Andersen Consulting c. Canada (1re inst.) [2001] 2 C.F. 324
Date : 20010119
Dossier : T-1096-95
ENTRE :
ANDERSEN CONSULTING,
demanderesse
- et -
SA MAJESTÉ LA REINE,
défenderesse
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] Dans la présente requête, la demanderesse réclame une ordonnance pour que lui soit remis ou que soit détruit un très grand nombre de documents qui ont été photocopiés par elle avant d'être remis à la défenderesse à l'étape de la communication de la preuve dans une action mettant en cause les parties devant notre Cour. Un règlement est intervenu avant l'instruction en échange du versement, par la défenderesse, d'une somme d'argent dont le montant n'a pas été divulgué et qui incluait un montant au titre des dépens. Les documents en question n'ont jamais été produits en preuve et n'ont jamais fait partie du dossier public.
[2] Après le règlement de l'action, les avocats des deux parties ont échangé plusieurs lettres concernant les documents. Les avocats du ministère de la Justice souhaitaient que les documents remis à la demanderesse leur soient retournés et ils lui demandaient des directives à cet égard. Peu après, toutefois, le ministère de la Justice a apparemment changé d'idée et informé les avocats de la demanderesse qu'il ne pouvait ni détruire ni remettre les documents, comme la demanderesse le lui avait demandé, parce qu'il était tenu par la loi de les conserver, et, en temps et lieu, de les remettre aux archives en vertu de la Loi sur les archives nationales du Canada, L.R.C. (1985), ch. 1 (3e suppl.)
[3] Après avoir déployé un certain nombre d'efforts pour régler l'affaire à l'amiable et d'une façon qui soit conforme à l'opinion de la demanderesse selon laquelle les documents renfermaient un grand nombre de renseignements commerciaux de nature délicate qui ne devraient pas être mis à la disposition de ses concurrents (ni même à la Couronne, puisque d'autres poursuites mettent en cause ces mêmes parties), la Cour a rendu une ordonnance conservatoire provisoire aux termes de laquelle les documents ont été placés sous la protection de la Cour en attendant l'audition et le règlement de la présente requête.
[4] Les parties s'entendent pour dire que les documents en question ont été remis aux avocats de la Couronne en vertu du prétendu « engagement implicite » aux termes duquel tous les renseignements obtenus à l'étape de la communication de la preuve dans une action civile intentée devant notre Cour ne peuvent être utilisés que par la partie à laquelle ils sont remis pour les fins de cette action et ne doivent pas être divulgués ni autrement utilisés tant et aussi longtemps qu'ils ne sont pas produits en preuve et versés au dossier public. À cet égard, une déclaration maintes fois citée et approuvée par la Cour d'appel de l'Ontario dans l'affaire Goodman v. Rossi (1995), 24 O.R. (3d) 359 (C.A.), aux pages 363 et 364, indique ceci :
[TRADUCTION]
Lorsqu'une partie a obtenu des renseignements en faisant appel au tribunal pour que celui-ci ordonne la production de documents ou leur examen, et que ces renseignements n'auraient pas pu être obtenus par des moyens légitimes en dehors du litige, la partie à laquelle ils sont communiqués s'engage implicitement envers le tribunal à ce que les renseignements confidentiels ainsi obtenus ne soient pas utilisés, eu égard à la partie qui les produit, à des fins étrangères à l'objet du litige aux fins duquel ces renseignements ont été communiqués, en l'absence du consentement de la partie qui les produit ou sans l'autorisation du tribunal; tout manquement à cet engagement constitue un outrage au tribunal.
Cette règle reste en vigueur tant et aussi longtemps que les renseignements confidentiels ne sont pas communiqués au cours d'une audience publique.
[5] La Cour a également expliqué brièvement le fondement du principe dans les termes suivants (page 367) :
[TRADUCTION]
Le principe se fonde sur la reconnaissance d'un droit général à la confidentialité des documents qui appartiennent à une personne. La communication constitue une atteinte à ce droit dans le cadre des procédures obligatoires du tribunal. Le corollaire nécessaire de ce principe est que cette atteinte ne doit pas être autorisée pour des fins autres que la recherche de la justice dans l'instance au cours de laquelle la communication est faite.
[6] Cet engagement n'est pas une simple question de contrat, mais est exigé par la Cour elle-même de la part d'une partie qui fait appel à la procédure de communication de la preuve. Puisque l'engagement est pris envers la Cour, c'est à la Cour qu'il revient de le faire respecter au moyen de son pouvoir de sanction pour outrage au tribunal. En pratique, du moins d'après mon expérience à la Cour, cet engagement inclut habituellement l'obligation pour la partie qui reçoit les documents de remettre ou de détruire ces documents (ceux qui ne font pas partie du dossier public) à l'issue de l'instance.
[7] Manifestement, toutes choses étant égales par ailleurs, la Couronne serait tenue de retourner ou de détruire les copies qui lui ont été remises dans la présente affaire.
[8] Mais, comme le prétend M. Lester pour le compte de la Couronne, tel n'est pas le cas. Les avocats de la Couronne, en tant que fonctionnaires du ministère de la Justice, qui est une « institution fédérale » , sont assujettis à une obligation légale prépondérante qui leur est imposée par la Loi sur les archives nationales, plus particulièrement les articles 2 et 5, dont voici le libellé :
|
2. Les définitions qui suivent s'appliquent à la présente loi. (...) « documents » Tous éléments d'information, quels que soient leur forme et leur support, notamment correspondance, note, livre, plan, carte, dessin, diagramme, illustration ou graphique, photographie, film, microforme, enregistrement sonore, magnétoscopique ou informatisé, ou toute reproduction de ces éléments d'information. 5. (1) L'élimination ou l'aliénation des documents des institutions fédérales et des documents ministériels, qu'il s'agisse ou non de biens de surplus, est subordonnée à l'autorisation de l'archiviste. |
"2. In this Act [...] "record" includes any correspondence, memorandum, book, plan, map, drawing, diagram, pictorial or graphic work, photograph, film, microform, sound recording, videotape, machine readable record, and any other documentary material, regardless of physical form or characteristics, and any copy thereofprésente loi. 5. (1) No record under the control of a government institution and no ministerial record, whether or not it is surplus property of a government institution, shall be destroyed or disposed of without the consent of the Archivist." |
|
[9] Étant donné que, s'ils étaient remis aux archives, les documents seraient sous le contrôle de l'archiviste et, comme on peut le supposer, ils ne seraient plus assujettis aux contraintes acceptées par les avocats de la Couronne, les dispositions de la Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. (1985), ch. A-1, sont également pertinentes. Les articles les plus pertinents sont les suivants :
|
3. « document » Tous éléments d'information, quels que soient leur forme et leur support, notamment correspondance, note, livre, plan, carte, dessin, diagramme, illustration ou graphique, photographie, film, microformule, enregistrement sonore, magnétoscopique ou informatisé, ou toute reproduction de ces éléments d'information. 4. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi mais nonobstant toute autre loi fédérale, ont droit à l'accès aux documents relevant d'une institution fédérale et peuvent se les faire communiquer sur demande : a) les citoyens canadiens; b) les résidents permanents au sens de la Loi sur l'immigration. |
3. 'record' includes any correspondence, memorandum, book, plan, map, drawing, diagram, pictorial or graphic work, photograph, film, microfilm, sound recording, videotape, machine readable record, and any other documentary material, regardless of physical form or characteristics, and any copy thereof. 4. (1) Subject to this Act, but notwithstanding any other Act of Parliament, every person who is (a) a Canadian citizen, or, (b) a permanent resident within the meaning of the Immigration Act, has a right to and shall, on request, be given access to any record under the control of a government institution. |
|
[10] Il semble que ce soit la première fois qu'une question de ce genre se pose. Par le passé, quand un litige était réglé ou qu'il prenait fin de toute autre manière, les parties avaient l'habitude de retourner ou détruire tous les documents obtenus à l'étape de la communication de la preuve qui n'avaient pas été utilisés en preuve. C'était la pratique suivie tant par la Couronne que par les parties privées et la position initiale adoptée par le ministère de la Justice dans la présente affaire semble conforme à cette pratique. L'utilisation de la Loi sur les archives nationales pour faire obstacle à une telle pratique est nouvelle, bien que la loi elle-même existe depuis de nombreuses années[1].
[11] Il est également étonnant de constater que le ministère de la Justice a apparemment choisi d'attendre jusqu'à maintenant pour faire valoir les obligations que lui imposerait la Loi sur les archives nationales. Si, comme le prétend M. Lester, ces obligations ont pour effet d'empêcher les avocats du ministère de la Justice de remettre ou détruire les documents qu'ils ont obtenus au cours de la communication de la preuve, il me semble qu'ils avaient l'obligation manifeste de divulguer ce fait dès le début de la procédure plutôt que d'attendre d'avoir eu l'avantage de profiter de cette intrusion que constitue la communication des documents avant de prétendre qu'ils ne peuvent respecter leur engagement. Je reviendrai sur cette question plus loin.
[12] Je note également que les obligations imposées par l'engagement implicite sont, à bien des égards, très semblables à celles contenues dans l'engagement explicite que les avocats doivent prendre dans une situation analogue lorsqu'ils sont autorisés à consulter des documents produits sous le sceau de la confidentialité conformément aux dispositions des règles 151 et 152. Si les documents ainsi obtenus par les avocats du ministère de la Justice étaient assujettis aux contraintes de la Loi sur les archives nationales, ces avocats ne seraient pas non plus en mesure de respecter leurs engagements à l'égard de ces documents, et les conséquences pourraient en être très désagréables pour eux-mêmes.
[13] Toutefois, la défenderesse prétend que l'obligation légale est claire : l'article applicable de la Loi sur les archives nationales utilise le même terme « contrôle » et est rédigé dans des termes semblables à l'article équivalent de la Loi sur l'accès à l'information.
[14] Bien qu'il semble n'y avoir aucune jurisprudence fondée sur la Loi sur les archives nationales, les décisions fondées sur la Loi sur l'accès à l'information ont adopté une position large quant au sens qu'il faut donner à la notion de contrôle. Plus particulièrement, on a statué qu'une obligation de confidentialité imposée par l'auteur du document (Tucker c. Canada, [1986] A.C.S. no 196, (C.F. 1re inst.), par l'institution fédérale qui le reçoit (Commissaire à l'information du Canada c. Canada (Commission de l'immigration et du statut de réfugié), [1997] A.C.F. no 1812 (C.F. 1re inst.), ou par une partie qui a des relations contractuelles avec le gouvernement (Société canadienne des postes. c. Canada (Ministre des Travaux publics), [1995] 2 C.F. 110 (C.A.), n'a pas pour effet de faire en sorte que ces documents ne sont plus sous le « contrôle » d'un ministère fédéral au sens de cette loi.
[15] À mon avis, et malgré la similitude des textes de loi, les décisions fondées sur la Loi sur l'accès à l'information ne sont pas déterminantes. Les deux lois ne traitent pas des mêmes matières. Leurs objectifs sont différents, l'une ayant pour objet d'assurer l'accès du public aux travaux d'un gouvernement transparent et responsable et l'autre ayant pour but d'assurer la conservation d'un dossier historique sur les activités du gouvernement.
| Loi sur l'accès à l'information 2. (1) La présente loi a pour objet d'élargir l'accès aux documents de l'administration fédérale en consacrant le principe du droit du public à leur communication, les exceptions indispensables à ce droit étant précises et limitées et les décisions quant à la communication étant susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif. Loi sur les archives nationales du Canada 4. (1) Les Archives nationales du Canada conservent les documents privés et publics d'importance nationale et en favorisent l'accès. Elles sont le dépositaire permanent des documents des institutions fédérales et des documents ministériels. Elles facilitent la gestion des documents des institutions fédérales et des documents ministériels et appuient les milieux des archives. |
Access to Information Act 2. (1) The purpose of this Act is to extend the present laws of Canada to provide a right of access to information in records under the control of a government institution in accordance with the principles that government information should be available to the public, that necessary exceptions to the right of access should be limited and specific and that decisions on the disclosure of government information should be reviewed independently of government. National Archives Act 4. (1) The objects and functions of the National Archives of Canada are to conserve private and public records of national significance and facilitate access thereto, to be the permanent repository of records of government institutions and of ministerial records, to facilitate the management of records of government institutions and of ministerial records, and to encourage archival activities and the archival community. |
|
[16] Il est raisonnable de supposer que l'intention recherchée par le législateur au moment de la création des archives publiques était principalement d'assurer que seraient conservés les documents ayant trait aux activités réelles du gouvernement dans son rôle principal, plutôt qu'aux activités de ce dernier dans son rôle accessoire de demandeur ou de défendeur dans une poursuite civile.
[17] Chose plus importante, les décisions fondées sur la Loi sur l'accès à l'information ne traitent pas d'une situation où la loi elle-même impose une condition à l'institution fédérale qui reçoit un document. Cet aspect est déterminant. Les documents reçus par le ministère de la Justice à l'étape de la communication de la preuve ne sont pas assujettis à une condition simplement volontaire. Les avocats de la Couronne n'ont pas la faculté de refuser de prendre l'engagement implicite : en acceptant les documents, ils s'engagent envers la Cour à utiliser ces documents uniquement de la façon autorisée par cet engagement. Cette condition est imposée aux avocats, ainsi qu'au ministère et au gouvernement qu'ils servent, avant même que les documents ne leur soient remis. En outre, l'engagement porte non seulement sur les documents eux-mêmes mais, ce qui est beaucoup plus important, sur tous les renseignements obtenus dans le cadre du processus de communication de la preuve, par exemple au moyen des réponses données à des questions verbales. En leur faisant prendre cet engagement, la Cour se préoccupe non pas tant des documents en tant que papiers mais plutôt, et à bon droit, des renseignements qu'ils peuvent contenir. Ces renseignements doivent demeurer confidentiels tant et aussi longtemps qu'ils ne sont pas dévoilés en audience publique. Bien qu'il ne soit pas nécessaire de trancher ce point en l'espèce, je doute fortement que l'on puisse parler de « renseignements de l'administration fédérale » . Ces renseignements ne sont pas sous le contrôle du gouvernement parce que la possession qu'en a ce dernier est limitée par la loi.
[18] Mais M. Lester a un autre atout dans son jeu : dans une cause rarement citée, qui, pour autant que les avocats ont pu s'en assurer, n'a été ni mentionnée ni suivie, le juge Harman a statué, dans Brue Ltd. v. Solly (1988), Times, 9 février 1988 (Ch. D.), qu'un tiers dont le journal personnel était en possession du défendeur qui en avait produit copie au moment de la communication de la preuve, n'avait pas le droit de faire détruire cette copie ou de la récupérer à l'issue de l'instance. Le juge Harman a justifié sa décision par deux motifs : premièrement, le bien meuble, ou le papier sur lequel la copie avait été faite, appartenait au défendeur qui avait fait la copie et, deuxièmement, le défendeur était un « gentleman » qui n'allait vraisemblablement pas manquer à l'engagement dont il était parfaitement au courant.
[19] Ce deuxième motif de l'affaire Brue permet de distinguer rapidement la situation en l'espèce de cette affaire étant donné que le fond de l'argument avancé par M. Lester est que le ministère de la Justice, malgré sa connaissance de l'engagement implicite qui lui incombe, se propose d'y manquer et de remettre les documents en question aux archives. Il y a donc un danger réel que la confidentialité des renseignements obtenus à l'étape de la communication de la preuve ne sera pas respectée. En outre, il n'est pas du tout certain que la défenderesse en l'espèce a un droit de propriété quelconque sur les documents : les copies ont été faites par la demanderesse et elles lui ont certainement appartenu à un moment ou à un autre. Monsieur Lester prétend que je devrais déduire du fait que le paiement effectué en règlement incluait un montant pour les dépens que la propriété des documents est passée à la Couronne. Je ne peux faire une telle inférence; au contraire, il me semble beaucoup plus probable que l'entente de règlement ait été assortie de la condition implicite que les documents seraient détruits ou remis conformément aux souhaits de la partie qui les a produits en tout premier lieu, solution qui avait d'ailleurs initialement été proposée par les avocats de la Couronne eux-mêmes.
[20] Mais, en toute déférence, je suis d'avis que le jugement dans l'affaire Brue est très suspect pour d'autres motifs. S'appuyer sur la propriété du bien meuble, le morceau de papier, pour faire échec au droit beaucoup plus fondamental de la confidentialité des renseignements qu'il contient, me semble accorder une valeur excessive au droit de propriété applicable à un objet qui n'a virtuellement aucune valeur intrinsèque et ignorer complètement le concept moderne de protection des renseignements personnels qui est un droit que la loi doit promouvoir autant que protéger. Si l'on compare ces deux droits, la propriété et la confidentialité, dans le contexte de la présente affaire, je n'ai aucune difficulté à conclure que le dernier doit prévaloir et que la demanderesse a droit à l'ordonnance qu'elle réclame pour que les documents lui soient remis ou qu'ils soient détruits[2].
[21] J'ajouterais que je n'ai pas oublié le fait que si les documents étaient remis aux archives et qu'une demande d'accès en vertu de la Loi sur l'accès à l'information était présentée ultérieurement, la demanderesse pourrait s'opposer avec succès à cette demande en vertu des dispositions de cette loi. Cela ne me semble pas une solution; la présente instance est terminée et la demanderesse ne devrait pas avoir à s'attendre, peut-être pendant plusieurs années, à devoir continuer à défendre ses droits à la confidentialité à ses propres frais simplement parce qu'elle n'a pas eu la sagesse de poursuivre le gouvernement pour obtenir gain de cause. Le cas serait encore plus frappant s'il s'agissait d'un défendeur qui se serait opposé avec succès à une action intentée par la Couronne et que les documents qu'il avait communiqués à l'enquête préalable fussent considérés comme étant sous le « contrôle » du ministère de la Justice et donc assujettis aux demandes présentées en vertu de la Loi sur l'accès à l'information.
[22] Par conséquent, je conclus que les documents en question n'étaient pas et ne sont pas sous le contrôle du ministère de la Justice et qu'ils continuent de faire l'objet de l'engagement implicite. Ils doivent donc être remis à la demanderesse.
[23] Pour ce qui est des dépens, je me suis déjà exprimé sur la conduite des avocats de la Couronne. J'estime qu'il est tout à fait abusif d'avoir agi comme ils l'ont fait. Même si, comme je le soupçonne, l'idée que la Loi sur les archives nationales a préséance sur leurs obligations en vertu de l'engagement implicite ne leur est venue qu'après le règlement de l'affaire, cela ne les excuse pas d'avoir adopté une position qui est tout à fait incompatible avec les obligations auxquelles ils se sont antérieurement engagés envers la Cour et la demanderesse. Ils ont forcé la demanderesse à livrer un combat long et inutile, et certainement coûteux. Même si leur interprétation de la loi avait été la bonne, j'aurais ordonné que les dépens de la présente requête soient adjugés en faveur de la demanderesse. À mon avis, la demanderesse devrait être pleinement indemnisée des frais judiciaires qu'elle a engagés dans cette affaire. Par conséquent, les dépens adjugés en faveur de la demanderesse seront fixés sur la base des frais entre procureur et client.
ORDONNANCE
Tous les documents obtenus par la défenderesse au cours de la communication de la preuve et qui ne font pas partie du dossier public doivent être retournés à la demanderesse dans les dix (10) jours suivant la présente ordonnance. La demanderesse a droit aux dépens de la présente requête qui seront fixés sur la base des frais entre procureur et client.
JAMES K. HUGESSEN
Juge
Ottawa (Ontario)
le 19 janvier 2001
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, LL. L., trad. a.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
No DU GREFFE : T-1096-95
INTITULÉ DE LA CAUSE : ANDERSEN CONSULTING c.
SA MAJESTÉ LA REINE
LIEU DE L'AUDIENCE : OTTAWA (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 12 JANVIER 2001
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE RENDUS PAR : LE JUGE HUGESSEN
EN DATE DU : LE 19 JANVIER 2001
ONT COMPARU :
Barbara A. McIsaac, c.r. POUR LA DEMANDERESSE
Geoffrey Lester POUR LA DÉFENDERESSE
PROCUREURS INSCRITS AU DOSSIER :
McCARTHY TÉTRAULT POUR LA DEMANDERESSE
Avocats
Ottawa (Ontario)
MORRIS ROSENBERG POUR LA DÉFENDERESSE
Sous-procureur général du Canada
Ottawa (Ontario)
[1] La Loi sur les archives nationales du Canada, S.C. 1987, ch. N-1, a remplacé la Loi sur les archives publiques, qui remontait à 1912 (S.C. 1912, ch. 4).
[2] Voir R. c. Stewart, [1988] 1 R.C.S. 963, par. 28, où la Cour suprême a fait allusion à la nécessité de mettre en équilibre les intérêts des parties pour déterminer le genre de protection que les tribunaux doivent accorder.