en vertu de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique était un tribunal limité à la juridiction qui lui a été conférée par le Parlement. Il s'exprime comme suit⁷:

Le Comité d'appel, à l'instar de tous les tribunaux administratifs, est un organisme créé par le législateur qui n'a aucun pouvoir inhérent. Il peut trancher une question à la seule condition que le Parlement ait expressément ou implicitement conféré au comité un pouvoir à l'égard des parties, du sujet du litige ou de la réparation envisagée. Ce principe général a été clairement établi par lejuge La Forest dans Cuddy Chicks Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail), [1991] 2 R.C.S. 5, à la page 14:

Il est essentiel de se rendre compte que le par. 52(1) ne fournit pas aux tribunaux administratifs une source distincte de compétence à l'égard des questions constitutionnelles. En effet le par. 52(1), s'il affirme de sa façon explicite la primauté de la Constitution, reste silencieux sur la question de compétence comme telle. En d'autres termes, le par. 52(1) ne précise pas les organismes qui peuvent étudier les questions relatives à la Charte et statuer à leur égard, et on ne peut dire qu'il confère compétence aux tribunaux administratifs. La compétence du tribunal, doit plutôt lui avoir été conférée expressément ou implicitement pa sa loi constitutive ou autrement. Ce principe fondamental demeure, quelle que soit la nature de la question dont est saisi le tribunal administratif.

(C'est Monsieur le Juge Robertson qui souligne)

     Plus loin⁸, Monsieur le Juge Robertson, remarquant qu'aucun article de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique n'habilitait un comité d'appel à appliquer la Loi canadienne sur les droits de la personne, s'exprime comme suit:

On ne m'a pas cité de disposition de la LEFP qui conférerait implicitement au Comité d'appel le pouvoir d'appliquer la LCDP. Le texte de loi que nous sommes appelés à examiner est radicalement différent de celui qui faisait l'objet de l'arrêt Cuddy Chicks, précité, qui habilitait expressément la Commission des relations de travail à trancher des questions de droit ainsi que des questions de droit et de faits relatives à sa propre compétence.

     Monsieur le Juge Robertson cite ensuite la décision de la Cour d'appel fédérale dans l'affaire Canada (Procureur général) c. Viola⁹. Dans cette affaire, Monsieur le Juge Décary, parlant au nom de la Cour, a décidé qu'un comité d'appel formé en vertu de Loi sur l'emploi dans la fonction publique n'avait pas juridiction pour décider si un ministère s'était conformé aux dispositions de la Loi sur les langues officielles de 1988 et, par conséquent, était inhabile à appliquer cette même Loi. Monsieur le Juge Décary s'exprimait comme suit¹⁰:

A moins qu'on ne trouve dans la Loi elle-même une indication de l'intention du Parlement de confier au comité d'appel une compétence nouvelle relativement au droit de gérance du ministère, le comité d'appel devra se résigner à continuer à jouer le rôle qui jusqu'ici lui était dévolu et à laisser à d'autres instances le soin de décider si, dans un cas donné, un ministère s'est conformé aux dispositions de la Loi sur les langues officielles de 1988.

     Il convient également de mentionner l'affaire Ahmad c. La Commission de la fonction publique¹¹ dans laquelle la Cour d'appel fédérale est venue préciser que l'auteur de la recommendation de renvoi ou de rétrogradation devait agir de manière honnête, sur la base d'une observation faite de bonne foi. Monsieur le Juge en chef Jackett s'exprimait alors ainsi:

En l'absence de normes arbitraires fixées par la loi, la compétence ou l'incompétence ne peut ou ne doit pas s'apprécier, du point de vue juridique, en appliquant une règle. Qu'une personne soit compétente ou incompétente pour un poste est une question d'opinion; en l'absence de directives juridiques spéciales, tout ce qu'on peut légalement demander à ce sujet est que l'opinion ait été formée d'une manière honnête et que, au départ au moins, elle soit fondée sur l'observations par les supérieurs hiérarchiques de la personne dont la compétence est mise en question, de la façon dont cette dernière remplit ses fonctions. Dans des circonstances particulières, ces personnes peuvent utiliser des règles empiriques rudimentaires et toutes faites comme guide pour parvenir à l'opinion requise; mais, à mon avis, en l'absence

a) de mauvaise application d'une directive légale ou juridique ou

b) de la preuve de mauvaise foi de la part de ceux dont les observations et le jugement sont en cause,

un comité de révision établi conformément à l'article 31 ne pourrait pas à bon droit décider qu'il ne doit donner aucune suite à une recommendation d'un sous-chef à moins qu'on ne lui ait soumis des documents pertinents, établissant effectivement que le sous-chef a eu tort d'estimer que l'employé en question était "incompétent dans l'exercice des fonctions de son poste".

     Il a également été prétendu, dans l'affaire MacNeill, que ce même arrêt, Ahmad c. La Commission de la fonction publique, constituait la source de la juridiction dite implicite des comités d'appel d'appliquer les articles de la Loi canadienne sur les droits de la personne. L'argumentation était la suivante. L'on a prétendu que l'expression utilisée par Monsieur le Juge en chef Jackett, dans la version originale anglaise, à savoir "or other legal direction" sous-entendait la Loi canadienne sur les droits de la personne ainsi que son interprétation. Voici comment Monsieur le Juge Robertson a répondu à cette argumentation¹²:

Les parties prétendent que la LCDP et son interprétation par les tribunaux constituent une "directive légale" que le Comité d'appel doit appliquer afin de respecter le mandat qui lui est conféré par le législateur en vertu de l'article 31. En toute déférence, je ne crois pas que le raisonnement de la Cour dans l'affaire Ahmad, précitée, étende la compétence du Comité d'appel au-delà de son mandat légal. La "directive légale" dont il est question dans l'arrêt Ahmad désigne une simple règle d'application générale. Par exemple, dans Dansereau c. Canada (Comité d'appel de la fonction publique), [1991] 1 C.F. 444 (C.A.), la Cour a imposé aux employeurs le devoir de donner un avis suffisant du rendement insatisfaisant de l'employé avant de recommander le renvoi. De même, dansClare c. Canada (Procureur général), [1993] 1 C.F. 641 (C.A.), il a été décidé qu'un employeur, qui avait mis en oeuvre un programme de counselling destiné aux employés, est obligé d'envoyer cet employé en consultation à la demande de celui-ci avant son renvoi. Ces règles constituent des conditions préalables qui doivent être respectées avant que l'administrateur général puisse recommander le renvoi de l'employé. Elles représentent une "directive légale" que le Comité d'appel doit appliquer afin de respecter le mandat qui lui est conféré par l'article 31 de la LEFP.

Par contre, l'interprétation et l'application de la LCDP est complexe. Ce texte législatif ne crée pas de simples "directives légales" sauf, bien évidemment, celles par lesquelles l'administrateur général est lié. Par exemple, celui-ci est enjoint de ne pas faire de discrimination à l'encontre d'un employé lorsqu'il formule une recommandation destinée au Comité d'appel. Toutefois, le fait de déterminer si une pratique donnée constitue une discrimination directe ou indirecte ne s'assimile pas à une "directive légale". Les opinions divergentes de notre Cour et de la Cour suprême à l'égard de la définition des effets de la discrimination directe et indirecte mettent en lumière la complexité et le caractère insaisissable de ces concepts.

     Dans le cas qui nous occupe, il n'y a aucune preuve nous permettant de douter de la bonne foi des superviseurs de l'intimé ainsi que du Major-général R. N. Fisher, l'administrateur général qui a fait la recommandation de renvoi pour cause d'incapacité à la Commission de la fonction publique. Les superviseurs ont observé la façon dont l'intimé exécutait ses fonctions et ont constaté l'incapacité de ce dernier due à une maladie qui lui est personnelle et ce diagnostic médical a été confirmé par plusieurs médecins experts et versés dans l'art.

     Considérant que le président du comité d'appel a commis une erreur de droit et répondant conséquemment par l'affirmative à la première question en litige, il n'est pas nécessaire de traiter abondamment des questions, devenues purement académiques, de la nature de la discrimination dont aurait été apparemment victime l'intimé ni de la question du devoir d'accommodement ou de la notion d'exigence professionnelle réelle justifiée.

     J'aimerais toutefois préciser que j'ai pris connaissance de l'opinion de Madame la Juge Desjardins dans l'affaire MacNeill. Elle a décidé que l'article 31 de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique est un cas de discrimination directe. Cependant, cet article, tout comme l'a conclu Madame la Juge Desjardins, contient en lui-même une exigence professionnelle réelle justifiée qui est compatible avec l'alinéa 15(a) de la Loi canadienne sur les droits de la personne¹³.

     En conséquence, la décision du président du comité d'appel, M. Pierre Baillie, rendue le 17 juin 1993, est annulée et le dossier est renvoyé à un comité d'appel formé en vertu de l'article 31 de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique pour que l'appel soit décidé sur la foi du dossier en tenant compte des motifs exprimés dans la présente décision.

     ______________________________

                                     Juge

Ottawa (Ontario)

Le 17 juin 1997

__________________

     ¹      L.R.C. 1985, ch. P-33, tel qu'amendée.

     ²      Cet article se lit comme suit:
     Incompétence et incapacité
     31 (1) L'administrateur général qui juge un fonctionnaire incompétent dans l'exercice des fonctions de son poste ou incapable de remplir ces fonctions peut recommander à la Commission soit le renvoi de ce fonctionnaire, soit sa rétrogradation à un poste situé dans une échelle de traitement comportant un plafond inférieur. Dans les deux cas, il en avise par écrit le fonctionnaire.
     (2) Dans le délai imparti par la Commission après réception de l'avis mentionné au paragraphe (1), le fonctionnaire peut faire appel de la recommandation de l'administrateur général devant un comité chargé par la Commission de faire une enquête, au cours de laquelle les parties, ou leurs représentants, ont l'occasion de se faire entendre.
     (3) Après notification de la décision du comité, la Commission, en fonction de cette dernière:          (a) avertit l'administrateur qu'il ne sera pas donné suite à sa recommandation;          (b) rétrograde ou renvoie le fonctionnaire.
     (4) En l'absence d'appel, la Commission peut prendre, à l'égard de la recommandation, toute mesure qu'elle estime opportune.
     (5) La Commission peut renvoyer un fonctionnaire en application d'une recommandation fondée sur le présent article; le fonctionnaire perd dès lors sa qualité de fonctionnaire.

     ³      [1993] 3 C.F. 575; (1993), 93 CLLC 17,021; 64 F.T.R. 41.

     ⁴      L.R.C. (1985), ch. H-6.

     ⁵      MacNeill c. Canada (Procureur général), [1994] 3 C.F. 261; (1994) 169 N.R. 368 (permission d'en appelé refusée par la Cour suprême du Canada).

     ⁶      Ibid.

     ⁷      Ibid. à la p. 290.

     ⁸      Ibid. à la p. 293.

     ⁹      [1991] 1 C.F. 373.

     ¹⁰      Ibid. à la p. 388.

     ¹¹      [1974] 2 C.F. 644, aux pages 646 et 647.

     ¹²      Supra, note 5 aux pages 295 et 296.

     ¹³      Cet alinéa se lit comme suit:
     15.      Ne constitutent pas des actes discriminatoires:
         a) les refus, exclusions, expulsions, suspensions, restrictions, conditions ou préférences de l'employeur qui démontre qu'ils découlent d'exigences professionnelles justifiées.