Date : 20021120
Dossier : T-2243-95
Référence neutre : 2002 CFPI 2011
ENTRE :
EDWARD NOEL NOADE
demandeur
et
LE CHEF ET LE CONSEIL DE LA TRIBU DES BLOOD
défendeurs
[1] Dans la présente demande visant à modifier la déclaration de la présente instance il y a deux questions de base à traiter. L'instance a été introduite sous forme de demande de contrôle judiciaire et une ordonnance a par la suite été rendue pour qu'elle soit traitée et instruite comme une action. La première question porte sur l'opportunité de constituer comme partie le tribunal des membres de la tribu des Blood, qui a rendu une décision, ou qui a peut-être omis ou refusé de décider d'une question. La seconde question est de savoir si la modification à la déclaration devrait être autorisée ce qui pourrait, d'une part, soulever des causes d'action nouvelles ou peut-être prescrites ou, d'autre part, être considéré comme un simple ajout de faits additionnels et une précision des questions de droit administratif à traiter.
ANALYSE
[2] Je traiterai en premier lieu brièvement des règles de droit concernant la constitution d'une nouvelle partie, en l'espèce, le tribunal des membres de la tribu des Blood. J'examinerai d'abord le droit en vigueur concernant la modification.
[3] En somme, toute la question se résume à ceci : « Il s'agit, en fin de compte, de tenir compte de la simple équité, du sens commun et de l'intérêt qu'ont les tribunaux à ce que justice soit faite » : Continental Bank Leasing Corporation c. Canada, [1993] 1 C.T.C. 2306 (C.C.I.), à la page 2310, citation reprise par la Cour d'appel fédérale dans Canderel Ltée c. Canada, [1994] 1 C. F. 3, à la page 12.
Constitution du tribunal des membres de la tribu des Blood comme partie
[4] L'ajout d'une partie est régi par la règle 104 des Règles de la Cour fédérale qui précise notamment ce qui suit :
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Ordonnance de la Cour
104 (1) La Cour peut, à tout moment, ordonner : ... |
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Order for joinder or relief against joinder
104(1) At any time, the Court may ... |
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b) que soit constituée comme partie à l'instance toute personne qui aurait dû l'être ou dont la présence devant la Cour est nécessaire pour assurer une instruction complète et le règlement des questions en litige dans l'instance ... |
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(b) order that a person who ought to have been joined as a party or whose presence before the Court is necessary to ensure that all matters in dispute in the proceeding may be effectually and completely determined be added as a party ...
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[5] Ajouter un défendeur ne relève pas entièrement de la discrétion de la partie demanderesse : voir par exemple Havana House Cigar & Tobacco Merchants Ltd. c. Madame Unetelle (1998), 80 C.P.R. (3d) 443, à la page 445, une décision du juge Rothstein, maintenant juge à la Cour d'appel. En fait, la Cour d'appel fédérale a établi des lignes directrices sur les circonstances permettant l'ajout d'une partie, en vertu des Règles de la Cour fédérale, dans l'arrêt Stevens c. Parker (1998), 228 N.R. 133. Dans cet arrêt, la Cour a rejeté l'opinion selon laquelle une personne peut être constituée comme partie pour la seule fin d'être interrogée au préalable ou parce qu'elle a une preuve pertinente à fournir (page 141). La Cour a examiné le concept de la participation nécessaire d'une partie aux termes de ce qui est maintenant l'alinéa 104(1)b) des Règles qui dispose que la Cour peut ordonner qu'une personne soit constituée comme partie si la présence de cette personne « est nécessaire pour assurer une instruction complète et le règlement des questions en litige dans l'instance » (voir page 140). Dans l'arrêt Stevens, la Cour a cité avec approbation un passage de l'arrêt Amon v. Raphael Tuck & Sons Ltd., [1956] 1 Q.B. 357, une décision du juge Devlin (tel était alors son titre). Le juge Devlin a estimé que cette partie de la règle concernant la constitution des parties, portant sur les parties nécessaires, donnait effet à cette ancienne pratique de l'equity qui consistait à constituer comme partie uniquement les personnes dont la présence était nécessaire pour que justice soit complètement rendue. Il a énoncé son opinion sur la raison qui fait qu'une personne est nécessaire à une action dans les mots suivants à la page 380 :
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[TRADUCTION] La seule raison qui puisse rendre nécessaire la constitution d'une personne comme partie à une action est la volonté que cette personne soit liée par l'issue de l'action; la question à trancher doit donc être une question en litige qui ne peut être tranchée adéquatement et complètement sans que cette personne ne soit une partie. |
Bien entendu, en déclarant que la seule raison de constituer une personne comme partie était la volonté que cette personne soit liée par l'issue de l'action, le juge Devlin songeait uniquement aux personnes qui peuvent être des parties nécessaires, ce qui est l'un des éléments de notre règle qui prévoit également la constitution des personnes nécessaires comme parties. Le juge Devlin a donc adopté une démarche restrictive concernant les personnes qui doivent être constituées comme parties. À son avis, cela ne devrait pas se produire pour la simple raison qu'il est pratique d'agir ainsi, mais uniquement lorsque les parties doivent être présentes, dans le strict sens juridique. En fait, il a qualifié cette partie de la règle, « toute personne qui aurait dû [être constituée comme partie] » comme reflétant la pratique de common law. Il donne comme exemple des cocontractants qui ont un droit légal d'être parties. Ceci est très différent de la décision de constituer une partie chaque fois que cela semble juste et pratique de le faire. Cette interprétation restrictive est examinée en profondeur dans l'arrêt Enterprises Realty Ltd. c. Barnes Lake Cattle Co. (1980), 101 D.L.R. (3d) 92, aux pages 96 et suivantes, par la Cour d'appel de Colombie-Britannique et dans l'arrêt Ferguson c. Arctic Transportation Ltd. (1995), 105 F.T.R. 13, aux pages 18 et suivantes. Du point de vue de la common law, le tribunal ne devrait pas être constitué comme partie en vertu de la première partie de la règle 104. J'aborde maintenant la question de savoir si le tribunal est une partie nécessaire.
[6] Abordant précisément la question de la constitution du tribunal des membres de la tribu des Blood (le tribunal) en tant que partie nécessaire, je dois mentionner que le tribunal est un organisme distinct du chef et du conseil de la tribu des Blood. Pour cette raison, et comme je crois que l'arrêt Adams c. Canada (Gendarmerie royale du Canada) (1995), 182 N.R. 354 (C.A.F.) s'applique toujours, il est tout à fait approprié de constituer un tribunal comme partie dans une action, même si l'action a déjà été une demande de contrôle judiciaire. Toutefois, j'ai d'abord pensé que le tribunal, c'est-à-dire le tribunal des membres de la tribu des Blood, n'était pas une partie nécessaire parce que, non seulement cette instance peut-elle être décidée en l'absence du tribunal, comme dans le cas d'un contrôle judiciaire en général, mais aussi parce que le tribunal, qu'il soit ou non constitué comme partie, ne pourrait absolument pas ignorer une décision de la Cour si celle-ci lui renvoyait cette question en lui donnant des instructions plus ou moins précises. Toutefois, le demandeur a simplifié les choses en concédant que [TRADUCTION] « le tribunal n'est pas une partie totalement nécessaire » en partie peut-être parce qu'il n'y a rien, dans les modifications à la déclaration, qui soulève une question dont pourrait traiter à bon droit le tribunal qui procéderait à un examen de sa décision. Pour le demandeur, la constitution du tribunal comme partie éviterait simplement que les défendeurs se méprennent sur la nature de l'instance. À mon avis, cela n'est pas nécessaire, parce que la déclaration, plus précisément celle qui a été modifiée, précise la nature de l'instance. Bien que la constitution du tribunal comme partie amènerait devant la Cour une partie intéressée qui a un lien avec la réclamation du demandeur, le tribunal ne sera pas constitué comme partie. J'aborde maintenant les modifications.
Modification
[7] D'après ce que je comprends, les défendeurs ont essayé par deux fois de faire radier les actes de procédure en s'appuyant sur ce qu'ils considèrent comme une ambiguïté possible dans ces actes de procédure.
[8] Les défendeurs ont formulé un certain nombre d'objections concernant les modifications qui ont été apportées il y a quelques années, quand la procédure de contrôle judiciaire a été convertie en action et qu'une déclaration a été déposée, et concernant les modifications qui sont proposées à l'heure actuelle. Ils soutiennent que les modifications ne précisent pas les questions en litige, mais qu'elles ajoutent d'autres questions et causes d'action. Qui plus est, les défendeurs prétendent que la Cour n'a plus compétence pour accorder un jugement déclaratoire non plus que la réparation extraordinaire, comme le bref de certiorari, qui est recherchée dans les demandes de redressement, une fois qu'une procédure de contrôle judiciaire a été convertie en action, étant donné qu'en vertu de l'article 18 de la Loi sur la Cour fédérale, de tels redressements ne peuvent être obtenus que dans le cadre d'une demande de contrôle judiciaire.
[9] Le demandeur estime que les modifications constituent un ajout de faits et de précisions. Il ajoute que bien que la déclaration existante soit probablement assez large pour englober un jugement déclaratoire, en plus de ce qui était recherché dans le premier avis de demande, le demandeur souligne, et j'accepte ce point, que la présence d'une clause omnibus, demandant [TRADUCTION] « toute autre réparation que la Cour peut estimer juste » permet à la Cour d'exercer son pouvoir discrétionnaire de prononcer un jugement déclaratoire, même si cela n'a pas été soulevé précisément dans les plaidoiries : voir par exemple La Reine c. L'Association des femmes autochtones du Canada, [1994], 3 R.C.S. 627, aux pages 647 et 648.
[10] Pour ce qui est des modifications, les défendeurs soutiennent de façon générale qu'elles sont demandées tardivement et qu'elles leur causent un préjudice mais ils ne font aucune référence précise à un préjudice qui ne pourrait être compensé à même les dépens. Je ne considère pas les modifications comme étant préjudiciables dans le sens strict du terme, puisque tout inconvénient ou dépense additionnelle peut être compensé dans les dépens.
[11] Les défendeurs soutiennent également que de nouvelles réclamations ne devraient pas être ajoutées : cette prétention a été traitée de façon rapide et décisive par le juge Hugessen, dans la décision Bande indienne de Shubenacadie c. Canada (Ministre des Pêches et Océans), une décision non publiée du 14 mars 2001 dans l'action T-1525-00, 2001 CFPI 181, dans les termes suivants :
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4 La Couronne affirme que l'article 18.4 de la Loi sur la Cour fédérale ne permet pas à la partie qui est devenue demanderesse dans une action d'ajouter de nouvelles causes d'action ou de désigner de nouvelles parties à une action qui a initialement fait l'objet d'une demande de contrôle judiciaire. Je ne suis pas d'accord. Il n'y a rien dans le texte de l'article 18.4 ou en principe qui empêche les demandeurs de faire ce qu'ils ont fait. Les règles de la Cour sont fort libérales en ce qui concerne les modifications, la jonction des parties et la réunion de causes d'action et, en principe, il me semble que l'on ne saurait s'y opposer dans un cas comme celui-ci. De fait, comme je l'ai mentionné lors d'une audience antérieure, si les demandeurs intentaient une action en dommages-intérêts distincte, la Cour ordonnerait fort probablement, à un stade quelconque, la réunion des deux instances. Si, à une date ultérieure, la réunion s'avère peu commode ou par ailleurs non appropriée, la Cour conserve, en vertu de la règle 107, le pouvoir discrétionnaire d'ordonner que des instructions distinctes soient tenues. La requête de Sa Majesté est donc à cet égard dénuée de fondement.
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Cela semble quelque peu contraire à l'opinion exprimée par le juge Rouleau dans une décision antérieure, Radil Bros. Fishing Co. c. Canada (Ministère des Pêches et Océans) (1998), 158 F.T.R. 313 (C.F.P.I.), qui était d'avis que la conversion d'une demande de contrôle judiciaire en action ne donnait pas au demandeur le droit de rechercher, dans la déclaration, une réparation qui était différente que celle énoncée dans l'avis introductif d'instance. En l'espèce, je préfère l'opinion du juge Hugessen, bien que je sois également d'avis que les modifications dont il est question en l'espèce précisent ce qui était déjà énoncé dans la déclaration. Je n'accepte pas, comme le prétendent les défendeurs, que l'on puisse faire une distinction avec la décision Radil Bros. à cause de l'existence d'une possibilité de réunion d'actions. Le juge Hugessen a mentionné la réunion des actions à titre de simple possibilité de ce qui pourrait se produire si les modifications étaient refusées, ce qui obligerait le demandeur à intenter une action parallèle, dont la réunion pourrait être ordonnée en temps et lieu. La décision Bande indienne de Shubenacadie s'applique directement à l'espèce en ce qu'elle porte sur une modification que l'on disait non appropriée après que la demande de contrôle judiciaire eut été convertie en action. Comme je l'ai dit, je préfère la démarche suivie par le juge Hugessen, celle de la libéralité en matière de modifications, y compris l'ajout de nouveaux éléments dans une action qui a d'abord été intentée comme une demande de contrôle judiciaire.
[12] Les défendeurs soutiennent également que certaines des modifications sont périmées. Il se peut fort bien que, si ce que le demandeur recherche en l'espèce soit qualifié à quelque moment que ce soit dans l'avenir, quand la preuve aura été produite, de nouvelle cause d'action, celle-ci pourra être contestée au moyen d'une défense de prescription. Toutefois, il n'y a pas lieu de décider de ce point pour le moment.
[13] Bien que les défendeurs soulèvent un certain nombre de points additionnels, le seul qui mérite d'être traité est la question de savoir si la présente instance, qui est devenue une action, empêche la présente Cour de rendre un jugement déclaratoire parce qu'elle n'a plus la compétence de le faire.
[14] Dans leurs prétentions, les défendeurs semblent dire qu'en convertissant la procédure de contrôle judiciaire en action, le demandeur n'a pas seulement abandonné ses droits, mais qu'il les a également perdus et que la Cour a perdu sa compétence de prononcer un jugement déclaratoire et d'autres réparations extraordinaires connexes fondées sur l'article 18, ou le paragraphe 18(3) de la Loi sur la Cour fédérale, étant donné que ces réparations ne peuvent être obtenues que dans le cadre d'une demande de contrôle judiciaire. Ces réparations sont l'objet principal recherché par le demandeur. Le paragraphe 18.4(2) de la Loi sur la Cour fédérale stipule ce qui suit :
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18.4 (1) ... Exception (2) La Section de première instance peut, si elle l'estime indiqué, ordonner qu'une demande de contrôle judiciaire soit instruite comme s'il s'agissait d'une action. |
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18.4 (1)... Exception (2) The Trial Division may, if it considers it appropriate, direct that an application for judicial review be treated and proceeded with as an action. |
Si l'on fait abstraction de la règle 64, qui donne manifestement à la Cour le droit d'accorder des jugements déclaratoires dans les actions, les défendeurs doivent garder à l'esprit qu'une ordonnance rendue en vertu du paragraphe 18.4(2) ne constitue pas l'abandon d'une demande de contrôle judiciaire, ni n'entraîne la forclusion d'une réparation fondée sur l'article 18, comme le soutiennent les défendeurs. Une fois que la demande de contrôle judiciaire est convertie en action, le fond de l'instance demeure celui du contrôle judiciaire, puisque la demande de contrôle judiciaire doit simplement être traitée et instruite comme s'il s'agissait d'une action : cela n'en fait pas une action sous tous les aspects. La différence est que, dans un cas approprié, on peut ordonner que le contrôle judiciaire se poursuive en suivant toutes les formalités et la procédure normalement réservées à une action. L'objet de cette modification purement procédurale est, comme l'a signalé le juge Hugessen, de la Cour d'appel, dans Haig c. Canada (Directeur général des élections); Haig c. Kingsley (1993), 145 N.R. 233, de s'assurer que les garanties procédurales appropriées sont en place :
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[9] Le paragraphe 18(3) modifie le droit existant antérieurement au 1er février 1992 et énonce clairement qu'un jugement déclaratoire de ce genre ne peut dorénavant être obtenu que par présentation d'une demande de contrôle judiciaire. Le paragraphe 18.4(2) [adopté idem, article 5] permet à la Cour, si elle l'estime indiqué, d'ordonner que la demande soit instruite comme s'il s'agissait d'une action. Cette disposition, qui n'a pas été invoquée en l'espèce, est une réponse du législateur aux préoccupations exprimées dans certaines affaires antérieures au 1er février 1992 suivant lesquelles une demande de contrôle judiciaire ne fournissait pas de garanties procédurales suffisantes lorsqu'on recherchait un jugement déclaratoire. Puisque la présente affaire peut être portée devant une instance supérieure, nous devrions éliminer tout obstacle purement procédural qui l'en empêcherait.
(Pages 236 et 237) |
Bien que la nature d'une instance fondée sur le paragraphe 18.4(2) n'ait pas été directement traitée par la Cour d'appel, l'opinion du juge Hugessen fait certainement autorité. Il a clairement déclaré qu'un jugement déclaratoire peut être demandé dans une procédure de contrôle judiciaire qui a fait l'objet d'une ordonnance pour être instruite comme une action et que le changement de présentation est de nature procédurale. Donc, l'argument des défendeurs, selon lequel le seul fondement législatif de compétence concernant le chef et le conseil de la tribu des Blood, savoir l'article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale, ne peut être invoqué dans une demande de contrôle judiciaire qui est instruite comme une action, doit être rejeté.
CONCLUSION
[15] Manifestement, il n'est pas nécessaire de constituer le tribunal des membres de la tribu des Blood comme partie. Les questions de fond qui demeurent sont la nature de la demande de contrôle judiciaire qui est instruite comme une action, et la modification de cette demande. À mon avis, les modifications ajoutent simplement des faits et des précisions à ce qui était déjà contenu dans la déclaration et dans les réparations demandées. Toutefois, comme le juge Hugessen l'a signalé dans la décision Shubenacadie (précitée), non seulement les Règles de la Cour fédérale concernant les modifications sont-elles extrêmement libérales, mais il n'y a pas non plus d'obstacle à ajouter de nouvelles réclamations une fois que l'instance de contrôle judiciaire est instruite comme une action. Dans la mesure où certaines modifications pourraient, quand la totalité de la preuve pourra être examinée, constituer de nouvelles causes d'action, qui pourraient peut-être être périmées, cet argument n'est généralement pas un aspect traité dans une requête en modification, et devrait plutôt être soulevé en défense.
[16] Comme les défendeurs n'ont pas prouvé qu'ils subiraient un préjudice, le demandeur a gain de cause sur toutes les modifications qu'il cherchait à faire approuver et à apporter au corps de la déclaration et aux réparations recherchées, étant donné que ces modifications, acceptées telles qu'elles sont présentées, peuvent certainement faire l'objet d'un débat. Toutefois, la modification visant à constituer le tribunal des membres de la tribu des Blood comme partie est rejetée. Comme le succès est partagé, les frais suivront l'issue de la cause..
« John A. Hargrave »
Protonotaire
Vancouver (Colombie-Britannique)
le 20 novembre 2002
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
REQUÊTE TRAITÉE PAR ÉCRIT SANS COMPARUTION DES PARTIES
DOSSIER : T-2243-95
INTITULÉ DE LA CAUSE : Edward Noel Noade c. Le chef et le conseil de la tribu des Blood
MOTIFS DE
L'ORDONNANCE : le protonotaire Hargrave
DATE : le 20 novembre 2002
OBSERVATIONS ÉCRITES PRÉSENTÉES PAR :
Janet L. Hutchison POUR LE DEMANDEUR
Joanne F. Crook POUR LES DÉFENDEURS
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Chamberlain Hutchison POUR LE DEMANDEUR
Avocats
Edmonton (Alberta)
Walsh Wilkins Creighton LLP POUR LES DÉFENDEURS
Calgary (Alberta)