Date : 20011213
Dossier : T-3158-92
Référence neutre : 2001 CFPI 1378
ENTRE :
LEO ABEL, MARCEL ABEL, KENT ALDER, GERALD ALDER, KEVIN ALDER, MURIEL ALDER, B. & E. RANCHES LTD., DAVID BACH, DR. JOAN BACH, BATTLE RIVER ELK VENTURE LTD., DEAN BAUMANN, DOUG BAUMANN, JAMES ROLLAND BEGG, JOHN NICHOLAS BIDULOCK, ROBERT BLACKMORE, GLEN BLAYLOCK, BLAINE BRIDGES, MURRAY LYLE CAMERON, DONNA CARSON, JOHN CARSON, ROY COPITHORNE ET JUDY COPITHORNE, faisant affaires sous la raison sociale de Jumping Pound Wapiti, DENNIS CRAWFORD, PAT DOWNEY, ELK POINT GAME RANCHING CORPORATION, ELK VALLEY RANCHES INC., MARVIN FERENCE, RAYMOND FERENCE, BRUCE FRIEDEL, BART GUYON, EMIL HENKEL, LARRY HENKEL, JACK HUBER, WALTER A. JASCHINSKI, AURELE JEAN, RONALD JEAN, GEORGE JELSCHEN, NORMAN JUBINVILLE, FRANK KUHNEN, STEVE KURYLO, EDWARD LAKUSTA, VICTOR LAKUSTA, MURRAY LOVELL, MAJESTIC K FARMS LTD., FRANK MCALLISTER, SCOTT MCALLISTER, OWEN McGUIRE, MICHAEL MCREE et TERRY MCREE, DALE NESTEGARD, DAVID NEWTON, NORTH FORK OUTFITTERS LTD., DAN PLUMB, REDWATER RIVER RANCH LIMITED, RUMSEY GAME FARM LTD., SAND HILLS ELK RANCH LTD., WILLIAM SCARROTT, JOHN SCHLAUCH, ERIC SIMMONS, PAT STADEN, STADEN FARMS LTD., DR. CLIFFORD SWAN, R.J. (JIM) TWA, ROMAN ULANICKI, UNGULATES UNLIMITED, PAT VAN CAUWENBERG, PAT VAN CAUWENBERG et JOHN SCHLAUCH, faisant affaires sous la raison sociale de HILLTOP ELK FARM, RON WALTNER, BONNIE WALTNER et PHILIP WALTER
demandeurs
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA,
REPRÉSENTÉE PAR LE MINISTRE DE L'AGRICULTURE DU CANADA
défenderesse
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] En 1991, les demandeurs possédaient des wapitis d'élevage qui ont été détruits en application de l'article 48 de la Loi sur la santé des animaux, L.C. 1990, ch. 21, dont l'entrée en vigueur remonte au 31 janvier 1991 (la Loi), et ont reçu par la suite ce qu'ils ont considéré comme une indemnité insatisfaisante en vertu de l'article 4 du Règlement sur l'indemnisation en cas de destruction d'animaux, DORS/91-222 (le Règlement). Dans la présente action, les demandeurs soutiennent principalement que l'article 4 du Règlement est ultra vires de la Loi. De plus, lorsque l'action a été engagée environ dix ans plus tôt, les demandeurs ont allégué, à titre d'arguments subsidiaires, que le ministre de l'Agriculture (le ministre) avait exercé son pouvoir discrétionnaire de manière abusive, de mauvaise foi et à des fins inappropriées et s'était fondé sur des facteurs non pertinents pour en arriver à une décision en matière d'indemnisation qui est inéquitable et déraisonnable. Cependant, à l'ouverture de l'instruction en l'espèce, l'avocat des demandeurs a formellement abandonné tous les arguments subsidiaires, de sorte que seul l'argument principal doit être tranché. L'instruction s'est déroulée sur la base d'une entente au sujet du contexte factuel et juridique dans lequel la décision en matière d'indemnisation a été prise et dans lequel l'action a été engagée voilà maintenant plusieurs années.
[2] La façon dont les demandeurs ont formulé leur action en 1992 indique qu'ils étaient manifestement très offusqués de la décision que le ministre avait prise. Un examen du contexte permet de mieux comprendre pourquoi, après dix ans, ils s'opposent encore à cette décision en invoquant un argument qui est maintenant réduit à un argument technique concernant l'interprétation des dispositions législatives et réglementaires pertinentes. Cet examen permet également de comprendre pourquoi le ministre a agi comme il l'a fait.
[3] En 1990, la protection des animaux était régie par l'ancienne Loi sur les maladies et la protection des animaux, S.C., ch. A-13, art. 1; 1974-75-76, ch. 86, art. 2, et ses modifications, dont le régime était assez semblable à celui de la Loi actuellement sous examen. L'ancienne Loi permettait au ministre de détruire un animal contaminé ou soupçonné d'être contaminé par une maladie infectieuse ou contagieuse et de verser au propriétaire de l'animal détruit une indemnité correspondant à la valeur marchande qu'il déterminait lui-même; surtout, elle permettait de fixer l'indemnité à une valeur inférieure à la valeur marchande uniquement dans le cas des chevaux, des bovins et des moutons. Cela signifie que, si des wapitis avaient été détruits en application de l'ancien texte de loi et que le ministre avait décidé de verser une indemnité, cette indemnité aurait correspondu à la valeur marchande.
[4] En ce qui concerne les wapitis, un changement majeur a été apporté au pouvoir discrétionnaire accordé au ministre en matière d'indemnisation lors de l'entrée en vigueur de la Loi le 18 mars 1991. L'importance du changement apporté est illustrée dans l'affidavit admis en preuve de l'un des nombreux demandeurs, M. Kent Alder. En 1990, cinq wapitis du ranch de M. Alder ont été tués sur l'ordre d'Agriculture Canada, parce que les résultats des tests de tuberculose auxquels ils ont été soumis ont été positifs. La valeur marchande des animaux a été établie à 13 500 $ pour chaque femelle et à 15 000 $ pour chaque mâle et une indemnité fondée sur cette détermination a été versée.
[5] Au début des années 1990, la tuberculose continuait à menacer les troupeaux de wapitis de l'Alberta et de nombreux autres animaux ont été tués. Cependant, après l'entrée en vigueur de la Loi et du Règlement, une indemnité sensiblement réduite a été versée aux propriétaires, parce que le nouveau régime visait à accorder au ministre le pouvoir discrétionnaire de plafonner l'indemnité à un montant nettement inférieur aux montants précédemment payés à cet égard.
[6] Dans la présente affaire, la destruction des wapitis des demandeurs a été ordonnée en vertu de l'article 48 de la Loi, parce que les wapitis étaient soupçonnés d'être contaminés par la tuberculose, d'avoir été en contact avec des animaux ou choses contaminés par la tuberculose ou de s'être trouvés dans leur voisinage immédiat. Les wapitis ont été détruits après le 18 mars 1991 et tous les demandeurs ont reçu une indemnité correspondant aux montants maximaux prévus à l'article 4 du Règlement, soit 3 500 $ pour chaque mâle et 7 000 $ pour chaque femelle.
[7] Il est convenu que les indemnités maximales fixées en application de l'article 4 du Règlement étaient inférieures à la pleine valeur marchande des wapitis détruits des demandeurs au moment où les animaux ont été évalués aux fins de l'indemnisation et que l'adoption de l'article 4 du Règlement visait notamment à réduire le coût lié à l'éradication de la tuberculose chez les troupeaux de wapitis d'élevage au Canada à un niveau qui ne dépasserait pas les fonds dont le ministre dispose.
[8] Les demandeurs soutiennent qu'il était loisible au Parlement d'inclure les wapitis dans la disposition de plafonnement de l'ancien régime législatif, mais que ce pouvoir n'est nullement prévu dans le nouveau texte de loi.
[9] Tous conviennent que l'éradication des animaux est nécessaire lorsque des préoccupations majeures existent au plan de la santé. Dans le cas des wapitis, il est reconnu que des préoccupations liées à la santé existaient dès 1988 et qu'elles sont devenues urgentes en 1991. Compte tenu de la preuve admise, il est indéniable que le ministre a agi de bonne foi et s'est fondé sur des motifs appropriés lorsqu'il a adopté la Loi et le Règlement et qu'il a déterminé l'indemnité à verser.
[10] L'argument technique qui concerne l'interprétation législative et que les demandeurs invoquent pour contester l'indemnité accordée découle des dispositions suivantes de la Loi et du Règlement :
Loi sur la santé des animaux, L.C. 1990, ch. 21
| Mesures de disposition
48. (1) Le ministre peut prendre toute mesure de disposition, notamment de destruction, - ou ordonner à leur propriétaire, ou à la personne qui en a la possession, la responsabilité ou la charge des soins, de le faire - à l'égard des animaux ou choses qui : |
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Disposal of affected or contaminated animals and things
48. (1) The Minister may dispose of an animal or thing, or require its owner or any person having the possession, care or control of it to dispose of it, where the animal or thing |
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| a) soit sont contaminés par une maladie ou une substance toxique, ou soupçonnés de l'être; b) soit ont été en contact avec des animaux ou choses de la catégorie visée à l'alinéa a) ou se sont trouvés dans leur voisinage immédiat;
c) soit sont des substances toxiques, des vecteurs ou des agents causant des maladies, ou sont soupçonnés d'en être. |
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(a) is, or is suspected of being, affected or contaminated by a disease or toxic substance; (b) has been in contact with or in close proximity to another animal or thing that was, or is suspected of having been, affected or contaminated by a disease or toxic substance at the time of contact or close proximity; or (c) is, or is suspected of being, a vector, the causative agent of a disease or a toxic substance. |
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| COMPENSATION |
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INDEMNISATION |
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| 51 (1) Indemnisation: animal |
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51(1) Compensation to owners of animals |
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| 51. (1) Le ministre peut ordonner le versement, sur le Trésor, d'une indemnité au propriétaire de l'animal: |
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51. (1) The Minister may order compensation to be paid from the Consolidated Revenue Fund to the owner of an animal that is |
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| a) soit détruit au titre de la présente loi, soit dont la destruction a été ordonnée par l'inspecteur ou l'agent d'exécution mais mort avant celle-ci;b) blessé au cours d'un examen ou d'une séance de traitement ou d'identification effectués, au même titre, par un inspecteur ou un agent d'exécution et mort ou détruit en raison de cette blessure; c) affecté à des expériences au titre du paragraphe 13(2). |
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(a) destroyed under this Act or is required by an inspector or officer to be destroyed under this Act and dies after the requirement is imposed but before being destroyed; (b) injured in the course of being tested, treated or identified under this Act by an inspector or officer and dies, or is required to be destroyed, as a result of the injury; or (c) reserved for experimentation under paragraph 13(2)(a).
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| Montant de l'indemnité
(2) Sous réserve des paragraphes (3) et (4), l'indemnité payable est égale à la valeur marchande, selon l'évaluation du ministre, que l'animal aurait eue au moment de l'évaluation si sa destruction n'avait pas été ordonnée, déduction faite de la valeur de son cadavre. |
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51(2) Amount of compensation
(2) Subject to subsections (3) and (4), the amount of compensation shall be
(a) the market value, as determined by the Minister, that the animal would have had at the time of its evaluation by the Minister if it had not been required to be destroyed minus (b) the value of its carcass, as determined by the minister.
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| Plafond
(3) La valeur marchande ne peut dépasser le maximum réglementaire correspondant à l'animal en cause.
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51(3) Maximum value
(3) The value mentioned in paragraph (2)(a) shall not exceed any maximum amount established with respect to the animal by or under the regulations.
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| Indemnité supplémentaire
(4) L'indemnisation s'étend en outre, lorsque les règlements le prévoient, aux frais de disposition, y compris de destruction. 1990, ch. 21, art. 51; 1997, ch. 6, art. 69.
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51(4) Additional compensation
(4) In addition to the amount calculated under subs.(2), compensation may include such costs related to the disposal of the animal as are permitted by the regulations. 1990, c. 21, s. 51; 1997, c. 6, s. 69. |
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| Règlements
55. Le ministre peut, par règlement_:
a) régir le mode de calcul de la valeur marchande des animaux difficilement commercialisables selon lui;b) fixer les plafonds des valeurs marchandes des animaux ou des choses ou leur mode de calcul; c) autoriser l'indemnisation pour frais de disposition - notamment par destruction - d'animaux ou de choses et fixer soit le montant de celle-ci ainsi que le plafond, soit le mode de leur détermination.
1990, ch. 21, art. 55; 1997, ch. 6, art. 71.
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55 Regulations
55. The Minister may make regulations (a) respecting the method of calculating the market value of animals for which the Minister considers there is no readily available market; (b) establishing maximum amounts, or the manner of calculating maximum amounts, for the purpose of subs.51(3) or s.52; and (c) permitting compensation for any costs related to the disposal of animals and things and for determining the amounts of the compensable costs, including prescribing maximum amounts.
1990, c. 21, s. 55; 1997, c. 6, s. 71. |
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Règlement sur l'indemnisation en cas de destruction d'animaux(DORS/91-222)
| 4. Le plafond de la valeur marchande payable au propriétaire d'un wapiti devant être détruit en application des alinéas 48(1)a) ou b) de la Loi sur la santé des animaux est de :
a) 3 500 $ pour un mâle; b) 7 000 $ pour une femelle.
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4. The maximum amount that may be paid to the owner of an elk that is destroyed or required to be destroyed under paragraph 48(1)(a) or (b) of the Health of Animals Act is
(a) $3,500 for each such male elk; and (b) $7,000 for each such female elk. |
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[11] Les demandeurs font valoir que « la valeur marchande » dont il est fait mention au paragraphe 51(3) correspond à « la valeur marchande, selon l'évaluation du ministre » et que la détermination fondée sur l'article 4 du Règlement doit donc être liée à la valeur marchande. Ils ajoutent que, étant donné que l'indemnité fixée en application de l'article 4 du Règlement n'a rien à voir avec la valeur marchande, le montant en question n'est pas autorisé, c'est-à-dire que l'article 4 lui-même est ultra vires.
[12] Il ne m'apparaît pas nécessaire de commenter les subtilités juridiques de ce nouvel argument, puisque j'estime que les deux assertions qui en constituent le fondement n'existent pas.
[13] D'abord, je suis d'avis que le sens ordinaire des mots employés aux paragraphes 51(2) et 51(3) ne permet pas d'interpréter ceux-ci comme les demandeurs l'ont fait. À mon sens, les mots « valeur marchande » du paragraphe 51(3) renvoient uniquement au résultat de l'évaluation faite en application du paragraphe 52(2) et, par conséquent, il n'y a pas lieu d'interpréter le paragraphe 51(3) de façon à y ajouter l'obligation de tenir compte de la valeur marchande des wapitis au moment de déterminer le plafond de l'indemnité à offrir conformément à l'article 4 du Règlement.
[14] Néanmoins, eu égard à la preuve, j'estime que le ministre a accordé une importance considérable à la valeur marchande des wapitis lorsqu'il a pris la décision en matière d'indemnisation qui est contestée en l'espèce. Il est également évident que différents facteurs d'ordre politique et économique ont été pris en compte à juste titre au cours de l'exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre. Les conclusions sont fondées sur la description détaillée de la démarche, y compris la consultation menée auprès des propriétaires de wapitis, qui a donné lieu à la décision en matière d'indemnisation laquelle description figure dans le « Résumé de l'étude d'impact de la réglementation » joint au Règlement sous examen.
[15] Il semble qu'au cours de l'exercice du large pouvoir discrétionnaire dont il est investi en vertu de la Loi et du Règlement, le ministre a décidé de transférer aux éleveurs le risque lié à la santé en ce qui concerne l'élevage des wapitis plutôt que de l'absorber entièrement à l'aide des deniers publics. À mon avis, le ministre avait le droit de procéder ainsi en vertu de la Loi et du Règlement. Je respecte les efforts que les demandeurs ont déployés pour contraindre le ministre à rendre compte de l'exercice de son pouvoir, mais j'en arrive à la conclusion que la mesure qu'il a prise était légale, si insatisfaisante qu'elle soit pour eux.
JUGEMENT
[16] Pour les motifs exposés ci-dessus, je rejette la présente action. Étant donné que les avocats se sont entendus de façon fort judicieuse à ce sujet, je ne rends aucune décision en ce qui concerne les dépens.
« Douglas R. Campbell »
Juge
Calgary (Alberta)
Le 13 décembre 2001
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
Date : 20011213
Dossier : T-3158-92
ENTRE :
LEO ABEL, MARCEL ABEL, KENT ALDER, GERALD ALDER, KEVIN ALDER, MURIEL ALDER, B. & E. RANCHES LTD., DAVID BACH, DR. JOAN BACH, BATTLE RIVER ELK VENTURE LTD., DEAN BAUMANN, DOUG BAUMANN, JAMES ROLLAND BEGG, JOHN NICHOLAS BIDULOCK, ROBERT BLACKMORE, GLEN BLAYLOCK, BLAINE BRIDGES, MURRAY LYLE CAMERON, DONNA CARSON, JOHN CARSON, ROY COPITHORNE ET JUDY COPITHORNE, faisant affaires sous la raison sociale de Jumping Pound Wapiti, DENNIS CRAWFORD, PAT DOWNEY, ELK POINT GAME RANCHING CORPORATION, ELK VALLEY RANCHES INC., MARVIN FERENCE, RAYMOND FERENCE, BRUCE FRIEDEL, BART GUYON, EMIL HENKEL, LARRY HENKEL, JACK HUBER, WALTER A. JASCHINSKI, AURELE JEAN, RONALD JEAN, GEORGE JELSCHEN, NORMAN JUBINVILLE, FRANK KUHNEN, STEVE KURYLO, EDWARD LAKUSTA, VICTOR LAKUSTA, MURRAY LOVELL, MAJESTIC K FARMS LTD., FRANK MCALLISTER, SCOTT MCALLISTER, OWEN McGUIRE, MICHAEL MCREE et TERRY MCREE, DALE NESTEGARD, DAVID NEWTON, NORTH FORK OUTFITTERS LTD., DAN PLUMB, REDWATER RIVER RANCH LIMITED, RUMSEY GAME FARM LTD., SAND HILLS ELK RANCH LTD., WILLIAM SCARROTT, JOHN SCHLAUCH, ERIC SIMMONS, PAT STADEN, STADEN FARMS LTD., DR. CLIFFORD SWAN, R.J. (JIM) TWA, ROMAN ULANICKI, UNGULATES UNLIMITED, PAT VAN CAUWENBERG, PAT VAN CAUWENBERG et JOHN SCHLAUCH, faisant affaires sous la raison sociale de HILLTOP ELK FARM, RON WALTNER, BONNIE WALTNER, et PHILIP WALTER
demandeurs
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA,
REPRÉSENTÉE AUX PRÉSENTES PAR LE MINISTRE DE L'AGRICULTURE DU CANADA
défenderesse
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
No DU GREFFE : T-3158-92
INTITULÉ DE LA CAUSE : Leo Abel et al c. Sa Majesté La Reine, représentée aux présentes par le ministre de l'Agriculture du Canada
LIEU DE L'AUDIENCE : Calgary (Alberta)
DATE DE L'AUDIENCE : le 10 décembre 2001
MOTIFS DU JUGEMENT
ET JUGEMENT PAR : Monsieur le juge Campbell
DATE DES MOTIFS : le 13 décembre 2001
COMPARUTIONS :
M. Brian K. O'Ferall
Mme Lori Goldbach POUR LES DEMANDEURS
Mme Rolinda D.Y. Mach
M. Bruce Hughson POUR LA DÉFENDERESSE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Bennett Jones
Calgary (Alberta) POUR LES DEMANDEURS
M. Morris Rosenberg
Sous-procureur général du Canada POUR LA DÉFENDERESSE