Date : 19990423
dossier : imm-3413-98
OTTAWA (ONTARIO), le 23 avril 1999.
en présence de monsieur le juge evans
entre
vandana dogra,
demanderesse,
et
le ministre de la citoyenneté et de l'immigration,
défendeur.
ordonnance
La demande de contrôle judiciaire est accueillie. La décision de l'agent des visas est annulée et la demande de résidence permanente de Mme Dogra est renvoyée, pour décision, à un autre agent des visas.
OTTAWA (ONTARIO) John M. Evans
23 avril 1999 JCFC
Traduction certifiée conforme
Jacques Deschênes
Date : 19990423
dossier : imm-3413-98
entre :
vandana dogra,
demanderesse,
et
le ministre de la citoyenneté et de l'immigration
défendeur.
motifs de l'ordonnance
le juge evans
A. Introduction
[1] Vandana Dogra est citoyenne indienne qui vit depuis les cinq dernières années à New York. En juillet 1997, elle a présenté une demande de résidence permanente au Canada en tant que requérante indépendante dans la catégorie des travailleurs qualifiés. Dans sa demande de visa, Mme Dogra a déclaré qu'elle entendait travailler au Canada comme conseillère pédagogique.
[2] Elle a joint à sa demande deux lettres attestant de son bon rendement comme enseignante et conseillère pédagogique. La première provenait d'une école en Inde; elle confirmait que Mme Dogra y avait été employée pendant quatre ans comme enseignante et qu'elle y avait également rempli les fonctions de conseillère pédagogique. La lettre décrivait ces fonctions en des termes pratiquement identiques à ceux qu'utilise la Classification nationale des professions pour la fonction 4143, conseiller/conseillère pédagogique et conseiller/conseillère d'orientation.
[3] La seconde lettre provenait d'un M. Singh dont les deux enfants avaient eu Mme Dogra pour préceptrice à domicile à New York. La lettre disait qu'elle les avait aidés à apprendre le hindi, l'anglais et les mathématiques, [TRADUCTION] « à maintenir un équilibre entre les valeurs orientales et occidentales » , et qu'elle leur servait de « conseillère pédagogique » . Les domaines où elle déclare avoir oeuvré à ce titre sont, encore une fois, semblables à la description que donne la CNP des tâches propres aux conseillères pédagogiques.
[4] Mme Dogra a été reçue en entrevue au Consulat du Canada à New York par un agent des visas, M. Romano. Bien que le souvenir qu'ils gardent de cette entrevue diffère sensiblement de l'un à l'autre, tous deux s'accordent pour dire que l'agent a soulevé la question de l'intérêt pour le Canada de son expérience de conseillère pédagogique en Inde et il a également déclaré que compte tenu des compressions qui touchaient le secteur de l'éducation et des mises à pied chez les enseignants, Mme Dogra pourrait avoir de la difficulté à trouver un emploi dans son domaine.
B. Décision de l'agent des visas
[5] Dans la lettre de décision envoyée à Mme Dogra peu après l'entrevue, M. Romano l'informait du rejet de sa demande parce qu'elle ne répondait pas aux conditions prescrites dans la loi pour l'admission au Canada à titre de résidente permanente. Elle n'avait pas obtenu les 70 points d'appréciation que tout requérant de la catégorie de Mme Dogra doit normalement se voir attribuer pour recevoir un visa : sous-alinéa 9(1)b)(i) du Règlement sur l'immigration de 1978, DORS/78-172.
[6] L'agent des visas lui a accordé zéro point au titre de l'expérience professionnelle, facteur 3 de l'Annexe I du Règlement, ce qui excluait qu'elle obtienne un visa à moins que l'agent n'ait consenti, à sa discrétion, à le lui accorder : paragraphes 11(1) et 11(3) du Règlement. Les agents des visas doivent évaluer les demandes en fonction des facteurs inscrits à l'Annexe 1, alinéa 8(1)a) du Règlement.
[7] Dans la lettre de décision, M. Romano expliquait ainsi à Mme Dogra l'attribution de zéro point pour son expérience professionnelle :
[TRADUCTION]
parce que je ne suis pas convaincu que vous possédez l'équivalent canadien d'une année d'expérience en tant que conseillère pédagogique. Vous prétendez avoir acquis ce genre d'expérience au Pakistan. Lorsque je vous ai posé des questions sur les coutumes et la culture canadiennes, vous avez été incapable d'y répondre. Il ressort clairement de vos réponses que vous ne sauriez pas conseiller des élèves canadiens qui, pour la plupart, ont des origines entièrement différentes de la vôtre.
S'il avait accordé à la requérante le plein crédit, ou même la moitié des points, pour son expérience comme conseillère pédagogique en Inde, elle aurait obtenu les 70 points nécessaires, ou plus.
[8] L'avocat de la demanderesse a attaqué la validité de la décision de l'agent des visas pour trois motifs. Premièrement, sur le plan de la procédure, l'agent a agi de manière injuste lorsqu'il a omis de dire à Mme Dogra qu'il doutait de la véracité de ses lettres d'attestation, ou d'effectuer lui-même une enquête plus approfondie à ce sujet. Deuxièmement, dans son évaluation de l'expérience professionnelle de la requérante, la note de zéro point qu'il lui a accordée était abusive et arbitraire, et ne tenait pas compte des éléments dont il disposait. Troisièmement, en écartant son expérience sous prétexte que le milieu culturel où elle l'avait acquise ne présentait aucun intérêt pour le Canada, l'agent a pris en compte des éléments sans rapport avec le cas.
C. Deux points préliminaires
[9] Avant d'examiner ce qui me semble être le plus important en l'espèce, il me faudrait signaler deux aspects de cette décision qui ne me paraissent pas satisfaisants et qui jettent malheureusement une ombre au tableau.
1. Les erreurs que contient la lettre de décision
[10] Premièrement, comme l'a fait remarquer l'avocat de la demanderesse, l'agent des visas a commis deux erreurs élémentaires dans la lettre de décision. Il n'a inscrit, à tort, que 61 points d'appréciation au lieu des 66 qu'il lui avait en fait accordés. Ce n'était peut-être pas une erreur grave. Cependant, les notes que l'agent a saisies dans son ordinateur, peu après l'entrevue, montraient qu'il était sous l'impression que le total de 61 points était correct, puisqu'il a déclaré plus tard avoir dit à la requérante que même s'il lui avait accordé le « plein » crédit pour son éducation et son « expérience » , elle n'aurait quand même pas obtenu suffisamment de points. Comme je l'ai déjà indiqué, Mme Dogra n'avait besoin que de quatre autres points pour avoir droit à un visa, étant donné qu'elle avait déjà obtenu 66 points d'évaluation.
[11] L'agent a commis une seconde erreur dans sa lettre de décision en se référant à l'emploi précédent de la demanderesse comme conseillère pédagogique au « Pakistan » , alors que, dans sa demande, il était très clair qu'elle avait travaillé dans une école en « Inde » , son pays d'origine. Selon les notes qu'a prises la demanderesse à l'entrevue, M. Romano était sous la même impression erronée quant au pays d'origine de la demanderesse et à l'endroit où elle avait travaillé comme conseillère pédagogique.
[12] Ces erreurs montrent que l'agent des visas a fait preuve de négligence en traitant la demande de visa de Mme Dogra. En outre, l'erreur de calcul pourrait avoir joué un rôle important dans la décision finale étant donné que les notes de l'agent indiquent qu'il aurait pu lui accorder quatre points pour son expérience professionnelle, s'il avait cru que le résultat final en aurait été modifié.
[13] La confusion qu'il a faite entre l'Inde et le Pakistan dénoterait également un manque de sensibilité culturelle de sa part. Cela pourrait avoir de l'importance, compte tenu des raisons qu'il a invoquées pour avoir attribué zéro point au titre de l'expérience professionnelle, notamment l'absence d'un contexte culturel canadien et une connaissance insuffisante des coutumes et de la culture canadiennes.
[14] Étant donné ma conclusion sur ce qui me paraît être la question essentielle en l'espèce, il n'est pas nécessaire de décider si ces erreurs sont en elles-mêmes suffisantes pour invalider la décision de l'agent des visas.
2. Fondements de la décision
[15] Le second élément de la décision qu'il faudrait noter est celui de la divergence entre les raisons invoquées par l'agent des visas dans sa lettre de décision et dans ses notes informatisées pour rejeter la demande, et celles qu'il a citées dans son affidavit et lors du contre-interrogatoire. Il a dit en effet dans ce document s'inquiéter non seulement du fait que l'expérience de la demanderesse comme conseillère pédagogique en Inde et son manque de connaissance des coutumes et de la culture canadiennes ne présentaient pas d'intérêt dans le contexte canadien, mais également de la véracité, ou de la bonne interprétation, des lettres d'attestation jointes à sa demande.
[16] En particulier, M. Romano a déclaré dans son affidavit que la lettre de l'école indienne ne l'a pas convaincu que la demanderesse avait travaillé principalement comme conseillère pédagogique. On pouvait comprendre de la lettre qu'elle a été employée à titre d'enseignante qui, dans le cadre de ses fonctions, et incidemment, conseillait les étudiants sur nombre de sujets parascolaires et personnels. En outre, le fait que la lettre décrive les fonctions de conseillère pédagogique de la demanderesse en des termes identiques à ceux utilisés dans la CNP pour ce poste a semé le doute dans l'esprit de l'agent quant à la fiabilité du document.
[17] Je peux aisément comprendre les réserves de l'agent sur cet aspect de la demande. Cependant, il est possible que l'avocat de la demanderesse ait eu raison de soutenir que l'équité procédurale exigeait de l'agent qu'il fasse part à la demanderesse de ses réserves à ce sujet de manière à ce qu'elle puisse y répondre, ou qu'il se renseigne lui-même auprès du haut-commissariat canadien à New Delhi.
[18] Néanmoins, j'examinerai la validité de la décision de l'agent des visas à la lumière des raisons qu'il a invoquées, à savoir que l'expérience de Mme Dogra était sans rapport avec la profession qu'elle voulait exercer au Canada, et qu'elle connaissait insuffisamment les coutumes et la culture canadiennes pour conseiller des étudiants canadiens.
D. LE POINT CENTRAL
[19] À mon avis, le point central en l'espèce consiste à savoir si l'agent a commis une erreur de droit lorsqu'il a attribué à la demanderesse zéro point pour son expérience indienne comme conseillère pédagogique, expérience qui ne l'a pas sensibilisée à la culture canadienne qu'elle ne connaît d'ailleurs pas, pour conseiller les élèves canadiens. Le facteur de l'expérience à l'Annexe 1 du Règlement n'exige certainement pas de l'agent des visas qu'il détermine si l'expérience d'un candidat équivaut à l'expérience canadienne autrement qu'en comparant les fonctions du requérant avec celles décrites dans la CNP pour la profession qu'il envisage d'exercer.
[20] On peut penser que les tâches qu'aurait remplies la demanderesse, selon la lettre de l'école indienne, semblent correspondre trop bien à celles qu'on trouve dans la CNP. Mais c'est là une autre question qui n'a rien à voir avec la présente procédure parce que ce n'est pas sur ce motif que s'est appuyé l'agent des visas dans sa lettre de décision pour rejeter la demande de Mme Dogra.
[21] Dans la mesure où son libellé et sa structure le permettent, l'Annexe 1 devrait être interprétée en rapport avec son but qui consiste à établir des critères objectifs que l'agent des visas doit obligatoirement respecter pour décider si un candidat indépendant peut s'établir avec succès au Canada, ce qui, dans ce contexte, signifie l'autonomie financière.
[22] Que l'expérience professionnelle d'un candidat ne lui permette pas de trouver au Canada un emploi dans son domaine constitue, par conséquent, une réserve justifiée. Cette réserve pourrait être levée, du moins en partie, à l'Annexe 1, par le biais du facteur éducation et formation. Le fait de posséder le type d'aptitudes que recherchent les employeurs canadiens dans des professions déterminées devrait aider le candidat à surmonter les conditions défavorables que connaissent souvent les nouveaux immigrants lorsqu'ils entrent sur le marché du travail canadien.
[23] Et, dans les cas inhabituels, un agent des visas peut, en vertu d'un pouvoir résiduel discrétionnaire conféré par le paragraphe 11(3) du Règlement, tenir compte de la pertinence de l'expérience professionnelle d'un candidat au regard du contexte canadien lorsqu'à son avis, les points d'appréciation ne reflètent pas fidèlement les possibilités qu'il a de s'établir avec succès au Canada.
[24] L'avocat du ministre a pu citer un cas qu'il juge pertinent, celui de Gracheva c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) (1998), 147 F.T.R. 298 (C.F. 1re inst.). Dans cette affaire, la demanderesse, citoyenne russe, avait présenté une demande de résidence permanente avec l'intention d'exercer au Canada la profession de comptable agréée. L'agent des visas avait rejeté sa demande parce qu'elle « avait une connaissance limitée des principes comptables occidentaux : elle avait fait ses études et avait été formée dans une économie dirigée » . L'avocat de la demanderesse avait plaidé que l'agent des visas n'aurait pas dû lui tenir rigueur sur ce point, ou sur le fait de sa connaissance limitée des principes comptables occidentaux, puisque la définition de comptable qui figure dans la Classification canadienne descriptive des professions n'incorpore pas ces principes.
[25] Le juge Tremblay-Lamer a confirmé la décision de l'agent des visas pour les motifs suivants (à la page 303) :
Le but de l'entrevue de sélection est de décider si une personne pourra s'établir avec succès au Canada.
...
En l'espèce, la demanderesse avait une connaissance limitée des principes et des méthodes comptables appliqués en Occident qu'elle doit absolument connaître pour pouvoir exercer la profession de comptable au Canada.
[26] Une question importante, soulevée par Gracheva et par le présent cas, est celle de la latitude dont dispose un agent des visas pour soupeser les fondements des descriptions de la CCDP et de la CNP en matière d'éducation, de formation et d'expérience professionnelle, ou d'autres critères légaux, dans le dessein d'évaluer la pertinence des titres de compétences d'un requérant au regard du succès de son établissement au Canada, particulièrement pour les demandeurs qui indiquent une intention d'exercer une profession déterminée.
[27] Bien que ni la CCDP ni la CNP n'aient été conçues pour évaluer la « préparation au marché du travail » des demandeurs de résidence permanente au Canada, j'incline à penser qu'il n'est pas normalement approprié qu'un agent des visas se mette à évaluer la « pertinence pour le Canada » de l'éducation, de la formation et de l'expérience professionnelle des candidats, lorsqu'elles concordent avec les critères légaux.
[28] Il serait préférable, entre autres, de laisser l'évaluation des « équivalences canadiennes » des diplômes et expériences professionnelles étrangers à des comités nationaux d'accréditation et aux organismes de réglementation professionnelle provinciaux. Des agents de visas occupés ne sont peut-être pas bien placés pour effecteur ces sortes d'évaluation dans le temps limité consacré à l'entrevue, laquelle doit également couvrir d'autres aspects de la demande.
[29] De plus, la politique d'immigration insiste de plus en plus sur l'adaptabilité et la souplesse des candidats, caractéristiques qui sont particulièrement importantes sur le marché du travail actuel. Donc, le niveau d'éducation du requérant ainsi que sa participation au marché du travail revêtent probablement plus d'importance pour prédire un établissement réussi au Canada qu'une foule de connaissances précises.
[30] Il y a également, bien sûr, une base juridique à la proposition voulant qu'un agent des visas ne puisse pas rejeter des demandes en invoquant des critères qui ne font pas partie de la CCDP, de la CNP ou des règlements mêmes : voir, par exemple, Lee c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) (1995), 29 Imm. L.R. (2d) 222 (C.F. 1re inst.).
[31] Cependant, vu les faits de l'espèce, je trouve inutile de décider s'il existe jamais des raisons valables pour que les agents des visas prennent en compte, dans le cadre des facteurs études, formation et expérience professionnelle, les différences du milieu économique, social ou culturel du candidat, en raison du fait que même s'il s'agit là de questions juridiquement pertinentes, l'agent des visas a exercé, en l'espèce, son pouvoir discrétionnaire de manière déraisonnable en rejetant la demande de Mme Dogra pour les raisons énoncées dans la lettre de décision.
[32] Le Canada contemporain se distingue, entre autres, par sa nature multiculturelle. Nos grandes villes, en particulier, renferment une diversité et une richesse ethniques éclatantes qui font l'envie de beaucoup. Le fait qu'un agent rejette la demande de résidence permanente d'une candidate comme conseillère pédagogique sous prétexte que les élèves canadiens, « pour la plupart, ont des origines entièrement différentes de la vôtre » , ne correspond pas à la réalité canadienne d'aujourd'hui.
[33] Comme l'a fait remarquer l'avocat de la demanderesse, l'agent des visas a semblé tout à fait indifférent à la possibilité que de nombreux organismes scolaires puissent bien voir dans les origines de Mme Dogra et son expérience des écoles indiennes des atouts importants pour aider les enfants, particulièrement ceux d'origine sud-asiatique, à s'épanouir dans un cadre où ils peuvent durement ressentir les tensions entre, d'une part, les valeurs et attentes des parents et de leur communauté ethnique et, d'autre part, les normes qui prévalent à l'école et dans la société nord-américaine en général. De fait, c'était précisément le type d'aide que fournissait Mme Dogra aux deux enfants Singh dont elle était la préceptrice à New York.
[34] Cependant, il faut également dire que l'agent des visas s'est surtout préoccupé de la connaissance très limitée de la demanderesse en matière de coutumes et de culture canadiennes. Il a expliqué au contre-interrogatoire que, pour vérifier ses connaissances dans ces domaines, il lui avait demandé quand les enfants commencent à aller à l'école, quel était le nombre d'années au cycle secondaire, quels groupes rock étaient en vogue parmi les adolescents canadiens et si elle savait ce qu'était le crack. Il s'est servi de ses réponses pour conclure qu'elle ne connaissait pas suffisamment les coutumes et la culture canadiennes pour pouvoir conseiller des étudiants au Canada.
[35] Si ces questions ont été effectivement posées, et la demanderesse nie que la plupart d'entre elles l'ont été, elles me semblent tout à fait insuffisantes pour permettre à un agent de savoir si la demanderesse possédait les qualités nécessaires pour faire une bonne conseillère pédagogique au Canada. En fait, je doute beaucoup que ce soit là le genre de chose que l'agent était en mesure de déterminer, et certainement pas au cours d'une entrevue de quinze minutes qui a porté sur un certain nombre d'autres questions, dont l'avis de M. Romano sur le nombre excédentaire d'enseignants au Canada, lequel avis semble, de toute manière, avoir été contredit par des événements subséquents.
[36] De plus, les questions destinées à évaluer la connaissance des « coutumes et de la culture canadiennes » sont, à mon avis, suspectes de par leur nature même puisqu'elles partiraient de l'hypothèse que la « culture et les coutumes canadiennes » sont monolithiques. Encore une fois, cela va à l'encontre de la théorie et de la pratique du multiculturalisme au Canada. Le danger réside dans le fait que les agents des visas peuvent limiter les « coutumes et culture canadiennes » à celles des groupes les plus anciens et ne percevoir les autres que comme étrangers au courant principal de la société canadienne.
E. conclusion
[37] Pour ces motifs, l'agent des visas a commis une erreur de droit et la demande de contrôle judiciaire est accueillie. La décision de l'agent des visas est annulée et la demande de résidence permanente de Mme Dogra est renvoyée, pour décision, à un autre agent des visas.
Ottawa (Ontario) John M. Evans
________________________
23 avril 1999 JCFC
Traduction certifiée conforme
Jacques Deschênes, LL.B.
cour fédérale du canada
section de première instance
avocats et procureurs inscrits au dossier
no du greffe : imm-3413-98
intitulé de la cause : vandana dogra
et
lE ministre de la citoyenneté et de l'immigration
lieu de l'audience : ottawa
date de l'audience : 7 janvier 1999
motifs de l'ordonnance par M. lejuge evans
en date du : 23 avril 1999
ont comparu :
David Morris pour la demanderesse
Darrell Kloeze pour le défendeur
procureurs inscrits au dossier:
Bell, Unger, Morris pour la demanderesse
Ottawa (Ontario)
Morris Rosenberg pour le défendeur
Sous-procureur général du Canada