Décisions de la Cour fédérale

                                                                                                                                Date : 20041019

                                                                                                                          Dossier : T-1151-00

                                                                                                              Référence :    2004 CF 1444

Ottawa (Ontario), le 19^e jour d'octobre 2004

EN PRÉSENCE DE L'HONORABLE EDMOND P. BLANCHARD, JUGE

ENTRE :

                                                             DONNIE DOUCET

                                                                                                                                          demandeur

                                                                             et

                                   SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA

                 (SON EXCELLENCE LA GOUVERNEURE GÉNÉRALE EN CONSEIL

                                    et LA GENDARMERIE ROYALE DU CANADA)

                                                                                                                                      défenderesse

                                         MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT

[1]                La présente instance a été introduite par le dépôt d'une déclaration du demandeur, M. Donnie Doucet, dans laquelle il allègue que ses droits linguistiques ont été violés. Il déclare ne pas avoir pu communiquer en français avec l'agent de la Gendarmerie royale du Canada (la GRC) qui l'a interpellé pour excès de vitesse sur l'autoroute 104 près d'Amherst, en Nouvelle-Écosse.

[2]                Le demandeur soutient que le Règlement sur les langues officielles - communications avec le public et prestation des services (DORS/92-48) (le Règlement) qui précise les modalités d'application de la loi pour les services aux minorités linguistiques des deux langues officielles, contrevient aux garanties de la Charte canadienne des droits et libertés, édictée comme l'annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.U) (la Charte) et devrait donc être déclaré inopérant aux termes de l'article 52 de la Loi Constitutionnelle de 1982.

[3]                La défenderesse soutient que le Règlement ne viole pas les droits linguistiques garantis par la Charte. Si la Cour devait conclure qu'il y a violation des droits linguistiques, la défenderesse soutient alors que le Règlement serait justifié en vertu de l'article premier de la Charte.

[4]                Pour les motifs du jugement énoncés ci-après, je conclus que le Règlement est incompatible avec le paragraphe 20(1) de la Charte puisqu'il viole le droit du public de communiquer dans la langue officielle de son choix avec une institution fédérale lorsque l'emploi de cette langue fait l'objet d'une demande importante. Je conclus aussi que la violation n'est pas justifiée aux termes de l'article premier de la Charte.

Les faits

[5]                Le 8 mars 1998, M. Donnie Doucet (le demandeur), un résidant francophone de la Nouvelle-Écosse, s'est fait interpeller pour excès de vitesse sur l'autoroute 104 près d'Amherst, en Nouvelle-Écosse, par l'agent Hannon de la GRC, détachement d'Amherst. En vertu d'une entente entre la Nouvelle-Écosse et la GRC, celle-ci assure les services policiers dans la région d'Amherst; elle est notamment chargée de patrouiller la Transcanadienne à partir de la frontière du Nouveau-Brunswick jusqu'aux environs de l'intersection de la sortie 204 vers Springhill, en Nouvelle-Écosse.

[6]                L'endroit où le demandeur a été interpellé et où il a reçu sa sommation fait partie du territoire patrouillé par la GRC - détachement d'Amherst.

[7]                L'agent s'est approché de l'automobile du demandeur et s'est adressé à lui uniquement en anglais; le demandeur s'est exprimé en français et a remis ses papiers à l'agent qui est retourné à son auto pour en revenir, quelques minutes plus tard, avec une sommation rédigée uniquement en anglais qu'il a délivrée au demandeur en lui expliquant le sens uniquement en anglais. Le demandeur a tenté à quelques reprises de prendre la parole en français, sans toutefois exiger expressément que l'agent lui parle en français.

[8]                En ce qui concerne la déclaration de culpabilité du demandeur pour excès de vitesse, l'affaire est déjà réglée. Le demandeur a été déclaré coupable, et la déclaration de culpabilité a été maintenue en appel (R. c. Doucet, 2003 NSSCF 256). Dans sa décision, le juge Boudreau de la Cour suprême de la Nouvelle-Écosse (siégeant en appel) a soupesé les arguments constitutionnels de l'appelant, à savoir que ses droits linguistiques avaient été violés et que la déclaration de culpabilité n'était donc pas valable. Le juge a rejeté le pourvoi en déclarant que le juge de première instance n'avait pas erré lorsqu'il a conclu que l'appelant n'avait pas fait la preuve qu'il avait explicitement demandé des services en français. Le juge Boudreau a ajouté qu'il ne pouvait conclure que les droits linguistiques de l'appelant avaient été brimés - la preuve étant insuffisante pour qualifier la demande de « demande importante » , et la GRC s'étant dotée d'un protocole lui permettant de répondre à une demande de services en français, si nécessaire.

[9]                La défenderesse soumet que la sommation ne peut être assimilée à un service ou à une communication, aux termes de la partie IV de la Loi sur les langues officielles, L.R. (1985), ch. 31 (4^e suppl.) (la LLO) ou du paragraphe 20(1) de la Charte. Dans les arrêts MacDonald c. Ville de Montréal, [1986] 1 R.C.S. 460 et Bilodeau c. Manitoba, [1986] 1 R.C.S. 449, la Cour suprême du Canada a établi que le défaut de produire une sommation dans les deux langues ne constitue pas une atteinte aux droits linguistiques garantis par la Charte.

[10]            Le litige dont la Cour est maintenant saisie, même s'il tire son origine de ces faits, est tout autre. L'enjeu n'est plus la sommation et la déclaration de culpabilité du demandeur pour excès de vitesse. Il s'agit plutôt de décider si les droits du demandeur, en tant que francophone, ont été violés du fait qu'il n'a pas reçu de services en français et qu'il n'a pu communiquer en français lorsqu'il s'est adressé à un membre de la GRC qui patrouillait l'autoroute 104 près d'Amherst, contrairement au droit garanti à l'article 20 de la Charte. Le demandeur a donc intenté la présente action et demande les réparations suivantes :

a)             DÉCLARER que l'alinéa 5(1)h)i) du Règlement sur la communication avec le public et la prestations des services, DORS/92-48m (1992) 126 Gaz. Off. Can. II, Vol. 130, No. 14, 10/7/96, C.P. 1991-2541, le 16 décembre 1991, adopté en vertu de l'article 32 de la LLO, est incompatible avec l'alinéa 20(1)b) de la Charte canadienne des droits et libertés en ce qu'il ne reconnaît pas la vocation particulière des bureaux de la GRC qui patrouillent la transcanadienne;

b)            Dans l'alternative, DÉCLARER que la Transcanadienne au point d'entrée de Fort Lawrence près d'Amherst, Nouvelle-Écosse, est une région à demande importante au sens du paragraphe 20(1)a) de la Charte canadienne des droits et libertés;

c)             Et en conséquence, DÉCLARER que l'alinéa 5(1)h)i) du Règlement sur la communication avec le public et la prestation des services, DORS/92-48m (1992) 126 Gaz. Off. Can. II, Vol. 130, No. 14, 10/7/96, C.P. 1991-2541, le 16 décembre 1991, adopté en vertu de l'article 32 de la LLO, est incompatible avec l'alinéa 20(1)a) de la Charte canadienne des droits et libertés en ce qu'il conditionne l'obligation de services en français au détachement d'Amherst, Nouvelle-Écosse, sur le pourcentage de la population de langue maternelle française dans la subdivision de recensement plutôt que sur le volume de francophones qui empruntent la route transcanadienne au point d'entrée de Fort Lawrence près d'Amherst, Nouvelle-Écosse;

d)            DÉCLARER que le règlement ne constitue pas une limite raisonnable aux droits constitutionnels dans une société libre et démocratique au sens de l'article premier de la Charte canadienne des droits et libertés;

e)             DÉCLARER que le règlement est donc nul et inopérant dans la mesure de cette incompatibilité;

f)             ORDONNER au gouverneur en conseil de corriger le règlement en conséquence dans un délai qu'il plaira à la Cour de fixer;

g)            ACCORDER au demandeur tous les dépens et déboursés, y compris les honoraires avocat-client du demandeur, le cas échéant;

h)            ACCORDER au demandeur toute autre réparation que la Cour estimera convenable et juste d'ordonner eu égard aux circonstances, afin d'assurer le respect de la Charte et de la LLO par le demandeur.

[11]            En vertu du Règlement sur les langues officielles -communications avec le public et prestation des services (DORS/92-48) (le Règlement), adopté sous le régime de l'article 32 de la LLO, pour considérer qu'il existe une « demande importante » pour des services dans la langue officielle de la minorité en zone rurale, il faut que la population minoritaire atteigne le seuil de 500 personnes ou 5 % de la population dans l'aire de service. Par conséquent, la GRC - détachement d'Amherst, en Nouvelle-Écosse, en tant que bureau d'une institution fédérale soumise à la Charte et à la LLO, n'a pas à offrir de services bilingues dans la région d'Amherst parce qu'il n'existe pas dans cette région de « demande importante » telle qu'elle est définie dans le Règlement. Le recensement de 1991 fait état d'une population francophone de 255 personnes résidant dans l'aire de service du détachement d'Amherst, ce qui représente 1,1 % de la population totale de l'aire de service. À Amherst même, la population francophone représente 2,1 % de la population.

[12]            Le demandeur prétend au contraire qu'il existe dans cette région une demande importante et que le Règlement, en ne prévoyant pas la situation particulière que l'on trouve à Amherst, viole les droits linguistiques du demandeur et des francophones de la région alors que ces droits sont garantis par les articles 16 et 20 de la Charte et la partie IV de la LLO.

[13]            Les faits suivants ne sont pas contestés. Amherst est située à proximité de la frontière du Nouveau-Brunswick; la GRC - détachement d'Amherst dessert notamment la Transcanadienne (autoroute 104), à partir de Fort Lawrence où passe la frontière qui sépare la Nouvelle-Écosse du Nouveau-Brunswick jusqu'à la sortie 204 près de Springhill. Le recensement de 2001 a établi que 32 % de la population du Nouveau-Brunswick est francophone. En outre, à proximité de la frontière, la concentration de la population francophone est plus forte et constitue environ 38 % de la population de cette région. La preuve montre, et nous y reviendrons plus loin, que près de la moitié des véhicules qui franchissent la frontière à Fort Lawrence (Nouvelle-Écosse) proviennent du Nouveau-Brunswick, tandis que la majorité des personnes qui la franchissent habitent à proximité de celle-ci.

Question en litige

[14]            Le Règlement sur les langues officielles - communications avec le public et prestation des services est-il conforme à la Charte canadienne des droits et libertés, et plus particulièrement, au paragraphe 20(1) de la Charte, ainsi qu'aux articles 22 et 23 de la LLO?

Dispositions législatives et réglementaires

[15]            Les dispositions pertinentes de la Charte, de la LLO et du Règlement figurent en annexe._

Analyse

Droit

[16]            La Charte, à l'article 16, garantit l'égalité des deux langues officielles au Canada et, à l'article 20, consacre le droit du public de s'adresser à l'administration centrale de toute institution fédérale dans la langue officielle de son choix. Le même droit existe à l'égard de tout autre bureau de l'institution fédérale, où qu'il se situe au Canada, pourvu que l'emploi de la langue officielle par la population minoritaire fasse l'objet d'une demande importante ou que son emploi soit justifié par la vocation du bureau. La LLO reprend les termes de la Charte, ce qui lui confère un statut particulier, comme l'a souligné le juge Décary au nom d'une cour unanime dans l'affaire Canada (Procureur général) c. Viola, [1991] 1 C.F. 373 (C.A.)_ à la page 386 :

La Loi sur les langues officielles de 1988 n'est pas une loi ordinaire. Elle reflète à la fois la Constitution du pays et le compromis social et politique dont il est issu. Dans la mesure où elle est l'expression exacte de la reconnaissance des langues officielles inscrite aux paragraphes 16(1) et 16(3) de la Charte canadienne des droits et libertés, elle obéira aux règles d'interprétation de cette Charte telles qu'elles ont été définies par la Cour suprême du Canada. Dans la mesure, par ailleurs, où elle constitue un prolongement des droits et garanties reconnus dans la Charte, et de par son préambule, de par son objet défini en son article 2, de par sa primauté sur les autres lois établies en son paragraphe 82(1), elle fait partie de cette catégorie privilégiée de lois dites quasi-constitutionnelles qui expriment "certains objectifs fondamentaux de notre société" et qui doivent être interprétées "de manière à promouvoir les considérations de politique générale qui (les) sous-tendent." [...]                      [Notes de bas de page omises]

[17]            Cet énoncé a d'ailleurs été repris par le juge Bastarache au nom de la majorité de la Cour suprême du Canada dans l'arrêt R. c. Beaulac, [1999] 1 R.C.S. 768, au paragraphe 21.

[18]            La LLO est en quelque sorte la mise en oeuvre de l'idéal dont le droit est enchâssé dans notre Constitution. Elle prévoit, à l'article 32, que la gouverneure en conseil peut déterminer par règlement en quoi consiste une « demande importante » qui entraîne un service bilingue ou quelles sont les circonstances où la « vocation du bureau » justifie l'emploi des deux langues officielles.

[19]            Le Règlement, adopté sous le régime de la LLO, établit le détail des différentes circonstances où il existe une « demande importante » et définit la_ « vocation du bureau » . M. Ricciardi, conseiller principal, Division des politiques de la Direction des langues officielles (auparavant relevant du Secrétariat du trésor, maintenant partie de l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique), a témoigné de l'élaboration du Règlement, à laquelle il a participé. Son témoignage montre bien à quel point certaines décisions sont prises de façon politique. On ne peut les qualifier d'arbitraires, parce qu'il est clair qu'elles ont été réfléchies et qu'elles tiennent compte de bon nombre de contraintes.

[20]            Ainsi, le Règlement fixe les chiffres de la demande importante, selon que l'on se trouve en zone urbaine ou en zone rurale. D'autre part, pour les aéroports, la demande importante est réputée établie pour ceux qui desservent un million de passagers ou plus, chaque année; pour les gares de traversiers, le seuil est de 100 000 passagers. Le Règlement applique en outre la notion de « vocation nationale » à certains bureaux, notamment les parcs nationaux, qui doivent obligatoirement offrir des services bilingues, quelle que soit leur situation géographique, la demande ou le nombre de visiteurs.

[21]            Il n'appartient pas à la Cour de remettre en question ces décisions, qui reflètent à la fois la volonté de se conformer aux dispositions de la Charte et de la LLO et la nécessité d'appliquer une certaine rationalité à l'offre de services bilingues dans un pays où les deux langues ne coexistent pas toujours dans une même région. Toutefois, si l'application de ces décisions, même politiques, a pour effet de violer des droits garantis par la Charte, la Cour a le devoir d'intervenir (Commissaire aux langues officielles c. Sa Majesté la Reine (Ministère de la justice du Canada), 2001 CFPI 239). Il s'agit donc de déterminer si le Règlement tel qu'il est rédigé porte atteinte aux droits garantis par la Charte et la LLO.

[22]            Les tribunaux ont dû, à diverses reprises, définir la portée des garanties linguistiques contenues dans la Charte et la LLO. Ce travail s'est surtout fait dans le contexte judiciaire où les droits linguistiques coïncident, jusqu'à un certain point, avec les principes de justice naturelle - le droit de comprendre et de se faire entendre.

[23]            Le juge Beetz, dans l'arrêt Société des Acadiens du Nouveau-Brunswick Inc. c. Assn. of Parents for Fairness in Education, Grand Falls District 50 Branch, [1986] 1 R.C.S. 549, souligne la différence entre les droits linguistiques relatifs à l'administration de la justice, qui reprennent essentiellement les grandes lignes de l'article 133 de la Loi constitutionnelle de 1867, et les droits prévus à l'article 20 de la Charte (repris dans la partie IV de la LLO), qui reflètent une volonté de faire du Canada un pays véritablement bilingue, l'article 20 faisant partie de « nouvelles dispositions » :

54            Mon opinion est étayée par la différence dans la rédaction de l'art. 20 de la Charte. Dans cette disposition, la Charte accorde expressément le droit d'employer l'une ou l'autre langue officielle pour communiquer avec certains bureaux des institutions du Parlement ou du gouvernement du Canada et avec tout bureau des institutions de la législature ou du gouvernement du Nouveau-Brunswick. Ce droit de communiquer dans l'une ou l'autre langue suppose aussi le droit d'être entendu ou compris dans ces langues.

[24]            Il ne fait aucun doute, à la lecture de la jurisprudence, que les tribunaux ont jugé que le gouvernement canadien a une obligation positive de promouvoir les droits linguistiques. Dans l'arrêt Beaulac, précité, le juge Bastarache s'exprime comme suit aux paragraphes 20 et 24 :

[...] L'objectif de protéger les minorités de langue officielle, exprimé à l'art. 2 de la Loi sur les langues officielles, est atteint par le fait que tous les membres de la minorité peuvent exercer des droits indépendants et individuels qui sont justifiés par l'existence de la collectivité. Les droits linguistiques ne sont pas des droits négatifs, ni des droits passifs; ils ne peuvent être exercés que si les moyens en sont fournis. Cela concorde avec l'idée préconisée en droit international que la liberté de choisir est dénuée de sens en l'absence d'un devoir de l'État de prendre des mesures positives pour mettre en application des garanties linguistiques; [...]

... L'idée que le par. 16(3) de la Charte, qui a officialisé la notion de progression vers l'égalité des langues officielles du Canada exprimée dans l'arrêt Jones, précité, limite la portée du par. 16(1) doit également être rejetée. Ce paragraphe confirme l'égalité réelle des droits linguistiques constitutionnels qui existent à un moment donné. L'article 2 de la Loi sur les langues officielles a le même effet quant aux droits reconnus en vertu de cette loi. Ce principe d'égalité réelle a une signification. Il signifie notamment que les droits linguistiques de nature institutionnelle exigent des mesures gouvernementales pour leur mise en oeuvre et créent, en conséquence, des obligations pour l'État; [...]

[25]            Lorsqu'une demande importante est établie, il est clair que le gouvernement a le devoir d'agir. Dans l'affaire R. c. Saulnier, [1989] N.S.J. n^o 131 (N.S. Co. Ct.), un pêcheur avait été déclaré coupable d'avoir excédé son quota de pêche. Le juge siégeant en appel de cette déclaration de culpabilité l'a annulée, parce que le quota avait été modifié alors que le pêcheur était en mer et que les avis de modification du quota n'avaient été diffusés à la radio maritime qu'en anglais. Le pêcheur était francophone, et bien qu'il n'ait eu apparemment aucune difficulté à comprendre l'anglais, là n'était pas le problème, selon le juge : le pêcheur avait le droit d'être informé dans sa langue des modifications apportées au quota :

[traduction]

Il est sans importance que l'appelant comprenne l'anglais ou que son procès ait eu lieu en anglais. Sa première langue, la langue de son choix, la langue dans laquelle il communique avec les autres pêcheurs est le français. C'est sa langue maternelle, selon la définition qu'en donne la Loi sur les langues officielles. La Charte garantit son droit d'utiliser cette langue.

[26]            Le juge dans cette affaire a pris connaissance d'office que Yarmouth, où se trouvait le poste radio de la Garde côtière qui diffusait les avis du ministère des Pêches et des Océans, était situé dans une région où vivaient d'importantes collectivités francophones. On pouvait donc supposer qu'il y avait une demande importante. En outre, selon le juge, la vocation d'un bureau régional du ministère dans une zone de pêche entraînait l'obligation de diffuser des avis dans les deux langues officielles.

Situation en cause

[27]            À l'audience du 2 février 2004, cinq témoins ont été entendus. Le demandeur a présenté, comme témoins experts, M. Stephen Coyle et Mme Anne Gilbert. En 1998, M. Coyle était responsable de la collecte des données sur les touristes dans la région d'Amherst; il travaillait au ministère du Tourisme et de la Culture depuis 1986, à titre d'analyste. Il a été reconnu compétent pour témoigner comme expert sur les questions relatives à la circulation des visiteurs dans la région d'Amherst. Quant à Mme Gilbert, une géographe qui s'intéresse particulièrement à la répartition des francophones à diverses échelles (locale, régionale, provinciale, nationale), aux effets de leur concentration ou de leur dispersion sur le développement de leurs institutions, à la consolidation de leurs réseaux et à la diversité des contextes politiques et légaux dans lesquels leurs communautés évoluent, elle a été reconnue comme experte quant à ces questions.

[28]            La défenderesse a présenté trois témoins : le Sergent d'état-major John Hastey, qui était commandant de la GRC - détachement d'Amherst, de 1994 à 2000, Mme Lisette Taillefer-Brisebois, réviseure-analyste à la Direction des langues officielles de la GRC et M. John Ricciardi, conseiller principal, Division des politiques de la Direction des langues officielles, Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada.

[29]            M. Coyle a témoigné qu'en 1998, 4 034 502 voyageurs étaient entrés en Nouvelle-Écosse par la Transcanadienne en provenance du Nouveau-Brunswick en traversant la frontière à Fort Lawrence, près d'Amherst. Ces chiffres comprennent les voyageurs en provenance des provinces maritimes, sauf Terre-Neuve-et-Labrador, ainsi que ceux du Québec et de l'Ontario. Ils ne tiennent pas compte des voyageurs empruntant l'automobile et provenant des provinces de l'Ouest.

[30]            La défenderesse a tenté de remettre en cause l'exactitude et la fiabilité de ces chiffres, vu l'absence de données de Terre-Neuve et des provinces de l'Ouest. Je ne trouve pas l'objection pertinente, car je suis d'avis que ces données additionnelles ne modifieraient pas les conclusions auxquelles j'arrive sur la demande importante dans cette région. Dune part, les automobiles qui arrivent de Terre-Neuve sont comptées à North Sydney, et ne représentent que 1,5 % du nombre d'automobiles comptées à Fort Lawrence, tandis que les entrées de l'Ouest ne représentent que 0,5 % du chiffre total. D'autre part, selon M. Coyle, 70 % des personnes qui traversent la frontière sont des migrants quotidiens qui proviennent d'un rayon de moins de 80 kilomètres de Fort Lawrence.

[31]            En étudiant la carte de la région, de part et d'autre de la frontière entre le Nouveau-Brunswick et la Nouvelle-Écosse, la géographe experte, Mme Gilbert estime que, du nombre des voyageurs qui traversent la frontière, environ 20 % seraient francophones. La population du Nouveau-Brunswick compte 32 % de francophones; dans la région avoisinante de la frontière, dans un rayon de 80 kilomètres de Fort Lawrence, cette proportion est de 38 %.

[32]            M. Ricciardi a expliqué les réalités politiques qui ont présidé à l'élaboration du Règlement à laquelle il a participé. Les décisions quant aux services à offrir ont été prises après avoir procédé à des recherches et des consultations. Par ailleurs, Mme Taillefer-Brisebois, de la Direction des langues officielles de la GRC, a témoigné qu'à sa connaissance aucune étude n'avait été faite pour déterminer quelle était la langue officielle de la minorité pour les besoins de services de la GRC - bureau d'Amherst sur l'autoroute 104, ni pour ailleurs au Canada, dans les cas où la GRC assure les services policiers sur la Transcanadienne.

[33]            Enfin, le Sergent d'état-major Hastey a témoigné pour la défenderesse. Je crois qu'il y a lieu de reproduire ici une partie du contre-interrogatoire mené par l'avocat du demandeur :

Q.             Il a été admis que le détachement d'Amherst n'avait pas d'obligation en 1998 d'offrir les services dans les deux langues officielles selon la réglementation en vigueur. Est-ce que c'est bien votre compréhension en tant que chef de district d'Amherst?

R.             That's correct.

Q.             Et est-ce que ça veut dire qu'il n'y avait aucun service d'offert en      français?

R.            No. We regularly and routinely provided and assisted people whenever possible.

Q.            Pouvez-vous élaborer un peu dans...

R.            In the - particularly during the busier months, the summer months, we would encounter travelling public requiring assistance, directions, both at the detachment and on the highway, and at times it was necessary to explain to people in French what was transpiring. And on occasion, and not infrequently, members - unilingual English members would encounter someone who spoke only French. And there was a process and a procedure in place whereby the member of the public would be taken to the police car and would then be put in touch with a bilingual member who was on the air. And it was not uncommon at all to hear a member of the public speaking on the police radio . . . And there's also - was in 1998 and remains a system in place to facilitate people's linguistic needs through our OCC or the Operational Communication Centre in Halifax . . .

Il semble donc que la demande pour des services et des communications en français de la part de la GRC, bien qu'elle n'ait fait l'objet d'aucune étude d'après les témoins du défendeur, était un phénomène connu et assez fréquent.

[34]            Il est admis par les parties dans la présente affaire que la GRC, lorsqu'elle patrouille les routes de la Nouvelle-Écosse ou qu'elle répond à un appel d'un citoyen, est une institution fédérale qui offre des services au public. Les parties admettent également qu'à ce titre, elle est liée par les dispositions de la LLO et de la Charte sur le droit des Canadiens et Canadiennes, et du public en général, de communiquer avec les institutions fédérales et de recevoir des services dans l'une des deux langues officielles, selon leur choix.

[35]            Le fait que la GRC exerce les fonctions d'un service policier en Nouvelle-Écosse en vertu d'un contrat conclu avec la province ne change en rien son statut d'institution fédérale. La Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, au paragraphe 20(1), prévoit la possibilité d'un tel contrat. Je suis d'accord avec le juge Boudreau de la Cour suprême de la Nouvelle-Écosse qui, dans son jugement sur l'appel de la condamnation du demandeur a écrit ce qui suit :

À mon avis, les membres de la G.R.C. ne perdent pas leur statut fédéral quand ils agissent sous contrat avec une province ou qu'ils font respecter les lois provinciales. C'est leur mandat en vertu de la loi sur la G.R.C. et ils ne font que le remplir. Donc, c'est encore un service d'une institution fédérale. [...]

À mon avis, un contrat avec une province ne change rien à l'égard du statut de la G.R.C. Elle demeure une institution fédérale. Juger autrement permettrait à la G.R.C. d'éviter ses obligations linguistiques envers les citoyens, telles que garanties par la Charte. Cela ne s'accorderait certainement pas avec l'objet des droits linguistiques constitutionnels. [...] (para. 31 et 32)

[36]            Le demandeur soutient, comme argument principal, que le Règlement pris sous le régime de la LLO, lequel précise les modalités d'application de la Loi pour les services aux minorités linguistiques des deux langues officielles, est incompatible avec les garanties énoncées dans la Charte et devrait donc être déclaré inopérant aux termes de l'article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982.

[37]            La défenderesse, pour sa part, soutient que le Règlement est tout à fait conforme à l'esprit de la Loi et qu'il ne viole pas les droits linguistiques garantis par la Charte. Alternativement, la défenderesse soutient que si la Cour devait conclure que le Règlement viole les droits linguistiques, le Règlement est justifié par l'application de l'article premier de la Charte, parce que la défenderesse prétend qu'il est possible d'en démontrer la justification dans le cadre d'une société libre et démocratique.

[38]            Le Règlement définit, aux articles 5, 6 et 7, diverses situations qui correspondent à la notion de « demande importante » . Il définit en outre, aux articles 8, 9, 10 et 11, ce qu'il faut entendre par « vocation nationale » . Aucune de ces définitions ne correspond à la situation qui nous intéresse, à savoir le droit des automobilistes qui circulent sur les routes patrouillées par la GRC - détachement d'Amherst aux services et aux communications en français.

[39]            La défenderesse soutient que la GRC n'est pas tenue d'offrir des services bilingues, aux termes du sous-alinéa 5(1)h)(i) du Règlement, puisque la demande importante est définie selon la démographie de l'endroit. Les parties admettent que la population francophone de la région d'Amherst est bien en-deçà de 500 personnes ou de 5 % prévu dans le Règlement. Par conséquent, soutient la défenderesse, la GRC n'a pas à offrir un service bilingue.

[40]            Le demandeur procède par raisonnement analogique; il soumet qu'il y a effectivement un bon nombre de dispositions du Règlement auxquelles le calcul démographique ne s'applique pas, par choix politique du gouvernement. Ainsi, par exemple, le paragraphe 7(3) du Règlement prévoit qu'un aéroport qui dessert au moins un million de passagers par année est réputé avoir une demande importante pour l'emploi des deux langues officielles, peu importe la proportion de la minorité linguistique de l'endroit où il est situé. De même, selon l'alinéa 7(4)b), l'emploi des deux langues officielles est réputé faire l'objet d'une demande importante dans une gare de traversiers où le nombre total de passagers s'élève à au moins 100 000 par année, encore une fois sans égard à la démographie environnante. Les parcs nationaux, aux termes de l'article 9 du Règlement, sont couverts par la disposition de l'alinéa 24(1)a) de la LLO, qui parle du « caractère national ou international » _du mandat du bureau et oblige à la prestation des services dans les deux langues officielles, sans égard à la démographie environnante. Enfin, le paragraphe 6(1) du Règlement stipule que la _ demande importante _ est déterminée par le fait que le bureau offre spécifiquement des services « à une clientèle restreinte et identifiable » et qu'au moins 5 % de la demande de ces services est faite annuellement par cette clientèle à ce bureau dans la langue de la minorité.

[41]            Le demandeur conteste la définition de « demande importante » qui a été choisie dans le règlement, par rapport aux activités de la GRC lorsqu'elle patrouille la Transcanadienne dans la région d'Amherst, en Nouvelle-Écosse. Si la démographie d'Amherst ne justifie pas que la GRC, une institution fédérale, offre un service bilingue, le demandeur soumet que le nombre de francophones empruntant l'autoroute 104 le justifie.

[42]            Dans la région que patrouille la GRC - détachement d'Amherst se trouve Fort Lawrence,    un point d'entrée en Nouvelle-Écosse par lequel arrivent plus de quatre millions de véhicules automobiles par année. La défenderesse a tenté de mettre en doute la preuve du demandeur quant à ces chiffres, mais j'estime que, même s'ils ne sont pas absolus ou complets, ils sont suffisamment éloquents pour que je fonde sur eux mon analyse. La demande adressée à la GRC par des voyageurs pour des services en français est, à mon sens, établie par la preuve et, surtout, par les témoignages de Mme Gilbert et du sergent d'état-major Hastey.

[43]            Le sergent Hastey nous a parlé du protocole mis en place par la GRC pour répondre aux besoins des voyageurs francophones. J'aimerais souligner à quel point ce service d'appoint est limité, tout bien intentionné qu'il soit. Il arrive, témoigne le sergent Hastey, qu'un agent unilingue anglais rencontre quelqu'un qui ne parle que français. Pour ces personnes, des efforts sont déployés pour permettre la communication en français par radio à un [traduction] « agent bilingue qui est sur les ondes » . À mon avis, cela ne suffit absolument pas pour permettre à la GRC de s'acquitter des obligations imposées par la Charte et la LLO afin que tout membre du public ait le droit de s'adresser à une institution fédérale dans la langue officielle de son choix.

[44]            Une des réalités auxquelles est confrontée la GRC - détachement d'Amherst est le fait de patrouiller l'autoroute 104, une route interprovinciale. Il est vrai qu'Amherst a une faible population francophone; elle est cependant située à proximité du Nouveau-Brunswick, où 32 % de la population est francophone (recensement de 2001) et, plus important encore, à proximité d'une région où, selon la preuve, la proportion de francophones est de 38 %. La preuve établit une circulation importante, dans la région d'Amherst, en provenance du Nouveau-Brunswick. Mme Gilbert, en sa qualité d'expert, a témoigné de la proximité des collectivités francophones et nous a démontré de façon convaincante la probabilité que bon nombre de francophones du Nouveau-Brunswick circulent sur les routes de la région d'Amherst, notamment par l'artère principale qui fait partie de la Transcanadienne. Son témoignage, à mon sens, a été renforcé plutôt que contredit par le témoignage du sergent-major Hastey, qui témoignait pour la défenderesse. Je reproduis les éléments suivants qui ressortent de la preuve d'expertise non-contredite de Mme Gilbert :

-               quatre millions de voyageurs sont entrés en Nouvelle-Écosse par la Transcanadienne dans la région d'Amherst en 1998, dont 20 %, soit plus de huit cent mille, seraient des francophones;

-               de ces quatre millions, près de deux millions proviennent du Nouveau-Brunswick, dont le tiers environ, soit plus de six cent cinquante mille, seraient francophones;

-               de ces deux millions venant du Nouveau-Brunswick, 70 % proviennent d'un rayon de 80 kms d'Amherst, soit près d'un million deux cent mille entrées;

-               dans un rayon de 80 km du point d'entrée, 20,1 % de la population ont déclaré le français comme langue maternelle.

[45]            J'accepte les prétentions du demandeur selon lesquelles même si les huit cent mille entrées de francophones dans la région d'Amherst sont le fait répété des mêmes personnes, il n'en demeure pas moins que cela représente huit cent mille occasions, chaque année, pour la GRC de desservir une population susceptible de vouloir utiliser le français dans ses rapports avec le corps policier.

[46]            Pour tout dire, le Règlement ne couvre pas la situation d'une route passante, patrouillée par la GRC, où sont susceptibles de passer bon nombre de membres de la minorité linguistique. Je suis d'avis que la preuve établit, selon la prépondérance des probabilités, qu'il existe une demande importante pour un service en français sur le tronçon de l'autoroute 104 qui traverse l'aire de service desservie par la GRC - détachement d'Amherst. Je constate, par analogie, que les règlements prévoient d'autres situations - aéroport ou gare de traversiers - où le nombre de voyageurs dicte à l'institution fédérale d'offrir des services dans les deux langues officielles.

[47]            La défenderesse soutient que les obligations linguistiques de la GRC - détachement d'Amherst ne doivent pas être déterminées en fonction de données relatives aux automobilistes qui empruntent l'autoroute 104. Je suis en désaccord avec cette proposition. De quelles autres données doit-on tenir compte pour décider s'il existe une « demande importante » sur ce tronçon de la Transcanadienne? Certainement pas des données démographiques pour la ville d'Amherst. Il n'y a là aucun lien avec la réalité d'une importante population qui circule sur l'autoroute, qui, selon la preuve, provient de l'extérieur de la province - essentiellement du Nouveau-Brunswick, et qui se compose de francophones dans une forte proportion.

[48]            L'argument de la défenderesse tient d'autant moins que la LLO prévoit à son article 23 la prestation de services aux voyageurs dans l'une ou l'autre des les langues officielles lorsqu'il y a une demande importante. Dans le cas des aéroports et des gares de traversiers, cette demande est réputée établie, une fois atteint un certain seuil dans le nombre de voyageurs. Le nombre considérable de véhicules qui traversent la frontière, chaque année, à Fort Lawrence, constitue à lui seul un puissant contre-argument à l'idée que la demande ne devrait être fondée que sur les données démographiques de l'endroit.

[49]            Il est donc clair que le Règlement comporte une lacune. Il ne comporte aucune disposition qui tienne compte des besoins, malgré une « demande importante » , du public en situation de minorité linguistique qui se déplace en véhicule automobile. Je suis d'avis que le Règlement est incompatible avec le paragraphe 20(1) de la Charte, parce qu'il brime le droit des administrés à la communication dans la langue officielle de leur choix avec une institution fédérale, alors qu'il existe une demande importante. Par le fait même, le Règlement ne satisfait pas aux exigences des articles 22 et 23 de la LLO, le premier qui prévoit la possibilité pour le public de communiquer avec un bureau d'une institution fédérale dans la langue officielle de son choix, là où il existe une « demande importante » , le second prévoyant des services aux voyageurs dans la langue officielle de leur choix, si l'emploi de cette langue fait l'objet d'une demande importante.

Justification aux termes de l'article premier de la Charte

[50]            La défenderesse soutient que, s'il y a violation d'un droit constitutionnel, il s'agit de l'effet d'une règle de droit dont la justification peut se faire aux termes de l'article premier de la Charte. Conformément à l'approche habituelle de la Cour suprême du Canada, l'arrêt R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103, où l'analyse se fait en deux temps, la défenderesse propose le cadre analytique suivant : existe-t-il un objectif pressant et urgent qui justifie la mesure, et celle-ci est-elle proportionnelle à l'objectif recherché?

[51]            Il est usuel de procéder à l'analyse d'une violation de la Charte en appliquant les critères de l'arrêt Oakes, précité. En appliquant les critères de l'arrêt Oakes, on passe immédiatement à l'objectif pressant et urgent du gouvernement, pour ensuite s'interroger sur la proportionnalité de la mesure gouvernementale contestée. Cependant, il faut d'abord considérer si la mesure elle-même peut être considérée comme une règle de droit. Selon l'article 1 de la Charte, les droits et libertés énoncés « ne peuvent être restreints que par une règle de droit » . Il ne fait aucun doute que le Règlement, adopté sous le régime de la LLO, est une règle de droit. Ce qui est contesté, toutefois, n'est pas le Règlement en soi, mais plutôt une lacune qu'on y constate. À mon avis, l'effet est le même. L'absence de mesure réglementaire en l'espèce a pour effet de brimer un droit garanti par la Charte.

[52]            Le demandeur ne conteste pas le bien-fondé des décisions politiques sous-jacentes à la rédaction du Règlement. On y limite les droits linguistiques, effectivement, mais d'une façon dont la justification peut se démontrer dans le cadre d'une société libre et démocratique. Cela dit, une des conditions qui figure à la fois dans la Charte et dans la LLO, la « demande importante » , prévoit diverses situations. Le demandeur identifie une situation pour laquelle il existe un vide réglementaire. La mesure qui consiste à définir les besoins linguistiques de la région d'Amherst, pour ce qui est des services policiers offerts par la GRC, en fonction uniquement de la démographie immédiate d'Amherst ne tient pas compte de la réalité du public avec lequel la GRC est appelée à traiter sur ce territoire, en raison du poste frontalier avec le Nouveau-Brunswick et de la forte présence de francophones à proximité susceptibles d'emprunter la Transcanadienne.

[53]            Pour les besoins de la cause, nous prendrons le Règlement dans son ensemble comme étant la règle de droit qui, selon le demandeur, restreint les droits garantis par la Charte. L'analyse procède alors selon le critère de l'arrêt Oakes, que Mme la juge en chef McLachlin résume ainsi dans l'arrêt Sauvé c. Canada (Directeur général des élections), [2002] 3 R.C.S. 519 :

Pour justifier l'atteinte portée à un droit garanti par la Charte, le gouvernement doit démontrer qu'elle vise un but ou objectif valide du point de vue constitutionnel, et que les mesures choisies sont raisonnables et leur justification peut se démontrer : R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103. L'application de ce critère à deux volets - la légitimité de l'objectif et la proportionnalité des mesures - permet au tribunal d'examen d'analyser rigoureusement tous les aspects du processus de justification. Tout au long de ce processus, il incombe au gouvernement de prouver que l'objectif est valide et que l'atteinte portée aux droits est légitime - c'est-à-dire qu'il existe un lien rationnel entre l'objectif et l'atteinte, qu'il s'agit d'une atteinte minimale et que celle-ci est proportionnée aux effets bénéfiques qu'elle produit. (para. 7)

[54]            Dans un pays aussi vaste que le Canada, avec une population relativement peu nombreuse et diversifiée, il est raisonnable et légitime de limiter l'offre de services bilingues là où la demande ne le justifie pas. Selon moi, il s'agit là d'un objectif valide du point de vue constitutionnel. L'objectif de rationalisation est donc évidemment légitime. Il s'agit de décider si sa réalisation porte atteinte aux droits de façon proportionnée. Il faut d'abord se demander s'il y a un lien entre l'objectif et l'atteinte, autrement dit, si le fait de limiter l'offre de services en français permet une rationalisation des services. Sans doute cela est-il vrai. Le lien logique existe; c'est à l'étape de la proportionnalité proprement dite, soit l'atteinte minimale et l'équilibre entre l'effet préjudiciable et les avantages conférés, que la mesure échoue.

[55]            En effet, l'atteinte n'est pas minimale. La preuve a établi une demande importante; ce sont les droits d'un grand nombre de francophones qui sont ainsi brimés. La juge McLachlin (maintenant juge en chef), dans l'arrêt RJR-MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199, nous rappelle, pour ce qui est de l'atteinte minimale, que c'est au gouvernement qu'il incombe d'en faire la preuve :

Même dans le cas de problèmes sociaux difficiles qui présentent des enjeux élevés, le Parlement n'a pas le droit de déterminer unilatéralement les limites qu'il peut imposer aux droits et libertés garantis par la Charte. C'est la Constitution, selon l'interprétation que lui donnent les tribunaux, qui détermine ces limites. L'article premier édicte expressément que la violation ne peut aller au-delà de limites qui soient "raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d'une société libre et démocratique", critère qui englobe l'exigence de l'atteinte minimale et impose au gouvernement le fardeau d'établir que le Parlement a respecté cette limite. (para. 168)

[56]            En l'espèce, la défenderesse n'a pas démontré en quoi le règlement tel que formulé, qui omet les voyageurs en automobile comme facteur à considérer afin de déterminer la « demande importante » , porte minimalement atteinte aux droits des voyageurs appartenant à la minorité linguistique. La défenderesse se contente de soutenir que la démographie de l'endroit ne justifie pas des services policiers bilingues; cela ne répond en rien aux préoccupations des voyageurs francophones.

[57]            Par ailleurs, la défenderesse soutient que les solutions suggérées par le demandeur seraient difficiles, sinon impossibles, à appliquer. On soulève plusieurs difficultés, dont celle de délimiter un tronçon de la Transcanadienne et l'absence possible de statistiques. Je rejette ces arguments. Il me semble tout à fait du domaine du possible d'obtenir, au besoin, les statistiques nécessaires à l'analyse de la « demande importante » . Je ne peux non plus voir comme insurmontables les difficultés qu'entrevoit la défenderesse à délimiter un tronçon de la Transcanadienne, là où la demande est établie. De toute façon, la preuve est insuffisante pour appuyer ces arguments et décharger le gouvernement du fardeau qui lui est imposé d'exiger l'atteinte minimale de la violation.

[58]            Je rejette aussi les prétentions de la défenderesse selon lesquelles la violation est justifiée en raison du fait que la mission de la GRC, en l'instance, n'est pas de desservir le public voyageur mais plutôt de maintenir la paix et d'assurer le respect de la loi. Cela ne répond en rien au droit brimé en l'espèce, à savoir le droit de communiquer avec une agence fédérale là ou la demande est importante.

[59]            Quant au troisième volet du critère, à savoir si les effets bénéfiques de la mesure contestée l'emportent sur son effet préjudiciable, le juge Bastarache, dans l'arrêt Thomson Newspapers Co. c. Canada (Procureur général), [1998] 1 R.C.S. 877, à la page 969, en précise ainsi la portée :

[...] Les première et deuxième étapes de l'analyse de la proportionnalité ne portent pas sur le rapport entre les mesures et le droit en question garanti par la Charte, mais plutôt sur le rapport entre les objectifs de la loi et les moyens employés. Même si l'étape de l'atteinte minimale du critère de la proportionnalité tient nécessairement compte de la mesure dans laquelle il est porté atteinte à une valeur prévue par la Charte, la norme qui doit être appliquée en bout de ligne consiste à se demander s'il est porté atteinte le moins possible au droit garanti par la Charte compte tenu de la validité de l'objectif législatif. La troisième étape de l'analyse de la proportionnalité donne l'occasion d'apprécier, à la lumière des détails d'ordre pratique et contextuel qui ont été dégagés aux première et deuxième étapes, si les avantages découlant de la limitation sont proportionnels aux effets préjudiciables, mesurés au regard des valeurs consacrées par la Charte. [...] (para. 125)

[60]            Les effets bénéfiques du règlement contesté se mesurent uniquement par les économies que le Trésor public est susceptible de réaliser en n'étant pas obligé de fournir des agents bilingues sur l'autoroute 104 dans l'aire de service d'Amherst. Cet avantage d'ordre économique doit être apprécié par rapport à l'effet préjudiciable de la violation et ce, au regard des valeurs consacrées par la Charte. En l'instance, la preuve établit la « demande importante » et, en conséquence, l'effet préjudiciable sur les droits des francophones qui circulent sur l'autoroute 104 près d'Amherst est clair. Dans son témoignage, le sergent Hastey a décrit les complications qu'entraînent les besoins de services en français des francophones unilingues. Il n'a toutefois pas abordé la problématique du droit des francophones de s'exprimer en français en s'adressant à une institution fédérale, quelle que soit par ailleurs leur compétence dans l'autre langue officielle. J'ai déjà traité des problèmes d'ordre pratique soulevés par la défenderesse, aux paragraphes 57 et suivants de ces motifs. Aucun de ces arguments ne justifie la violation des droits linguistiques garantis par la Charte. À mon avis, l'effet préjudiciable de l'omission notée dans le Règlement l'emporte largement sur tout avantage que pourrait entraîner la politique de refuser l'offre de services bilingues sur l'autoroute d'Amherst. L'effet de la mesure est donc disproportionné par rapport à l'avantage recherché par la rationalisation.

[61]            J'en conclus que la violation des droits linguistiques des francophones qui circulent sur l'autoroute 104 près d'Amherst, et plus particulièrement l'atteinte aux droits garantis par le paragraphe 20(1) de la Charte, n'est pas justifié aux termes de l'article premier de la Charte.

Réparation_

[62]            Ayant déterminé que le Règlement dans son libellé actuel ne respecte pas les garanties que l'on trouve à la fois dans la Charte et dans la LLO, à savoir le droit du public de communiquer avec une institution fédérale et d'en recevoir des services dans la langue officielle de son choix, il faut maintenant préciser la portée du présent jugement.

[63]            Le recours du demandeur a été pris en vertu de l'article 24(1) de la Charte, lequel prévoit qu'un tribunal compétent peut accorder la réparation qu'il estime convenable et juste dans les circonstances.

[64]            Il ne fait aucun doute en l'espèce que la Cour est compétente pour accorder une réparation. Dans l'arrêt Mooring c. Canada (Commission nationale des libérations conditionnelles), [1996] 1 R.C.S. 75, la Cour suprême du Canada a énoncé les trois critères qui font d'un tribunal un tribunal compétent aux termes de l'article 24 : il a compétence sur les parties, sur l'objet du litige et sur la réparation demandée.

[65]            La LLO, en vertu de laquelle le Règlement contesté a été adopté, prévoit expressément à son article 76 que le recours aux termes de la partie X, pour violation de la partie IV de la Loi (qui inclut les articles 22 et 23 de la LLO), est pris auprès de la Cour fédérale. Bien que le recours n'ait pas été expressément pris aux termes de l'article 77, il aurait pu l'être, puisque les conditions de cet article étaient remplies, notamment : le demandeur affirme que ses droits en vertu des articles 22 et 23 de la partie IV ont été brimés, et le Commissaire aux langues officielles a décliné juridiction, aux termes du paragraphe 58(5) de la LLO.

[66]            Le paragraphe 77(4) de la LLO prévoit que le juge « peut [...] accorder la réparation qu'il estime convenable et juste eu égard aux circonstances » ; ces mots font écho aux termes de l'article 24 de la Charte. Pour ces motifs, je crois que la Cour a compétence sur le litige, sur les parties et sur la réparation à accorder.

[67]            Dans l'arrêt Doucet-Boudreau c. Nouvelle-Écosse (Ministre de l'Éducation), [2003] 3 R.C.S. 3, la Cour suprême du Canada définit en quoi doit consister une réparation « convenable et juste eu égard aux circonstances » .

[68]            D'entrée de jeu, la Cour adopte l'idée que l'interprétation large et libérale qu'il faut faire de la Charte doit également se traduire par une approche large et libérale à l'égard des réparations :

23             Il est bien reconnu qu'il faut donner à la Charte une interprétation large et libérale et non étroite ou formaliste (Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; Renvoi : Motor Vehicle Act de la C.-B., [1985] 2 R.C.S. 486; Renvoi : Circ. électorales provinciales (Sask.), [1991] 2 R.C.S. 158; Vriend c. Alberta, [1998] 1 R.C.S. 493). La nécessité de l'interprétation libérale découle du principe d'interprétation téléologique de la Charte. Bien qu'ils doivent prendre soin de ne pas outrepasser les objets véritables des garanties qu'elle accorde, les tribunaux n'en doivent pas moins éviter de donner à la Charte une interprétation étroite et formaliste susceptible de contrecarrer l'objectif qui est d'assurer aux titulaires de droits l'entier bénéfice et la pleine protection de la Charte. À notre avis, l'approche adoptée par nos collègues les juges LeBel et Deschamps, qui paraît reconnaître la possibilité d'obtenir des réparations particulières dans certaines circonstances, mais non en l'espèce, sous-estime grandement l'importance des droits linguistiques et la nécessité pressante d'en assurer le respect dans le contexte de l'affaire dont le juge LeBlanc était saisi.

24             L'exigence d'une interprétation large et libérale vaut autant pour les réparations fondées sur la Charte que pour les droits qui y sont garantis (R. c. Gamble, [1988] 2 R.C.S. 595; R. c. Sarson, [1996] 2 R.C.S. 223; R. c. 974649 Ontario Inc., [2001] 3 R.C.S. 575, 2001 CSC 81 ("Dunedin")). Dans l'arrêt Dunedin, précité, par. 18, la juge en chef McLachlin en explique la raison, au nom de la Cour :

... comme toutes les autres dispositions de la Charte, le par. 24(1) commande une interprétation large et téléologique. Il constitue une partie essentielle de la Charte et doit être interprété de la manière la plus généreuse qui [page 24] soit compatible avec la réalisation de son objet [...] Il s'agit en outre d'une disposition réparatrice qui, de ce fait, bénéficie de la règle générale d'interprétation législative selon laquelle les lois réparatrices reçoivent une interprétation "large et libérale" [...] Dernière considération et élément le plus important : le texte de cette disposition paraît accorder au tribunal le plus vaste pouvoir discrétionnaire possible aux fins d'élaboration des réparations applicables en cas de violations des droits garantis par la Charte. Dans l'arrêt Mills, précité, le juge McIntyre a fait remarquer qu'"[i]l est difficile de concevoir comment on pourrait donner au tribunal un pouvoir discrétionnaire plus large et plus absolu" (p. 965). Il ne faut pas que ce large mandat réparateur du par. 24(1) soit mis en échec par une interprétation "étroite et formaliste" de la disposition ...

[69]            Les réparations ordonnées ont pour objet principal d'offrir une solution efficace au problème que soulève l'atteinte portée à un droit garanti par la Charte. En effet, toujours dans l'arrêt Doucet-Boudreau, la Cour suprême poursuit :

25             Selon le principe de l'interprétation téléologique, les dispositions réparatrices doivent être interprétées de manière à assurer "une réparation complète, efficace et utile à l'égard des violations de la Charte", "puisqu'un droit, aussi étendu soit-il en théorie, est aussi efficace que la réparation prévue en cas de violation, sans plus" (Dunedin, précité, par. 19-20). L'interprétation téléologique des réparations dans le contexte de la Charte actualise l'ancienne maxime ubi jus, ibi remedium, là où il y a un droit, il y a un recours. Plus particulièrement, cette interprétation comporte au moins deux exigences, à savoir, premièrement, favoriser la réalisation de l'objet du droit garanti (les tribunaux sont tenus d'accorder des réparations adaptées à la situation), et deuxièmement, favoriser la réalisation de l'objet des dispositions réparatrices (les tribunaux sont tenus d'accorder des réparations efficaces).

[70]            Difficile, dit la Cour suprême, d'imaginer des termes plus larges que ceux prévus au paragraphe 24(1) pour ce qui est du pouvoir d'un tribunal compétent d'accorder une « réparation que le tribunal estime "convenable et juste eu égard aux circonstances" » . Pour guider les tribunaux inférieurs dans l'exercice de cette discrétion considérable, la Cour énonce les facteurs dont les juges doivent tenir compte dans les termes suivants :

55             Premièrement, la réparation convenable et juste eu égard aux circonstances d'une demande fondée sur la Charte est celle qui permet de défendre utilement les droits et libertés du demandeur. Il va sans dire qu'elle tient compte de la nature du droit violé et de la situation du demandeur. Une réparation utile doit être adaptée à l'expérience vécue par le demandeur et tenir compte des circonstances de la violation ou de la négation du droit en cause. [...]

56             Deuxièmement, la réparation convenable et juste fait appel à des moyens légitimes dans le cadre de notre démocratie constitutionnelle. Comme nous l'avons vu, le tribunal qui accorde une réparation fondée sur la Charte doit s'efforcer de respecter la séparation des fonctions entre le législatif, l'exécutif [page 38] et le judiciaire et les rapports qui existent entre ces trois pouvoirs. Cela ne signifie pas que la ligne de démarcation entre ces fonctions est très nette dans tous les cas. Une réparation peut être convenable et juste même si elle peut toucher à des fonctions ressortissant principalement au pouvoir exécutif. L'essentiel est que, lorsqu'ils rendent des ordonnances fondées sur le par. 24(1), les tribunaux ne s'écartent pas indûment ou inutilement de leur rôle consistant à trancher des différends et à accorder des réparations qui règlent la question sur laquelle portent ces différends.

57             Troisièmement, la réparation convenable et juste est une réparation judiciaire qui défend le droit en cause tout en mettant à contribution le rôle et les pouvoirs d'un tribunal. Il ne convient pas qu'un tribunal se lance dans des types de décision ou de fonction pour lesquels il n'est manifestement pas conçu ou n'a pas l'expertise requise. [...]

58             Quatrièmement, la réparation convenable et juste est celle qui, en plus d'assurer pleinement la défense du droit du demandeur, est équitable pour la partie visée par l'ordonnance. La réparation ne doit pas causer de grandes difficultés sans rapport avec la défense du droit.

59             Enfin, il faut se rappeler que l'art. 24 fait partie d'un régime constitutionnel de défense des droits et libertés fondamentaux consacrés dans la Charte. C'est ce qui explique pourquoi, en raison de son libellé large et de la multitude de rôles qu'il peut jouer dans différentes affaires, l'art. 24 doit pouvoir évoluer de manière à relever les défis et à tenir compte des circonstances de chaque cas. Cette évolution peut forcer à innover et à créer au lieu de s'en tenir à la pratique traditionnelle et historique en matière de réparation, étant donné que la tradition et l'histoire ne peuvent faire obstacle aux exigences d'une notion réfléchie et péremptoire de réparation convenable et juste. Bref, l'approche judiciaire en matière de réparation doit être souple et tenir compte des besoins en cause.

[71]            Tenant compte de tous ces facteurs, il s'agit maintenant de considérer quelle est la réparation qui, en l'espèce, est la plus convenable et juste eu égard aux circonstances.

[72]            Les droits linguistiques au Canada, bien qu'entérinés par notre Constitution, relèvent de choix politiques et de compromis. Les juges doivent donc faire montre de retenue, même s'il s'agit d'une violation d'un droit garanti par la Charte. Comme le signalait le juge Décary dans l'arrêt Viola, précité, au paragraphe 16, à propos de la LLO :

Dans la mesure, enfin, où [la LLO] constitue une loi relative à des droits linguistiques qui, au Canada, ont pris valeur de droits fondamentaux mais n'en demeurent pas moins le fruit d'un compromis social et politique fragile, elle invite les tribunaux à faire preuve de prudence, et à "hésiter à servir d'instruments de changement" ainsi que le rappelait le juge Beetz dans Société des Acadiens du Nouveau-Brunswick Inc. et autre c. Association of Parents for Fairness in Education et autres [[1986] 1 R.C.S. 549, à la p. 578] [...]

[73]            Toutefois, en l'espèce, la violation est réelle, et le Règlement comporte une lacune trop grave pour demeurer tel quel. La Cour a le devoir d'intervenir lorsqu'elle constate une violation constitutionnelle. Cela dit, il ne m'appartient pas de décider à la place de l'exécutif quelle forme devraient prendre les modifications au Règlement. Je suis d'avis que tel n'est pas le rôle de la Cour et, de toute façon, elle n'a pas l'expertise pour prendre une telle décision. Je tiens toutefois à souligner quels sont les défauts qu'il faut corriger pour que le Règlement soit conforme à sa Loi habilitante et à la Charte.

[74]            Le demandeur a prié la Cour de faire une déclaration sur les obligations du gouvernement d'assurer des services policiers bilingues le long de la Transcanadienne, par analogie avec les parcs nationaux qui doivent offrir des services bilingues étant donné la notion de « la vocation du bureau » . Je ne crois pas pouvoir décider d'une mesure d'une telle envergure avec la preuve dont j'ai été saisi. La preuve devant moi portait uniquement sur le territoire desservi par la GRC - détachement d'Amherst, et sur le Règlement de façon générale. Je ne peux me prononcer sur la situation de la Transcanadienne qui, prise dans sa totalité, comme chacun sait, s'étend sur des milliers de kilomètres.

[75]            D'ailleurs, cet argument me laisse plutôt sceptique. Il est vrai que la Transcanadienne unit notre grand pays et il est vrai que tant les anglophones que les francophones l'empruntent pour visiter les autres provinces, mais je reconnais qu'il est possible qu'une bonne partie de la circulation sur la Transcanadienne, dans bien des régions, demeure assez locale. Par conséquent, je ne me prononce pas sur cette question. Choisir d'offrir les services dans les deux langues officielles en fonction d'une « demande importante » ou de « la vocation du bureau » me paraît un choix éminemment politique. Le législateur a laissé au gouverneur en conseil le choix de décider quelles institutions seraient visées par la notion de « la vocation du bureau » , et il n'appartient pas au pouvoir judiciaire de se prononcer là-dessus.

[76]            Par contre, je crois qu'on ne peut passer sous silence une demande importante qui n'est pas reconnue par les autorités mais qui, de toute évidence, existe. La GRC est une institution fédérale dont l'administration centrale doit offrir des services dans les deux langues officielles en conformité avec la loi. Un détachement de la GRC est considéré un « bureau » pour les fins de la Charte et de la LLO. Lorsqu'un détachement de la GRC assure le service policier où que ce soit au Canada, il est important de tenir compte du rôle qu'il joue dans la collectivité où il est situé. En l'occurrence, une des fonctions importantes de la GRC est de patrouiller une route passante où la demande de services en français ne fait pas de doute.

[77]            Il conviendrait donc de modifier le Règlement pour qu'il puisse tenir compte de situations telles que celle en l'espèce : une route importante, fréquentée par des personnes de la minorité linguistique d'une langue officielle, et patrouillée par un corps policier qui relève de l'autorité du gouvernement canadien. Dans un tel cas, définir la « demande importante » en fonction de la démographie de l'endroit où est situé le détachement est clairement insuffisant, puisque les policiers ne sont pas appelés à traiter uniquement avec les résidants de l'endroit. Bien au contraire, leurs responsabilités englobent également tous ceux qui empruntent l'autoroute sans être résidants. Vu la situation géographique d'Amherst, en Nouvelle-Écosse, située à la frontière avec le Nouveau-Brunswick et vu la proximité d'une importante population francophone qui emprunte l'autoroute, il est clair que les policiers doivent tenir compte du besoin d'offrir leurs services dans la langue de la minorité francophone.

[78]            Il incombe à la gouverneure en conseil de trouver le libellé qui conviendra pour régler ce problème. Ce qui est certain, c'est que le terme « voyageurs » , au sens de l'article 23 de la LLO, doit être défini plus largement que simplement en fonction des voyageurs utilisant des aéroports, des gares ferroviaires ou de traversiers, et qu'il faut tenir compte des voyageurs qui circulent par véhicule automobile, lorsqu'ils se comptent par millions.

[79]            Il m'apparaît clair également qu'un accès égal aux services dans les deux langues officielles signifie justement un traitement égal. Pour les fins de la minorité francophone qui circule dans la région d'Amherst, le protocole mis en place par la GRC et décrit par le sergent-major Hastey me paraît tout à fait insatisfaisant. Un automobiliste ne devrait pas avoir à se déplacer ni à communiquer par téléphone ou par radio lorsqu'il souhaite s'adresser en français à un membre de la GRC. Un service qui laisse à désirer ne répond absolument pas aux objectifs de la LLO énoncés à son article 2, et va à l'encontre de l'article 16 de la Charte qui reconnaît l'égalité des deux langues officielles.

[80]            J'accueille en partie la demande dans la présente action. Je déclare le sous-alinéa 5(1)h)(i) du Règlement sur la communication avec le public et la prestation de services, DORS/92-48 (1992), adopté en vertu de l'article 32 de la LLO, incompatible avec l'alinéa 20(1)a) de la Charte en ce que le droit à l'emploi du français ou de l'anglais pour communiquer avec une institution du gouvernement du Canada ne peut uniquement dépendre du pourcentage de francophones dans la subdivision de recensement mais doit aussi tenir compte du nombre de francophones qui font ou pourraient faire appel aux services de cette institution, comme l'illustre la situation en l'espèce sur l'autoroute 104 à Amherst, en Nouvelle-Écosse. J'estime raisonnable d'accorder dix-huit mois à la gouverneure en conseil pour remédier au problème identifié dans le Règlement.

Dépens

[81]            Le demandeur a droit à ses dépens puisque la Cour fait droit à sa demande et reconnaît que ses droits garantis par la Charte ont été violés. Compte tenu du fait que la revendication du demandeur dépasse largement sa situation personnelle mais porte sur le droit de tous les francophones qui circulent dans la région d'Amherst, il s'agit en quelque sorte d'une cause-précédent. Pour cette raison, le demandeur a droit à une majoration de ses dépens. (R. c. Manitoba Fisheries Ltd., [1980] 2 C.F. 217 (C.A.)). Les dépens seront donc calculés selon la partie supérieure de la colonne IV du tableau du tarif B des Règles de la Cour fédérale (1998) tel qu'amendées.

                                                                   JUGEMENT

1.         La demande est accueillie en partie;

2.         La Cour déclare que, à l'époque visée, le tronçon de la Transcanadienne qui traverse l'aire de service desservie par la GRC - détachement d'Amherst, en Nouvelle-Écosse, est une région à demande importante au sens de l'alinéa 20(1)(a) de la Charte;

3.         En conséquence, la Cour déclare que le sous-alinéa 5(1)h)(i) du Règlement sur la communication avec le public et la prestation des services, DORS/92-48m (1992) 126 Gaz. Off. Can. II, Vol. 130, No. 14, 10/7/96, C.P. 1991-2541, le 16 décembre 1991, adopté en vertu de l'article 32 de la LLO, est incompatible avec l'alinéa 20(1)a) de la Charte canadienne des droits et libertés en ce que l'obligation de la GRC - détachement d'Amherst, en Nouvelle-Écosse, d'offrir des services en français dépend uniquement du pourcentage de la population d'expression française de la subdivision recensée et ne tient pas compte du nombre de francophones qui empruntent la route transcanadienne dans l'aire de service desservit par le détachement d'Amherst de la GRC.

4.         La Cour déclare que le Règlement ne constitue pas une limite raisonnable aux droits constitutionnels dans une société libre et démocratique au sens de l'article premier de la Charte;

5.         LA COUR ORDONNE que :

a)          dans la mesure où la région décrite au paragraphe 2 de ce jugement continue d'être une région à demande importante au sens de l'alinéa 20(1)(a) de la Charte, la gouverneure en conseil remédie à la violation et remplisse ses obligations constitutionnelles dans un délai de dix-huit mois à compter de la date de ce jugement;

b)         les dépens du demandeur soient payés par la défenderesse, lesquels dépens seront calculés conformément à la partie supérieure de la colonne IV du tableau du tarif B des Règles de la Cour fédérale (1998) tel qu'amendées.

                                                                                                                      « Edmond P. Blanchard »             

                                                                                                                                                     Juge                     

                                                                     ANNEXE_

                                                             COUR FÉDÉRALE

                                              AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER

DOSSIER :                                                                       T-1151-00

INTITULÉ :                                                                      Donnie Doucet c.

Sa Majesté la Reine du Chef du Canada

LIEU DE L'AUDIENCE :                                                Halifax (Nouvelle-Écosse)

DATE DE L'AUDIENCE :                                              le 2 février 2004

MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT :              Le juge Blanchard

DATE DES MOTIFS :                                                     le 19 octobre 2004

COMPARUTIONS :

Me Réjean Aucoin                                                               POUR LE DEMANDEUR

Me Dominique Gallant                                                         POUR LA DÉFENDERESSE

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :

Réjean Aucoin                                                                     POUR LE DEMANDEUR

Chéticamp, NÉ

Morris Rosenberg                                                                POUR LA DÉFENDERESSE

Sous-procureur général du Canada