Date : 20011203
Dossier : T-57-01
Référence neutre : 2001 CFPI 1325
ENTRE :
RAYMOND WILLIER
demandeur
et
LA BANDE INDIENNE NO 150A DE SUCKER CREEK,
également connue sous le nom de PREMIÈRE NATION DE
SUCKER CREEK, ALVIN CARDINAL,
RUSSELL L. WILLIER, RONALD I. WILLIER, JOHN L. WILLIER,
BEATRICE WRIGHT, NORMAN CALLIOU, RODERICK
WILLIER, BARBARA OKEMOW, PAULINE OMINIYAK,
MILES RUMLEY et KEN CARDINAL
défendeurs
INTRODUCTION
[1] Ces motifs découlent d'une demande de contrôle judiciaire, la décision ou les décisions à l'égard desquelles le contrôle est sollicité étant décrites comme suit :
[TRADUCTION] [...] à l'égard des élections qui ont été tenues par la bande indienne no 150A de Sucker Creek défenderesse le 28 novembre 2000 (les élections), du résultat des élections et de l'omission des défendeurs de procéder à un appel à la suite des élections, conformément aux articles 12 à 12.9 du Customary Election Regulations of the Sucker Creek First Nation # 150A. Le contrôle judiciaire est sollicité à l'égard des actes et décisions continus se rapportant à la tenue des élections, et ce, depuis le début du processus électoral jusqu'à ce que l'avis du 18 décembre 2000 selon lequel un comité d'appel des élections ne serait pas constitué ait été donné.
[2] Au début de l'audience qui a eu lieu devant moi, l'avocat du demandeur a fait savoir que la portée du contrôle judiciaire serait limitée de façon à englober uniquement le contrôle judiciaire de l'avis du 18 décembre 2000 selon lequel aucun comité d'appel des élections ne serait constitué. L'avocat a en outre fait savoir que la réparation sollicitée serait un jugement déclaratoire portant que le délai d'appel prévu à l'égard des élections dans le Customary Election Regulations of the Sucker Creek First Nation # 150A n'était pas expiré et que la préposée aux élections qui avait été nommée à l'égard des élections du 28 novembre 2000 était encore en fonction ainsi qu'une ordonnance annulant la décision faisant l'objet du présent contrôle et renvoyant la question de la constitution d'un comité d'appel à la préposée aux élections pour qu'elle prenne une nouvelle décision conformément au droit et aux directives que la Cour jugera bon de donner.
[3] À la fin de l'audition de la présente affaire, certains avocats m'ont demandé avec instance de prononcer, sans rendre une ordonnance, des motifs de décision indiquant quel serait le résultat du contrôle judiciaire, afin de donner aux membres de la Première nation la possibilité d'examiner les motifs et de donner aux avocats la possibilité de présenter des arguments au sujet de toute directive à l'intention de la préposée aux élections qu'il serait bon d'inclure dans l'ordonnance, advenant le cas où la demande serait accueillie. Voici donc les motifs qui sont prononcés conformément à cette demande.
LES FAITS
[4] Les dispositions législatives régissant la tenue de l'élection du chef et du conseil de la bande indienne no 150A de Sucker Creek, également connue sous le nom de Première nation de Sucker Creek (la Première nation), sont énoncées dans le Customary Election Regulations of the Sucker Creek First Nation # 150A (le Règlement sur les élections)[1]. L'article 5 du Règlement sur les élections prévoit la nomination d'un préposé aux élections au moins trente-cinq (35) jours avant la date de l'élection; il énonce les qualités requises du préposé aux élections et indique sa rémunération. La disposition en question définit le mandat du préposé aux élections comme suit :
[TRADUCTION] Le préposé aux élections commence à exercer ses fonctions à la date mentionnée dans la résolution du conseil [par laquelle le préposé aux élections est nommé] et continue à les exercer pendant la période de six (6) mois qui suit l'expiration du délai d'appel prévu à l'égard des élections.
Il est précisé que les tâches du préposé aux élections sont définies dans le Règlement sur les élections, à l'annexe « A » du Règlement, et [TRADUCTION] « [...] le cas échéant par une résolution du conseil » . Le Règlement sur les élections prévoit le droit d'en appeler des élections. Ces dispositions sont énoncées au complet à l'annexe « A » des présents motifs.
[5] Il est particulièrement important de noter aux fins qui nous occupent que, selon l'article 12.4 du Règlement sur les élections, le comité d'appel constitué à l'égard d'une élection est composé de neuf (9) membres, des volontaires étant invités à se présenter à l'assemblée de mise en candidature qui précède l'élection. Dans ce cas-ci, l'assemblée a eu lieu le 11 novembre 2000. Il n'a pas été contesté devant moi qu'on n'a pas demandé à des volontaires de se présenter pour être membres du comité d'appel lors de l'assemblée de mise en candidature que la préposée aux élections a dû tenir.
[6] Le résultat des élections du 28 novembre 2000 était apparemment fort serré. Des appels du résultat des élections ont été interjetés conformément au Règlement sur les élections. Les appels se rapportaient à des personnes dont le nom était inclus sur la liste des électeurs et à des bulletins qui auraient censément dû être comptés et qui ne l'avaient pas été, ou qui avaient été comptés et qui n'auraient censément pas dû l'être.
DÉCISION FAISANT L'OBJET DU CONTRÔLE JUDICIAIRE
[7] Dans une lettre datée du 18 décembre 2000 adressée à quatre appelants au sujet des élections du 28 novembre 2000[2], la préposée aux élections a dit ce qui suit :
[TRADUCTION] Je ne puis constituer un comité d'appel des élections, et ce, pour les raisons suivantes :
1. Je ne puis trouver le nombre nécessaire de personnes impartiales ayant les qualités requises pour agir comme membres du comité;
2. Je ne puis trouver le nombre nécessaire de personnes impartiales appartenant à chacune des catégories ci-après énoncées :
a) trois anciens;
b) trois personnes âgées d'au moins 31 ans et d'au plus 64 ans;
c) trois personnes âgées d'au moins 18 ans et d'au plus 30 ans;
3. Je ne puis obtenir le consentement de la Lesser Slave Lake Police Commission en vue de trouver des personnes qui seraient prêtes à agir comme membres du comité d'appel, à la place des personnes susmentionnées;
4. Certains appelants m'ont accusée de faire preuve de partialité à l'égard des candidats aux élections et ne veulent donc pas être considérés comme ayant une influence sur la procédure d'appel;
5. J'ai été informée par des avocats qu'il semble exister une ordonnance sur l'élection des conseils de bandes indiennes ayant pris effet le 4 mars 1997, laquelle est en vigueur, n'a pas été révoquée et n'a pas été modifiée, et prévoit que les membres du conseil de la Première nation de Sucker Creek sont choisis, après la date de prise d'effet de l'ordonnance, au moyen d'élections tenues conformément à la Loi sur les Indiens.
Cela étant, je ne constituerai pas de comité d'appel des élections.
Vous avez donc d'autres recours, soit en vertu de la Loi sur les Indiens, soit en vertu des procédures maintenant connues sous le nom de « Customary Election Regulations of the Sucker Creek First Nation # 150A » . Je ne ferai pas de remarques au sujet de la question de savoir quel texte s'applique. [Non souligné dans l'original; renvoi omis.]
LES POINTS LITIGIEUX
[8] Les questions qui se posent dans le cadre de la présente demande de contrôle judiciaire, telles qu'elles ont été de nouveau définies à l'audience qui a eu lieu devant moi, sont : premièrement, la question de savoir si la préposée aux élections a commis une erreur en prenant la décision qu'elle a prise, telle qu'en fait foi la décision ici en cause qui est en partie citée ci-dessus; deuxièmement, la question de savoir si la préposée aux élections est dessaisie de ses fonctions; troisièmement, la question de savoir si la réparation proposée susmentionnée est illusoire en ce sens qu'à ce jour, aucun comité d'appel n'a pu être constitué conformément au Règlement sur les élections.
ANALYSE
a) Erreur susceptible de révision
[9] Le Règlement sur les élections, tel qu'il est énoncé à l'annexe « A » des présents motifs, prévoit, à l'article 12.4, que le comité d'appel est composé de neuf (9) membres, dont trois (3) anciens et trois (3) membres de chacun des deux (2) groupes d'âge mentionnés dans la décision faisant l'objet du contrôle. Cette disposition prévoit en outre ce qui suit :
[TRADUCTION] Un membre de la famille immédiate du candidat en question ou la personne qui interjette appel ne peut être membre du comité d'appel.
[10] Comme il en est fait mention dans la décision ici en cause, la préposée aux élections a conclu qu'elle ne pouvait pas trouver le nombre nécessaire de personnes [TRADUCTION] « impartiales ayant les qualités requises » pour constituer le comité. En parlant d'une personne [TRADUCTION] « ayant les qualités requises » , la préposée aux élections voulait probablement dire une personne ayant les qualités requises quant à son âge et qui n'était pas membre de la famille immédiate d'un candidat visé par un appel ou qui n'était pas une personne interjetant appel. Je conclus qu'en parlant de personnes [TRADUCTION] « impartiales » , la préposée aux élections voulait dire des personnes impartiales en ce qui concerne le résultat des élections et les appels en question. Je suis convaincu que, en parlant d'une personne [TRADUCTION] « impartiale » , la préposée aux élections faisait une distinction par rapport à une personne « ayant les qualités requises » , et ce, tant en ce qui concerne l'âge et qu'en ce qui concerne l'appartenance à une famille.
[11] Je suis en outre convaincu que la préposée aux élections n'avait pas pour mandat de tenir compte de la partialité. Même s'il était peut-être raisonnable d'inclure pareille considération dans son mandat, cette considération n'est pas mentionnée dans le Règlement sur les élections. Je ferais une pure conjecture en me demandant si des personnes impartiales ayant les qualités requises pouvaient se présenter lors de l'assemblée de mise en candidature, advenant le cas où la préposée aux élections faisait appel à des volontaires, comme je conclus qu'elle était tenue de le faire. À coup sûr, juste après des élections tenues dans une communauté relativement petite, qui ont apparemment été vivement contestées et dont le résultat était serré, la possibilité de partialité parmi les personnes ayant qualité à titre d'électeurs aurait été élevée. Comme je l'ai dit, je ne ferai pas de conjectures au sujet de la question de savoir quelle était la possibilité de partialité le 11 novembre 2000. De plus, je ne ferai pas de conjectures au sujet de la question de savoir si la partialité existe encore, environ un an après la tenue des élections.
[12] Je suis convaincu que la préposée aux élections a commis une erreur en refusant de constituer un comité d'appel pour le motif qu'elle ne pouvait pas trouver le nombre nécessaire de personnes impartiales parmi les anciens de la Première nation et dans chacun des deux groupes d'âge mentionnés, pour agir comme membres du comité.
[13] La préposée aux élections, qui n'a pas constitué de comité d'appel conformément à la première solution prévue dans le Règlement sur les élections, quoique, à mon avis, elle ait eu tort, a ensuite envisagé l'autre solution; or, la réponse de la Lesser Slave Lake Police Commission l'a empêchée de constituer le comité. Il m'est impossible de savoir, et encore une fois je ne ferai pas de conjectures, si la position de la Lesser Slave Lake Police Commission serait la même maintenant s'il était impossible de trouver des personnes ayant les qualités requises pour agir en tant que membres du comité d'appel, indépendamment de la question de la partialité.
[14] Aucun des avocats qui a comparu devant moi n'a soutenu que la préposée aux élections avait raison de supposer que, de toute façon, les élections du 28 novembre 2000 auraient peut-être dû être tenues conformément aux dispositions de la Loi sur les Indiens[3].
[15] Bref, je conclus que la préposée aux élections a commis une erreur susceptible de révision en décidant de ne pas constituer de comité d'appel, comme en fait foi la lettre précitée du 18 décembre 2000.
b) La préposée aux élections est-elle dessaisie de ses fonctions?
[16] La préposée aux élections commençait à exercer ses fonctions à la date mentionnée dans la résolution du conseil par laquelle elle était nommée et elle continuait à exercer ses fonctions pendant la période de six (6) mois qui suivait l'expiration du délai d'appel. Or, le Règlement sur les élections ne prévoit pas de délai d'appel. Toutefois, l'examen du Règlement sur les élections révèle que le mandat du préposé aux élections comprend la tenue d'un scrutin de ballottage découlant de l'élection des conseillers ou du chef. L'une des solutions dont dispose le comité d'appel consiste à organiser un scrutin de ballottage. Par conséquent, la préposée aux élections aurait été responsable de la tenue du scrutin de ballottage demandé par le comité d'appel si elle avait constitué pareil comité, comme j'ai conclu qu'elle était tenue de le faire eu égard aux faits de l'affaire.
[17] Cela étant, je conclus que le délai d'appel, en ce qui concerne l'élection du conseil et du chef qui a eu lieu le 28 novembre 2000, n'expire pas tant que le comité d'appel qui est constitué à l'égard de cette élection n'a pas pris une décision, à supposer que des appels ont été interjetés, comme c'était en fait le cas. Si le comité décidait d'organiser un scrutin de ballottage, je suis en outre convaincu que le délai d'appel n'expirerait pas tant que l'on ne procéderait pas au scrutin. Je suis également convaincu que la préposée aux élections ne pouvait pas abréger la durée de son mandat en décidant de ne pas constituer de comité d'appel, ce qui constituerait une erreur susceptible de révision.
[18] Par conséquent, je suis convaincu que la préposée aux élections est encore en fonction et qu'elle n'est pas dessaisie.
La réparation sollicitée pour le compte du demandeur est-elle illusoire?
[19] L'avocate du chef Alvin Cardinal a soutenu devant moi que l'annulation de la décision ici en cause et le renvoi à la préposée aux élections de la question de la constitution d'un comité d'appel constitueraient un gaspillage de temps et de ressources, et ce, pour deux motifs : premièrement, il serait impossible pour la préposée aux élections de constituer un comité d'appel efficace d'une façon conforme au Règlement sur les élections; deuxièmement, les questions soulevées dans les avis d'appel se rapportant aux élections du 28 novembre 2000 sont, directement ou indirectement, des questions de droit et peut-être même des questions constitutionnelles qu'un comité d'appel ne pourrait pas régler d'une façon efficace ou, même s'il le pouvait, des questions qu'il est préférable de faire trancher par la Cour. L'avocate a en outre fait remarquer que, compte tenu de la façon dont la demande de contrôle judiciaire était initialement libellée, la Cour était saisie des questions soulevées dans ces appels. En ce qui concerne la thèse selon laquelle il est préférable que les questions soulevées par les appels soient tranchées par la Cour, et ce, dès maintenant, l'avocate a cité la décision Première nation Big « C » c. le Tribunal d'appel électoral de la Première nation Big « C » [4], dans laquelle Monsieur le juge Strayer, qui était alors juge à la Section de première instance de la Cour, a dit ce qui suit, aux pages 55 et 56 :
[...] il faut à mon avis conclure que le tribunal [le tribunal d'appel électoral de la Première nation Big « C » ] n'était pas investi du pouvoir de se prononcer sur les questions de droit et de compétence soulevées dans l'appel en matière électorale.
[20] Les circonstances dans lesquelles je suis ici saisi de l'affaire sont passablement différentes de celles qui existaient dans l'affaire dont le juge Strayer avait été saisi. Je ne puis rien trouver dans les documents qui ont été mis à ma disposition ou dans les arguments que les avocats ont présentés devant moi qui me permette de conclure que le comité d'appel prévu par le Règlement sur les élections n'est pas autorisé à régler des questions de la nature de celles qui sont soulevées dans les appels interjetés à la suite des élections du 28 novembre 2000, c'est-à-dire des questions se rapportant à l'aptitude de certains électeurs et à la validité de certains bulletins de vote.
[21] Dans la décision Lameman c. Cardinal[5], j'ai dit ce qui suit au paragraphe 25 :
La Loi électorale de la tribu de Beaver Lake autorise clairement l'agent des appels à annuler une élection [TRADUCTION] « si, à la suite d'une enquête, il est persuadé qu'il y a eu manoeuvres corruptrices en rapport avec l'élection... » . Toutefois la loi est muette quant au droit de cet agent à ordonner une nouvelle élection et à maintenir en fonction le chef et le conseil précédemment élus. Après lecture attentive de la Loi électorale de la tribu de Beaver Lake et du Règlement y afférent, je dois conclure que ces pouvoirs appartiennent exclusivement aux membres de la Première nation eux-mêmes.
[22] Par analogie, je tire ici la conclusion suivante : la Première nation de Sucker Creek prévoyait clairement confier à un comité d'appel composé, selon la solution privilégiée, de membres de la Première nation, la tâche d'examiner les appels interjetés à la suite des élections et elle a conféré au comité de larges pouvoirs décisionnels pour qu'il remédie à toute irrégularité décelée par suite de l'examen. Dans ces conditions, je suis convaincu hors de tout doute qu'il n'appartient pas à la Cour de faire fi de la volonté de la Première nation et de s'ingérer dans la tâche réservée au comité d'appel alors que celui-ci n'a pas eu la possibilité d'agir et d'exercer la fonction qui lui est réservée. Bien sûr, il n'en irait pas de même si le comité, régulièrement constitué, examinait un appel d'une façon indiquant qu'une erreur susceptible de révision a été commise. En pareil cas, une réparation pourrait être demandée à la Cour. Toutefois, dans la mesure où ce n'est pas le cas, la Cour ne saurait à bon droit intervenir et s'attribuer en fait la tâche que le peuple de la Première nation a réservée à un comité d'appel régulièrement constitué.
[23] Les documents mis à ma disposition ne montrent tout simplement pas qu'il serait futile de renvoyer l'affaire à la préposée aux élections.
CONCLUSION
[24] Par conséquent, je rends un jugement déclaratoire portant que le délai d'appel prévu dans le Customary Election Regulations of the Sucker Creek First Nation # 150A n'est pas expiré en ce qui concerne l'élection du chef et des conseillers qui a eu lieu le 28 novembre 2000 et que la préposée aux élections qui a été nommée dans le cadre de ces élections est encore en fonction. J'annule en outre la décision que la préposée aux élections a prise le 18 décembre 2000 et je renvoie à la préposée aux élections la question de la constitution d'un comité d'appel, en ce qui concerne les élections du 28 novembre 2000, pour qu'elle prenne à nouveau une décision.
« FREDERICK E. GIBSON »
Juge
Ottawa (Ontario),
le 3 décembre 2001.
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad.a., LL.L.
NOTA : Comme il en a été fait mention dans les motifs susmentionnés, je distribuerai les motifs sans rendre une ordonnance indiquant le résultat. Le peuple de la Première nation de Sucker Creek pourra, jusqu'au 21 décembre 2000, présenter des observations par l'entremise des avocats qui ont comparu devant moi au sujet des conditions qu'il juge bon d'inclure dans l'ordonnance. En l'absence d'observations, une ordonnance sera rendue sans qu'aucune condition soit fixée.
ANNEXE « A »
12. APPEL D'UNE ÉLECTION
12.1 Motifs d'appel
Dans les quatorze (14) jours civils qui suivent la date d'une élection, y compris le jour de l'élection, ou si un conseiller ou le chef est élu par acclamation, dans les quatorze (14) jours civils qui suivent la date de l'assemblée de mise en candidature, y compris le jour de l'assemblée, un électeur peut interjeter appel à l'égard des résultats de l'élection, de l'élection partielle ou du scrutin de ballottage s'il a des motifs raisonnables et probables de croire :
a) qu'une erreur a été commise dans l'interprétation ou dans l'application du Règlement, laquelle influe d'une façon essentielle et directe sur la tenue et le résultat de l'élection, de l'élection partielle ou du scrutin de ballottage;
b) qu'un candidat ne satisfait pas aux conditions d'éligibilité énoncées aux paragraphes 6.4 et 6.6;
c) qu'un candidat a encouragé ou facilité des manoeuvres frauduleuses, notamment en offrant des pots-de-vin à des candidats ou à des électeurs ou en menaçant ou intimidant des candidats ou des électeurs dans le cadre de l'élection, de l'élection partielle ou du scrutin de ballottage;
d) qu'une personne qui n'a pas le droit de vote a voté; ou
e) qu'il existe une circonstance ou qu'il s'est produit un événement influant d'une façon essentielle et directe sur la tenue et le résultat de l'élection, de l'élection partielle ou du scrutin de ballottage.
12.2 Avis d'appel
a) L'appel est interjeté au moyen d'un avis écrit adressé au préposé aux élections, aux bureaux du conseil, indiquant les motifs d'appel;
b) L'avis d'appel doit être reçu par le conseil dans les quatorze (14) jours qui suivent la date de l'élection, ou dans le cas d'une élection par acclamation, dans les quatorze (14) jours qui suivent la date de l'assemblée de mise en candidature.
12.3 Le préposé aux élections avise à bref délai tous les candidats visés par l'avis d'appel
12.4 Comité d'appel des élections
a) Le comité d'appel est composé de neuf membres qui se sont portés volontaires à l'assemblée de mise en candidature;
b) Au besoin, le préposé aux élections choisit au hasard trois anciens, trois personnes âgées d'au moins 31 ans et d'au plus 64 ans et trois personnes âgées d'au moins 18 ans et d'au plus 30 ans;
c) Un membre de la famille immédiate du candidat en question ou la personne qui interjette appel ne peut être membre du comité d'appel.
d) En cas d'impossibilité de trouver un nombre suffisant de volontaires, on demandera à la Lesser Slave Lake Police Commission d'agir à titre de comité d'appel.
12.5 Réunion du comité d'appel
Sous réserve du paragraphe 12.6, dans les sept (7) jours qui suivent la date de la réception de l'avis d'appel, le préposé aux élections convoque une réunion du comité d'appel pour qu'il entende l'appel. La réunion est présidée par le préposé aux élections, qui n'a pas droit de vote.
12.6 Un avis de réunion est affiché aux mêmes endroits que les avis d'élection, au moins trois (3) jours avant la date à laquelle la réunion doit avoir lieu.
12.7 À la réunion, l'appelant, la personne visée par l'appel et les autres intéressés ou leurs représentants peuvent présenter des observations orales ou écrites au comité.
12.8 Dans les trois (3) jours de la réunion, le comité prend à bref délai l'une des décisions suivantes :
a) il rejette l'appel pour le motif que la preuve n'établit pas pleinement et d'une façon appropriée l'existence d'un motif d'appel;
b) il confirme les motifs d'appel, mais il maintient le résultat de l'élection en question en se fondant sur le fait que l'infraction commise n'a pas influé d'une façon essentielle ou directe sur le résultat de l'élection; ou
c) il accueille l'appel et organise :
i) une nouvelle élection, une élection partielle ou un scrutin de ballottage;
il) une nouvelle élection, une élection partielle ou un scrutin de ballottage uniquement à l'égard des charges directement en cause; ou
iii) un scrutin de ballottage.
12.9 Le préposé aux élections avise sans délai les personnes touchées de la décision.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-57-01
INTITULÉ : RAYMOND WILLIER
c.
BANDE INDIENNE No 150A DE SUCKER CREEK ET AUTRES
LIEU DE L'AUDIENCE : VANCOUVER (C.-B.)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 20 NOVEMBRE 2001
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : MONSIEUR LE JUGE GIBSON
DATE DES MOTIFS : LE 3 DÉCEMBRE 2001
COMPARUTIONS :
M. JOHN HOPE POUR LE DEMANDEUR
M. GORDON HARRIS
Mme PRISCILLA KENNEDY POUR LE DÉFENDEUR
(CARDINAL)
M. JOHN POIRIER POUR LE DÉFENDEUR
(CALLIOU ET AUTRES)
M. DAN CARROLL POUR LE DÉFENDEUR
(WILLIER ET AUTRES)
- 2 -
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
DUNCAN & CRAIG POUR LE DEMANDEUR
EDMONTON (ALBERTA)
PARLEE MCLAWS POUR LE DÉFENDEUR
EDMONTON (ALBERTA)
JOHN POIRIER PUR LE DÉFENDEUR
EDMONTON (ALBERTA) (CALLIOU ET AUTRES)
FIELD ATKINSON PERRATON POUR LE DÉFENDEUR
EDMONTON (ALBERTA) (WILLIER ET AUTRES)