Date : 19990712
T-382-99
E n t r e :
RADIL BROS. FISHING CO. LTD.,
demanderesse,
- et -
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA,
représentée par le DIRECTEUR GÉNÉRAL RÉGIONAL
DU MINISTÈRE DES PÊCHES ET OCÉANS POUR LA RÉGION
DU PACIFIQUE et BRITISH COLUMBIA PACKERS
LIMITED et TITAN FISHING LTD.,
défendeurs.
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE PROTONOTAIRE JOHN A. HARGRAVE
GENÈSE DE L'INSTANCE
[1] La présente action découle d'une opération portant sur un permis de pêche, du transfert du permis de pêche au chalut no 008 (le permis T 8) du navire de pêche SEACREST de la demanderesse au navire de pêche PACIFIC EAGLE, qui appartient maintenant à la défenderesse Titan Fishing Ltd. (Titan), et du transfert réciproque d'un bloc de permis composé d'un permis de pêche au saumon A et du permis de pêche au chalut no 0092 (le permis T 92) du PACIFIC EAGLE au SEACREST. À l'époque en cause, British Columbia Packers Limited (B.C. Packers) était propriétaire du PACIFIC EAGLE, mais à la suite de l'échange de permis, elle a vendu le PACIFIC EAGLE à Titan avec le permis T 92.
[2] Au moment de l'échange de permis, les pêcheurs qui pratiquaient la pêche au chalut étaient au courant de l'imposition probable de quotas de pêche calculés en fonction du dossier de prises de chaque pêcheur. Ainsi, la demanderesse Radil Bros. Fishing Co. Ltd. (Radil), a bien pris soin de préciser que son dossier de prises ne devait pas être transféré avec le permis T 8, étant donné que le dossier de prises du PACIFIC EAGLE était loin d'être aussi impressionnant que celui de Radil et de son bateau, le SEACREST. B.C. Packers a cru comprendre, vraisemblablement à la suite de discussions avec le ministère des Pêches et Océans (le Ministère), que Radil conserverait son propre dossier de prises.
[3] Or, le ministre des Pêches (le ministre) s'est par la suite servi du dossier de prises de Radil pour calculer le quota à attribuer à la défenderesse Titan. Radil a obtenu un quota moins élevé, non pas en raison de son propre dossier de prises, mais en raison du dossier de prises du PACIFIC EAGLE. D'où la présente action en jugement déclaratoire et en dommages-intérêts. La requête de Sa Majesté vise à faire radier la déclaration, à obtenir une suspension d'instance et de plus amples précisions.
[4] Il existe un nombre limité de permis de pêche. On peut sans crainte de se tromper affirmer que, dans une pêcherie donnée, aucun nouveau permis n'est jamais créé. Les permis de pêche ont une grande valeur marchande, qui dépasse de beaucoup les droits annuels quasi symboliques qui s'y rattachent. Malgré ces considérations, notre Cour a, à l'instar d'autres tribunaux, accepté qu'un permis de pêche est une simple autorisation de faire quelque chose. Il s'ensuit qu'un permis ne confère aucun droit et est toujours révocable. D'ailleurs, les permis expirent chaque année et le ministère compétent délivre dans chaque cas un nouveau permis. Il s'ensuit également selon le Ministère " et les tribunaux l'ont réaffirmé à diverses reprises " que quiconque " pas seulement le propriétaire antérieur d'un permis déterminé " peut se présenter à un bureau du Ministère et, en contrepartie du paiement de droits de permis annuels modestes, acheter au début de chaque année, au grand dam du pêcheur à qui appartenait auparavant ce permis, un nouveau permis qu'il peut immédiatement revendre à très grand profit sur un marché ouvert et facile où des courtiers établis en permis de pêche exercent leurs activités. Voilà une situation d'une absurdité flagrante qui est pourtant solidement implantée et que, jusqu'à maintenant du moins, les tribunaux ont acceptée.
[5] Si le débat tournait uniquement autour de la question du pouvoir discrétionnaire du ministre de délivrer des permis de pêche à qui bon lui semble et si l'on faisait abstraction de l'éventuel caractère changeant des permis de pêche, Sa Majesté pourrait soutenir à juste titre que Radil n'a juridiquement aucun contrôle sur le permis qu'elle a aliéné et que, comme elle n'a aucun droit de recours, son action devrait être rejetée. Pourtant, le critère applicable en matière de radiation est rigoureux. La cause ne doit avoir aucune chance de réussir. Or, si l'on combine ce critère à un autre facteur pertinent, en l'occurrence le fait que le ministre a effectivement transféré la production de Radil " le tonnage de poissons capturés " pour qu'elle profite à quelqu'un d'autre, on se retrouve avec une cause qui a certaines chances de succès. D'où le rejet de la requête en radiation de Sa Majesté.
[6] Je vais examiner cette question plus à fond, de même que les requêtes en suspension d'instance et en plus amples précisions présentées par Sa Majesté, lesquelles sont toutes les deux rejetées.
LES FAITS
[7] Radil a introduit deux instances devant notre Cour. La première, qui porte le numéro du greffe T-192-98, et qui vise à obtenir un contrôle judiciaire et que j'appellerai désormais " la première instance ", a été convertie en action. Je désignerai désormais la présente action, qui porte le numéro du greffe T-382-99, sous le nom de " seconde instance ".
[8] Radil est propriétaire du bateau de pêche SEACREST, un navire de quatre-vingt-six pieds utilisé pour la pêche au poisson démersal. Pour pratiquer la pêche au poisson démersal, une pêche de fond, tout navire doit être muni de ce que l'on appelle un permis " T ". Ce permis est délivré par le Ministère. Une fois délivré, le permis est valide pour un an. Le propriétaire du navire ou son représentant doit présenter une demande chaque année pour en obtenir à nouveau la délivrance. En 1986, Radil a acheté le SEACREST avec le permis T 8 et pratique la pêche au poisson de fond grâce à ce permis depuis 1993.
[9] En janvier 1993, la défenderesse B.C. Packers a présenté une demande en vue d'obtenir le permis T 8 pour le compte de Radil. Les rapports qui existent entre B.C. Packers et la demanderesse pourraient être qualifiés de réciproques. Il était et il est toujours habituel pour des usines de transformation du poisson comme B.C. Packers l'était à l'époque en cause, d'aider leurs pêcheurs dans leurs démarches administratives et de délivrance de permis, en vue d'obtenir un approvisionnement sûr en poisson. Au cours du mois d'août de la même année, Radil a pris d'autres dispositions avec B.C. Packers pour acheter un permis " A " pour la pêche au saumon. B.C. Packers a fait le nécessaire pour l'achat du permis A, qui a, à ce moment-là, été délivré au navire PACIFIC EAGLE . B.C. Packers a effectivement présenté une demande en ce sens et le permis A détenu par le PACIFIC EAGLE a été dûment transféré au SEACREST. La situation n'était toutefois pas aussi simple.
[10] Le PACIFIC EAGLE était au départ titulaire de ce qu'on appelle un permis " AT ", qui est un permis qui combine ou marie un permis T et un permis A. La partie " T " du permis qui avait été délivrée au PACIFIC EAGLE était le permis T 92. Suivant le Ministère, il était et il est toujours contraire à la politique du Ministère de permettre que ces permis dits " combinés " soient " scindés " et qu'ils soient transférés séparément. Le Ministère affirme qu'il a informé B.C. Packers de ce fait et qu'il lui a précisé que le permis AT devait être transféré intégralement.
[11] B.C. Packers affirme qu'elle a exprimé au Ministère ses craintes en ce qui concerne le transfert du dossier de prises, mais que les parties ont cessé de discuter de la question après que feu M. Stephen Brownlee, qui était alors directeur des licences au Ministère, l'eut assuré que le transfert n'aurait aucune incidence sur le dossier de prises de chacun des navires. B.C. Packers affirme qu'elle a informé Radil du problème et des assurances de M. Brownlee, et qu'elle a procédé au transfert par lequel elle a acquis le permis A et a échangé les permis T 8 et T 92.
[12] En 1995, Titan a acheté le PACIFIC EAGLE et le permis T 8 y afférent. Au moment de l'achat, on croyait encore, au sein de cette industrie, que des quotas individuels de bateau (QIB) seraient introduits, d'autant plus qu'un nouveau plan de gestion du poisson de fond pêché au chalut venait d'être adopté. Les QIB auraient pour effet de répartir la quantité de poisson de fond que chaque bateau serait autorisé à capturer. Le QIB qui a finalement été imposé correspondait à 70 pour 100 au dossier de prises moyennes pour la période de cinq ans comprise entre 1988 et 1992 et à 30 pour 100 à la longueur du bateau.
[13] Les renseignements dont le Ministère s'est servi pour calculer le QIB du navire de Radil, le SEACREST, étaient joints à la lettre en date du 18 mars 1997. Radil affirme que c'est la première fois qu'elle s'est rendue compte que le permis T délivré au SEACREST était le permis T 92 et que ce permis était fondé sur le dossier de prises de quelqu'un d'autre et qu'il ne s'agissait pas du permis T 8 fondé sur le dossier de prises de Radil. Radil s'est ensuite aperçue que le QIB du SEACREST était calculé en fonction du dossier de prises du PACIFIC EAGLE et qu'il était beaucoup plus bas que ce qu'il aurait autrement été.
[14] Radil s'est immédiatement renseignée auprès du Ministère au sujet du calcul du QIB. Le Ministère lui a confirmé que le transfert effectué en 1993 s'était traduit non seulement en un échange de permis, mais aussi en un échange de dossiers de prises. Radil a alors demandé en vain par écrit au Ministère de lui délivrer le permis T 8 et de rajuster le QIB du SEACREST en conséquence.
[15] Ne recevant aucune réponse du Ministère, Radil a introduit la première instance, une instance en contrôle judiciaire. Dans sa demande, Radil sollicitait un bref de mandamus enjoignant au Ministère de prendre une décision au sujet de la délivrance du permis T 8 à la demanderesse pour l'année 1998-1999. Elle concluait également au prononcé d'un jugement déclarant que le transfert du permis T 8 n'avait pas été autorisé et qu'il était illégal, invalide ou autrement inopérant et que la demanderesse en était le titulaire légitime. Elle sollicitait finalement un jugement déclarant qu'elle avait droit au permis T 8 pour la saison de pêche 1998-1999 ainsi qu'un QIB calculé d'après le dossier de prises de Radil en tant que propriétaire et utilisateur du SEACREST.
[16] Le 23 février 1998, Titan a présenté une requête en vue d'obtenir une ordonnance radiant la demande de Radil au motif qu'elle constituait un abus de procédure ou, à titre subsidiaire, en vue de faire traiter et instruire la demande comme une action. Le juge Campbell a ordonné que l'affaire soit instruire comme une action, mais a rejeté la requête en radiation de Titan au motif que l'affaire soulevait à son avis une question sérieuse à juger.
[17] Par la suite, conformément à l'ordonnance du juge Campbell, Radil a déposé une déclaration dans laquelle elle sollicitait des réparations semblables et parallèles à celles qu'elle avait d'abord réclamées par voie de contrôle judiciaire dans le cadre de la première instance. Radil concluait en effet non seulement au prononcé du jugement déclaratoire initialement réclamé, mais réclamait également des dommages-intérêts en invoquant divers moyens. Titan a ensuite présenté une requête en jugement sommaire en vue d'obtenir une ordonnance rejetant les jugements déclaratoires sollicités par Radil contre Titan et Sa Majesté. Le juge Rouleau a rejeté la demande de jugement sommaire de Titan, mais a ordonné la radiation des conclusions de sa demande dans lesquelles Titan réclamait des dommages-intérêts, étant donné que ces conclusions ne faisaient pas partie des réparations qui avaient été initialement sollicitées dans la demande de contrôle judiciaire. Le passage de ses motifs portant sur cet aspect est instructif :
| [TRADUCTION] |
| Une requête en jugement sommaire n'est pas censée remplacer un procès et ne devrait pas être considérée comme telle. Pour décider si un procès n'est pas nécessaire et ne serait d'aucune utilité, le juge des requêtes joue un rôle limité et doit se garder de s'arroger la fonction du juge du procès et de trancher le litige qui oppose les parties. Dès lors qu'une véritable question litigieuse existe quant aux faits essentiels, il est sans intérêt de connaître la force ou la faiblesse de la demande ou de la défense contestée. L'affaire devrait être instruite de manière à ce que le juge du procès tranche la question en litige. En conséquence, un jugement sommaire ne devrait être rendu que dans les cas les plus évidents. |
| [Page 7.] |
Et, plus loin :
| [TRADUCTION] |
| Toutefois, la transformation d'une demande de contrôle judiciaire en une action ne donne pas au demandeur le droit de déposer par la suite une déclaration dans laquelle il sollicite une réparation différente de celle qui est énoncée dans l'avis de requête introductif d'instance. Le paragraphe 18.2(4) des Règles a pour objet de permettre à une demande de contrôle judiciaire d'être instruite comme s'il s'agissait d'une action, c'est-à-dire avec enquête préalable, comparution de témoins et audition de leur témoignage. Il ne crée pas un nouveau droit d'action et il ne permet pas non plus à une partie de réclamer d'autres réparations que celles qu'elle a d'abord demandées. |
Ainsi, l'auteur d'une demande de contrôle judiciaire ne peut, lorsqu'il devient demandeur dans la même instance convertie en action, réclamer de nouvelles réparations. En tant que demandeur, il bénéficie plutôt de tous les avantages que comporte la tenue d'un procès en bonne et due forme, notamment la tenue d'une enquête préalable et l'audition de témoins, pour obtenir la réparation initialement réclamée.
[18] En réponse à ce moyen d'irrecevabilité invoqué à l'encontre de sa demande de dommages-intérêts, Radil a modifié sa déclaration pour en supprimer les conclusions relatives aux dommages-intérêts. Mais ce n'est pas tout.
[19] Le 5 mars 1999, Radil a introduit la seconde instance en déposant une déclaration fondée sur les mêmes circonstances de fait. Cette déclaration est identique sur le plan des faits et du droit, à cette exception près que Radil y réclame des dommages-intérêts en plus du jugement déclaratoire qu'elle sollicitait dans la première instance.
[20] Le Ministère présente maintenant une requête au sujet de la seconde instance. Il y réclame diverses réparations subsidiaires que je paraphrase :
Au choix,
| 1. la radiation de la déclaration ; |
2. la suspension de l'instance ;
| 3. de plus amples précisions ; |
ET
| 4. la prorogation du délai imparti pour déposer et signifier sa défense. |
[21] Pour demander la radiation d'un acte de procédure, en l'espèce, la déclaration, le Ministère doit démontrer qu'il est évident, manifeste et indubitable que l'action ne sera pas accueillie. Le Ministère a présenté une requête en radiation pour incompétence et diverses entorses aux dispositions de l'article 221 des Règles, qui porte sur la radiation des actes de procédure, et de l'article 208, qui régit les exceptions préliminaires. La compétence de la Cour est habituellement contestée en vertu de l'article 208 des Règles, mais la Cour en traite parfois sous le régime de ce qui est maintenant l'article 221. De toute façon, la même norme élevée de certitude s'applique. Je passe au premier moyen invoqué au nom de Sa Majesté, qui affirme qu'on ne peut obtenir un jugement déclaratoire au moyen d'une déclaration.
ANALYSE
Compétence de la Cour
[22] Le Ministère affirme que la Cour n'est pas compétente pour entendre une action, par opposition à une demande, visant à obtenir un jugement déclaratoire contre un " office fédéral ". Cette réparation est régie par l'article 18 de la Loi de 1998 sur la Cour fédérale (la Loi) dont voici un extrait :
| 18. (1) Recours extraordinaires : offices fédéraux - Sous réserve de l'article 28, la Section de première instance a compétence exclusive, en première instance, pour : |
| a) décerner une injonction, un bref de certiorari, de prohibition, de mandamus ou de quo warranto, ou pour rendre un jugement déclaratoire contre tout office fédéral ; |
| b) connaître de toute demande de réparation de la nature visée par l'alinéa a), et notamment de toute procédure engagée contre le procureur général du Canada afin d'obtenir réparation de la part d'un office fédéral. |
[...]
| (3) Exercice des recours - Les recours prévus aux paragraphes (1) et (2) sont exercés par présentation d'une demande de contrôle judiciaire. |
[23] Cet article de la Loi prévoit qu'un jugement déclaratoire ne peut être sollicité que par voie de demande de contrôle judiciaire. Voici en quels termes l'article 2 définit l'expression " office fédéral "
| Conseil, bureau, commission ou autre organisme, ou personne ou groupe de personnes, ayant, exerçant ou censé exercer une compétence ou des pouvoirs prévus par une loi fédérale ou par une ordonnance prises en vertu d'une prorogative royale, à l'exclusion d'un organisme constitué sous le régime d'une loi provinciale ou d'une personne ou d'un groupe de personnes nommées aux termes d'une loi provinciale ou de l'article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867. |
La définition d'" office fédéral " est large. Elle recouvre tous les aspects de l'appareil de prises de décisions institué par la législation fédérale. Les ministres de la Couronne répondent également à cette définition s'ils disposent d'une marge d'appréciation dans leur prise de décisions et si leurs actes peuvent être qualifiés d'" administratifs " plutôt que de " ministériels ", la différence entre ces deux catégories de pouvoirs se situant au niveau de l'ampleur du pouvoir discrétionnaire du ministre (voir le jugement Halifax (County) v. Shunamon, (1995), 39 C.P.C. (3d) 376, 144 N.S.R. (2d) 27, 416 A.P.R. 27 (C.S. N.-É.) et S.A. DeSmith, Judicial review of Administrative Action in Canada, Brown and Evans, Canvasback Publishing, Toronto, 1998, à la page 1:1200). Le Ministère soutient essentiellement qu'un jugement déclaratoire comme celui que Radil réclame contre le Ministère ne peut être rendu, étant donné que cette réparation est réclamée dans le cadre d'une action plutôt que par voie de demande de contrôle judiciaire.
[24] Pour répondre à cet argument, Radil invoque l'article 64 des Règles de la Cour fédérale :
| 64. Jugement déclaratoire - Il ne peut être fait opposition à une instance au motif qu'elle ne vise que l'obtention d'un jugement déclaratoire, et la Cour peut faire des déclarations de droit qui lient les parties à l'instance, qu'une réparation soit ou puisse être demandée ou non en conséquence. |
[25] Au cours de l'audience, Radil a renoncé à toutes les réparations de la nature d'un jugement déclaratoire qu'elle sollicitait contre le Ministère et B.C. Packers, à l'exception de sa conclusion réclamant que le QIB du SEACREST soit rajusté en fonction du dossier de prises de ce bateau.
[26] J'aurais souscris à la thèse de l'avocat du Ministère suivant laquelle un jugement déclaratoire ne peut être réclamé contre Sa Majesté que par voie de demande de contrôle judiciaire si l'avocat de Radil n'eut pas invoqué l'utilisation que le juge Joyal a fait du jugement déclaratoire pour suggérer au ministre la façon dont il pourrait exercer son pouvoir discrétionnaire en réponse à une demande de permis de pêche. Rappelons d'abord les propos suivants que le juge Dickson, devenu par la suite juge en chef, a tenus dans l'arrêt Solosky c. Canada, [1980] 1 R.C.S. 821 [1980] 105 D.L.R. (3d) 745, à la page 753 [à la page 830 du recueil R.C.S.] :
| Le jugement déclaratoire est un recours qui n'est pas restreint par la forme ni limité par le fond et qui appartient à des personnes ayant un lien juridique dont découle une " véritable question " à trancher concernant leurs intérêts respectifs. |
Dans l'arrêt Solosky, le juge Dickson, qui écrivait au nom de la Cour, a souligné que le tribunal peut toujours rendre un jugement déclaratoire à condition d'être convaincu que ce jugement pourrait avoir une certaine utilité et pourrait résoudre les questions en litige entre les parties.
[27] Plus récemment, le juge Joyal a recouru au jugement déclaratoire comme outil flexible dans une action portant sur un permis de pêche. Dans l'affaire Johnson c. Ramsay Fishing Co., [1989] 47 D.L.R. (4th) 544 (C.F. 1re inst.), le débat tournait autour de la propriété d'un permis de pêche que le Ministère avait par erreur reconduit et délivré pendant plusieurs années de suite au nom d'un particulier au lieu de la compagnie défenderesse. Le permis avait d'abord été délivré à la compagnie défenderesse, mais les parties avaient éprouvé certaines difficultés financières. M. Johnson a donc introduit une action en vue d'obtenir un jugement déclarant que le permis devait être délivré à lui, et non à la compagnie. Le juge Joyal a reconnu que la Cour ne pouvait ordonner au ministre des Pêches de délivrer le permis à une personne déterminée, mais qu'elle pouvait rendre un jugement déclaratoire portant que le ministre pouvait envisager d'exercer son pouvoir discrétionnaire d'une certaine façon, citant à cet égard l'arrêt Veilleux c. Spinks, A-274-87, une décision rendue le 16 décembre 1987 par la Cour d'appel fédérale et résumée à 8 A.C.W.S. (3d) 69, à l'appui de la proposition que le tribunal peut déclarer des droits même lorsqu'il ne peut rendre d'ordonnance à leur sujet. Le juge Joyal a également cité l'arrêt Kelso c. Canada, [1981] 1 R.C.S. 199 à l'appui de la proposition qu'il peut y avoir des situations dans lesquelles le tribunal ne peut ordonner l'accomplissement de quelque chose, mais peut déclarer quels sont juridiquement les droits respectifs des parties :
| Certes, il est tout à fait juste de dire que la Cour ne peut pas nommer M. Kelso à un poste de la Fonction publique. L'acte administratif de nomination est du ressort de la Commission. Mais la Cour a le droit de " déclarer " quels sont juridiquement les droits respectifs de l'appelant et de l'intimé. |
| La Commission de la Fonction publique n'est pas au-dessus des lois du pays. Si elle rompt un contrat ou contrevient à la loi, les tribunaux ont le droit de le déclarer. |
[28] Bien que je convienne qu'il était peut-être logique, de la part de Radil, de renoncer aux conclusions par lesquelles elle réclamait un jugement déclaratoire au sujet du transfert et de la délivrance des permis, c'est-à-dire les conclusions a) et b) des réparations sollicitées contre Sa Majesté, je ne suis pas disposé à radier la conclusion par laquelle Radil demande à la Cour de déclarer qu'elle a droit à un QIP calculé en fonction du dossier de prises de son navire, le SEACREST. Il m'est impossible d'affirmer que cette réparation n'a nettement, manifestement et indubitablement pas la moindre chance de succès et ce, d'autant plus que la réparation demandée est discrétionnaire (voir le jugement Bande indienne de Lower Similkameen c. Allison, (1996), 115 F.T.R. 247 (C.F. 1re inst.), à la page 250) et que, lorsque des questions de droit sérieuses sont soulevées, elles ne devraient pas être radiées dans le cadre d'une requête interlocutoire et qu'il est préférable de laisser au juge du procès le soin de les trancher (voir les jugements Kiku Fisheries Ltd. c. Canadian North Pacific Ocean Corp., (1997), 137 F.T.R. 192 (C.F. 1re ins.), à la page 137 et McLellan c. Canada (solliciteur général), (1998), 155 F.T.R. 291, à la page 293). Toutefois, la question de la radiation de la déclaration n'est peut-être pas tranchée pour autant. En l'espèce, outre la question de la compétence, le Ministère invoque divers autres moyens en vertu de l'article 221 des Règles à l'appui de sa demande de radiation de la déclaration.
Radiation de la déclaration
[29] Le Ministère demande également la radiation de la déclaration de la demanderesse au motif qu'elle n'est pas pertinente ou qu'elle est redondante, qu'elle est scandaleuse, frivole ou vexatoire, qu'elle diverge de l'acte de procédure antérieur et qu'elle constitue autrement un abus de procédure, étant donné que la demanderesse a déjà introduit, dans l'affaire T-192-98, une instance dans laquelle elle réclamait essentiellement les mêmes réparations, à l'exception des dommages-intérêts. Le Ministère invoque principalement l'article 221 des Règles de la Cour fédérale.
[30] Si un acte de procédure ne renferme aucune cause d'action valable fondée sur les faits articulés dans la déclaration ou la défense, cet acte de procédure est irrecevable dès le départ. Il n'est pas nécessaire d'examiner davantage les autres facteurs énumérés au paragraphe 221(1) des Règles (voir l'arrêt Hunt c. Carey Canada Inc., [1990] 2 R.C.S. 959, 49 B.C.L.R. (2d) 273). En revanche, si le demandeur démontre que l'acte de procédure renferme une question légitime à plaider, le tribunal est alors susceptible d'être dispensé d'examiner l'acte de procédure en fonction des autres critères de l'article 221 des Règles. Ainsi, on ne saurait guère prétendre qu'un acte de procédure qui révèle l'existence d'une cause d'action valable est frivole ou constitue un abus de procédure.
[31] Lorsque le ministre de la Couronne exerce son pouvoir discrétionnaire en tant qu'acte administratif et que sa décision est contestée, le critère permettant de savoir s'il existe une cause d'action valable est celui de savoir si la décision du ministre est susceptible d'un contrôle judiciaire. Si la décision n'est pas susceptible d'un contrôle judiciaire, le demandeur n'a pas de cause d'action valable. Je passe maintenant à l'examen de la jurisprudence sur cette question. Il est de jurisprudence constante qu'une décision discrétionnaire ne peut faire l'objet d'un contrôle judiciaire que si le ministre a commis une erreur de droit, s'est fondé sur un principe erroné, a agi de mauvaise foi, n'a pas tenu compte d'un facteur pertinent ou, au contraire, s'est fondé sur une considération non pertinente (voir, par exemple, le jugement Thompson c. Canada (MCI), (1996), 37 Imm. L.R. (2d) 9 (C.F. 1re inst.), aux pages 15 et 16, et l'arrêt Williams c. Canada (MCI), (1997), 212 N.R. 63 (C.A.F.), à la page 71.
| [32] Le Ministère affirme que la décision de délivrer un permis de pêche relève du pouvoir discrétionnaire absolu du ministre. Il renvoie à cet égard la Cour aux articles 7 et 9 de la Loi sur les pêches : |
| 7. (1) En l'absence d'exclusivité du droit de pêche conférée par la loi, le |
| ministre peut, à discrétion, octroyer des baux et permis de pêche ainsi que des |
| licences d'exploitation de pêcheries - ou en permettre l'octroi -, |
| indépendamment du lieu de l'exploitation ou de l'activité de pêche. |
| [...] |
| 9. Le ministre peut suspendre ou révoquer tous baux, permis ou licences |
| consentis en vertu de la présente loi si : |
| a) d'une part, il constate un manquement à leurs dispositions; |
| b) d'autre part, aucune procédure prévue à la présente loi n'a été engagée à |
| l'égard des opérations qu'ils visent. |
Le Ministère souligne les mots " à discrétion " et affirme que la Cour ne devrait pas " décider à la place " du ministre. L'avocat du Ministère cite à cet égard l'arrêt Barron c. MRN , (1997), 209 N.R. 392 (C.A.F.), aux pages 393 et 394 :
| [L]e rôle de la cour de révision ne consiste pas à exercer ce pouvoir à la place de son titulaire. La cour pourra intervenir et annuler la décision visée seulement si celle-ci a été prises de mauvaise foi, si l'instance décisionnelle a manifestement omis de tenir compte de faits pertinents ou tenu compte de faits non pertinents, ou si la décision est erronée en droit. |
[33] Il serait peut-être un peu exagéré de prétendre que, combinés aux règles de droit applicables, y compris celles qui ont été posées dans l'arrêt Barron, les articles 7 et 9 de la Loi sur les pêches empêchent complètement tout tribunal de se pencher sur la question de la délivrance d'un permis. Dans l'arrêt Barron, la Cour invitait tout simplement à faire preuve de prudence lorsqu'on examine la question de savoir si la décision du ministre est susceptible d'un contrôle judiciaire. En outre, cet arrêt de la Cour d'appel confirme effectivement les principes posés dans des décisions comme le jugement Thompson et l'arrêt Williams suivant lesquels lorsqu'il est évident que le ministre a agi de mauvaise foi ou n'a pas tenu compte de facteurs pertinents, le tribunal devrait intervenir et examiner la décision du ministre. Par conséquent, si la preuve factuelle permet de penser que le ministre a commis une erreur de droit, a agi de mauvaise foi ou n'a pas tenu compte d'un élément pertinent, la décision du ministre est manifestement susceptible d'un contrôle judiciaire. C'est ce même critère raisonnable qu'il convient d'appliquer dans le cas d'une action en dommages-intérêts faisant suite à une opération concernant un permis de pêche.
[34] J'ai déjà fait remarquer que, si la seule question en litige est celle du pouvoir discrétionnaire du ministre de délivrer un permis de pêche à qui bon lui semble, Sa Majesté pourrait fort bien avoir raison d'affirmer que Radil n'avait en droit aucun contrôle sur le permis qui lui a été délivré et, partant, aucune cause d'action. J'ai cependant également fait remarquer que le ministre ne s'était pas seulement prononcé sur un permis de pêche, mais également sur la production d'un pêcheur, en l'occurrence le tonnage de poissons capturés. Plus précisément, le calcul que le Ministère a fait du QIP est fondé sur le dossier de prises attribué au bateau de ce pêcheur. Le QIP du SEACREST, le bateau de Radil, a été calculé à l'aide du dossier de prises du PACIFIC EAGLE. Ce calcul du QIP, qui a été effectué en imputant la production de Radil à quelqu'un d'autre et en imposant à Radil la production d'un pêcheur moins productif, lui attribuant ainsi un QIP moins élevé, peut constituer une décision fondée sur des considérations non pertinentes ou erronées, car il se peut fort bien qu'il faille calculer le QIP du SEACREST à partir du dossier de prises du pêcheur qui s'est servi de ce bateau.
[39] L'argument que le ministre a eu tort et devrait être censuré en raison de la façon dont il a calculé le QIP risque de ne pas être assez solide pour permettre à la demanderesse d'obtenir gain de cause dans son action. J'hésite toutefois à radier sa demande au motif qu'elle n'a nettement, manifestement et indubitablement aucune chance d'être accueillie. D'ailleurs, une déclaration ne devrait pas être radiée sans que le demandeur ait eu l'occasion de la modifier s'il existe une parcelle de cause d'action (voir le jugement Kiely c. La Reine, (1987), 10 F.T.R. 10 (C.F. 1re inst.), à la page 11). Pour ce motif, j'ai permis à la demanderesse de déposer une déclaration modifiée pour y invoquer plus clairement des motifs permettant de contester la décision discrétionnaire du ministre, et j'ai indiqué brièvement sur l'ordonnance les moyens qu'elle pouvait invoquer, notamment un méfait ou des motifs semblables à ceux qui sont énumérés dans le jugement Thompson c. MCI (précité) ou dans l'arrêt Williams c. Canada (précité). Je passe maintenant à la partie de la requête dans laquelle le Ministère sollicite la suspension de l'instance.
Suspension de l'instance
[34] Le ministère demande, à titre subsidiaire, la suspension de la présente instance pour cause de litispendance, en vertu de l'article 50 de la Loi :
| 50. (1) Suspension d'instance " La Cour a le pouvoir discrétionnaire de suspendre les procédures dans toute affaire : |
| a) au motif que la demande est en instance devant un autre tribunal ; |
| b) lorsque, pour quelque autre raison, l'intérêt de la justice l'exige. |
[37] L'avocat du Ministère cite la décision Great Pacific Contracting Ltd. v. Harwyn Properties, (1981), 29 B.C.L.R. 145 (C.S. C.-B.) à l'appui de la proposition que toute action dans laquelle la même réparation est sollicitée une seconde fois devrait être radiée au motif qu'elle est vexatoire et frivole. Compte tenu de la modification apportée à la déclaration et de la renonciation au jugement déclaratoire dans la seconde instance, les deux instances introduites devant la Cour fédérale portent sur des réparations complètement différentes, bien que fondées sur des circonstances factuelles identiques. La première et la seconde instances ne sont donc pas identiques. Pour être plus précis, rappelons que, dans le jugement Figgie International Inc. c. Citywide Machine Wholesale Inc., (1993), 66 F.T.R. 7, 50 C.P.R. (3d) 89 (C.F. 1re inst.), notre Cour a refusé de suspendre la seconde instance alors qu'une instance quelque peu semblable avait déjà été introduite devant une cour supérieure provinciale. Le jugement Figgie reposait sur la différence entre les réparations demandées. En l'espèce, la demanderesse a été déclarée irrecevable à réclamer certaines réparations devant la cour provinciale alors qu'elle pouvait les solliciter devant la Cour fédérale. Ainsi, bien que les deux actions se chevauchent, le tribunal a statué qu'il convenait que la demanderesse épuise tous les recours, ce qui nécessitait la coexistence des deux instances parallèles.
[38] En l'espèce, la première instance qui a été introduite par la demanderesse est une instance en contrôle judiciaire. Bien que le juge Campbell ait ordonné qu'elle soit instruite comme une action, elle demeure essentiellement une instance en contrôle judiciaire. En conséquence, le juge Rouleau a statué que la demanderesse était irrecevable à réclamer des dommages-intérêts dans le cadre de la première instance. Sur quoi, Radil a introduit la seconde instance dans laquelle elle réclame des dommages-intérêts qu'elle ne pouvait obtenir dans la première instance. De fait, Radil réclame maintenant, par le biais d'une action, une réparation différente qu'elle n'aurait autrement pas pu obtenir dans le cadre de la première instance qui, comme je l'ai dit, constitue essentiellement une instance en contrôle judiciaire.
[39] Il convient par ailleurs de signaler l'instance qui a été introduite devant la Cour suprême de la Colombie-Britannique sur le fondement des mêmes circonstances factuelles. On m'informe toutefois que, bien que la déclaration ait déjà été déposée dans l'action introduite devant la Cour suprême, cette déclaration n'a pas encore été signifiée aux défendeurs, et qu'aucune autre diligence n'a été faite pour faire avancer l'affaire. Cette situation n'a rien d'exceptionnel, vu l'incertitude inhérente à certains aspects de la juridiction de la Cour fédérale. Les circonstances entourant l'introduction de l'action portée devant la Cour suprême de la Colombie-Britannique ne font pas tomber les plaideurs sous le coup de l'article 50 de la Loi de manière à exiger la suspension de l'instance.
Précisions
[40] Le Ministère demande de plus amples précisions afin de préparer sa plaidoirie. Ce genre de précisions ne sont pas de la nature d'une enquête préalable, mais peuvent être requises lorsqu'elles sont nécessaires pour permettre à une partie de préparer une réponse intelligente (voir, par exemple, les décisions Chingee et al. c. Chingee et al., (1998), 144 F.T.R. 156, à la page 159, Cremco Supply Ltd. et al. c. Canada Pipe Co. et al., (1998), 145 F.T.R. 48, à la page 52 et Huzar et al. c. Canada et al., (1998), 139 F.T.R. 81, à la page 89.
[41] Il incombe à la partie qui réclame des précisions de démontrer qu'elles sont nécessaires. Ainsi que la Cour l'a laissé entendre dans la décision Huzar, (précitée, à la page 90), la partie en question peut s'acquitter de ce fardeau en présentant un affidavit à condition toutefois que la nécessité des précisions réclamées ressorte à l'évidence au vu de l'acte de procédure. Or, aucune de ces conditions ne sont réunies en l'espèce. Je rejette donc la demande de précisions, mais je proroge le délai imparti pour déposer une défense.
DISPOSITIF
[42] La présente requête a été débattue en long et en large. Certains aspects laissent peut-être planer des doutes. Pourtant, le demandeur qui s'estime lésé et qui possède une apparence de droit ne devrait pas être privé de la possibilité de faire valoir son point de vue devant le tribunal et d'obtenir éventuellement réparation. C'est la raison pour laquelle le critère applicable en matière de radiation est exigeant : il faut que l'action ne puisse de toute évidence réussir, c'est-à-dire que, même modifiée, elle n'ait pas la moindre chance de succès. Or, en l'espèce, l'action de la demanderesse, sans être facile, n'est pas perdue d'avance.
[43] Dans le même ordre d'idées, suspendre l'action reviendrait aussi à refuser à Radil une éventuelle réparation. Certes, il est malheureux que les Règles et la compétence que la loi confère à notre Cour forcent parfois la tenue d'instances parallèles, mais l'existence de ces instances parallèles font partie des coûts élevés des procès qui sont intentés devant notre Cour et devant d'autres tribunaux. Suivant la prépondérance des inconvénients, une suspension n'est ni exigée, ni indiquée en l'espèce, étant donné que les questions en litige dans la première et dans le seconde instances devront de toute façon être tranchées.
[44] La seconde instance dont nous sommes saisis en l'espèce, et la première instance, l'instance en contrôle judiciaire qui a été convertie en action, ont fait l'objet d'une série de requêtes, dont certaines semblent avoir le même objet mais qui émanent de requérants différents. Il y a lieu d'espérer que les parties aborderont bientôt le fond de la demande. Les faits et les questions en litige sont importants. De plus, même si le montant en jeu est élevé, il y a des limites à ce que les plaideurs et les contribuables, qui appuient matériellement la Couronne, devraient avoir à payer pour faire trancher ces questions.
[45] Je tiens à remercier les avocats pour leurs observations fouillées et intéressantes.
(signature) " John A. Hargrave "
Protonotaire
Vancouver (Colombie-Britannique)
Le 12 juillet 1999
Traduction certifiée conforme
Martine Guay, LL.L.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS ET PROCUREURS INSCRITS AU DOSSIER
DATE : Le 14 juin 1999
| No DU GREFFE : T-382-99 |
INTITULÉ DE LA CAUSE : RADIL BROS. FISHING CO. LTD.
c.
SA MAJESTÉ LA REINE et al.
LIEU DE L'AUDIENCE : Vancouver (C.-B.)
MOTIFS DE L'ORDONNANCE prononcés par le protonotaire John A. Hargrave
| en date du 12 juillet 1999 |
ONT COMPARU :
Me Ray Pollard pour la demanderesse
Me Paul Partridge pour la défenderesse Sa Majesté la Reine
Me Murray Blok pour la défenderesse B.C. Packers
Me David Brown pour la défenderesse Titan Fishing
PROCUREURS INSCRITS AU DOSSIER :
Richards, Buell, Sutton
| Vancouver (C.-B.) pour la demanderesse |
Me Morris Rosenberg pour la défenderesse Sa Majesté la Reine
| Sous-procureur général |
| du Canada |
Russell & DuMoulin pour la défenderesse B.C. Packers
| Vancouver (C.-B.) |
| Stikeman, Elliott pour la défenderesse Titan Fishing |
| Vancouver (C.-B.) |