Date : 20030320
Dossier : T-1934-02
Ottawa (Ontario), le jeudi 20 mars 2003
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE GIBSON
ENTRE :
LE GRAND CHEF CHRIS SHADE DU TRAITÉ N ° SEPT et
LE GRAND CHEF DANNY BRADSHAW DU TRAITÉ N ° SIX
demandeurs
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA et LE MINISTRE
DES AFFAIRES INDIENNES ET DU NORD
défendeurs
ORDONNANCE
Cette demande de contrôle judiciaire est radiée, sans autorisation de la modifier de nouveau, au motif qu'il est évident et manifeste, au vu des faits et au vu de la jurisprudence, qu'elle est vouée à l'échec.
Il n'est pas adjugé de dépens.
« Frederick E. Gibson »
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
Date : 20030320
Dossier : T-1934-02
Référence neutre : 2003 CFPI 327
ENTRE :
LE GRAND CHEF CHRIS SHADE DU TRAITÉ N ° SEPT et
LE GRAND CHEF DANNY BRADSHAW DU TRAITÉ N ° SIX
demandeurs
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA et LE MINISTRE
DES AFFAIRES INDIENNES ET DU NORD
défendeurs
LE JUGE GIBSON :
INTRODUCTION
[1] Par demande de contrôle judiciaire déposée le 15 novembre 2002, les demandeurs sollicitent un contrôle judiciaire :
[Traduction] ... de la décision du gouverneur en conseil et du ministre des Affaires indiennes et du Nord de déposer au Parlement le 9 octobre 2002 le projet de loi C-7, Loi sur la gouvernance des premières nations, sans avoir véritablement consulté les membres de la Confédération des Premières nations du traité n ° six et ceux de la Confédération des Premières nations du traité n ° sept.
[2] Les présents motifs font suite à l'instruction d'une requête déposée le 28 novembre 2002 au nom des défendeurs pour que soit rendue, conformément aux règles 221(1)a) et 4 des Règles de la Cour fédérale, une ordonnance radiant l'avis de demande de contrôle judiciaire déposée par les demandeurs, au motif que cet avis ne révèle aucune cause d'action valable. Subsidiairement, les défendeurs voudraient par leur requête obtenir le redressement suivant :
[Traduction]
- ... une ordonnance, en application des règles 221(1)c) et 4; et des règles 221(1)f) et 4, radiant la demande des grands chefs Shade et Bradshaw au motif qu'elle est frivole et vexatoire et qu'elle constitue un abus de la procédure;
- et subsidiairement, une ordonnance, en application des règles 221(1)a), [et] 4, des Règles de la Cour fédérale (1998), et des articles 18.1 et 2(1) et (2) de la Loi sur la Cour fédérale, ch. F-7, L.R.C. (1985), radiant la demande au motif que la Loi sur la Cour fédérale n'autorise pas le contrôle judiciaire d'un projet de loi déposé au Parlement, puisque le Parlement n'est pas un « office fédéral » ;
- subsidiairement, et en tout état de cause, que la Cour proroge le délai de vingt (20) jours prévu par la règle 318(1) des Règles de la Cour fédérale (1998), à l'intérieur duquel la Couronne doit produire des copies certifiées de rapports de consultation, jusqu'à ce que la Cour rende sa décision sur la présente requête en radiation;
- subsidiairement, que la Cour proroge le délai de vingt (20) jours prévu dans la règle 318(1) des Règles de la Cour fédérale (1998), à l'intérieur duquel la Couronne doit produire des copies certifiées de rapports de consultation, ou subsidiairement encore, rende une ordonnance, en application de la règle 384, précisant que l'instance sera gérée comme instance à gestion spéciale;
- subsidiairement encore, tout autre redressement que la Cour jugera à propos;
- une ordonnance adjugeant les dépens.
LA DEMANDE DE CONTRÔLE JUDICIAIRE
[3] L'objet de la demande de contrôle judiciaire est brièvement décrit plus haut. La demande est fondée sur les moyens suivants : d'abord, le gouverneur en conseil, agissant sur la recommandation du ministère des Affaires indiennes et du Nord (le ministre), n'a pas agi en conformité avec les règles de la justice naturelle, en négligeant notamment d'engager des consultations avec les Premières nations du Traité n ° six et du Traité n ° sept, avant de rédiger et de déposer le projet de loi C-7, Loi sur la gouvernance des premières nations, bien que les défendeurs eussent disposé du temps nécessaire pour consulter effectivement les demandeurs comme l'exige la loi; deuxièmement, le projet de loi C-7, Loi sur la gouvernance des premières nations, constitue, entre autres, une tentative du gouvernement du Canada de modifier en profondeur la relation historique entre lui et l'ensemble des Premières nations, parce que ce texte vise à éliminer et à restreindre des droits existants, ancestraux ou issus de traités, qu'il représente une abrogation de l'obligation fiduciaire dont le gouvernement du Canada est créancier envers l'ensemble des Premières nations, et qu'il est tout à fait incompatible avec le droit inhérent des peuples autochtones à l'autonomie gouvernementale selon ce que prévoit l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 [1]; et finalement, vu les responsabilités particulières du ministre, l'absence de consultations avec les représentants des Premières nations du Traité n ° six et du Traité n ° sept constituait un manquement à l'obligation fiduciaire du ministre envers les demandeurs, privant ainsi probablement le ministre de son pouvoir de déposer le projet de loi C-7 au Parlement.
[4] Les redressements sollicités dans la demande de contrôle judiciaire, élargis en conformité avec les ordonnances rendues par la Cour le 20 février 2003[2], sont les suivants :
1. une ordonnance de la nature d'un certiorari annulant le projet de loi C-7, Loi sur la gouvernance des premières nations;
2. une ordonnance de nature d'un mandamus enjoignant les défendeurs d'engager de véritables consultations avec les Premières nations du Traité n ° six et du Traité n ° sept;
3. une injonction provisoire et permanente empêchant l'adoption et l'application du projet de loi C-7, Loi sur la gouvernance des premières nations, déposé en première lecture par le ministre au Parlement le 9 octobre 2002;
4. un jugement déclaratoire selon lequel le projet de loi C-7, Loi sur la gouvernance des premières nations, contrevient aux droits, ancestraux ou issus de traités, garantis par l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982;
5. un jugement déclaratoire selon lequel la décision du ministre et du gouverneur en conseil de rédiger et de déposer au Parlement le projet de loi C-7, Loi sur la gouvernance des premières nations, sans d'abord engager de véritables consultations avec les Premières nations, et en particulier avec les demandeurs, constitue une violation des droits, ancestraux ou issus de traités, garantis par l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982; et
6. tout autre redressement que la Cour jugera à propos.
[5] La preuve produite au soutien de la demande de contrôle judiciaire est l'affidavit du grand chef Danny Bradshaw, déposée le 6 décembre 2002, et l'affidavit du grand chef Chris Shade, produit sous serment le 28 janvier 2003, dont la production a été autorisée par une ordonnance datée du 20 février 2003.
[6] L'affidavit du grand chef Danny Bradshaw, après avoir fait état d'un arrêt de la Cour suprême du Canada qui, selon lui, [traduction] « ... précise clairement que le Parlement a l'obligation d'engager des "consultations approfondies" avec les divers groupes touchés par un projet de loi, et en particulier "de consulter et d'écouter les peuples autochtones touchés par ce projet de loi", atteste sa conviction selon laquelle, en novembre et décembre 2000, le ministre faisait savoir dans "les médias" qu'il entendait aller de l'avant avec un projet de loi modifiant la Loi sur les Indiens, ce projet de loi modificateur étant qualifié de "loi moderne sur la gouvernance". Selon le grand chef Bradshaw, le ministre avait indiqué que le texte serait déposé au Parlement avant l'automne de 2001.
[7] Le grand chef Bradshaw fait aussi état d'une correspondance échangée entre l'Assemblée des premières nations et le ministre à propos du projet de loi sur la gouvernance et à propos de la tenue de consultations. Des copies de la correspondance en question sont annexées à l'affidavit du grand chef Bradshaw, comme pièces à l'appui. Le ministre répondait notamment ce qui suit :
[Traduction] J'espère qu'il ressort clairement de mes déclarations récentes, ainsi que des comptes rendus que vous-même et d'autres dirigeants des Premières nations avez reçus des fonctionnaires du ministère, qu'il y aura des consultations en règle avec les Premières nations dans l'élaboration d'une loi sur la gouvernance des Premières nations[3].
[8] Le grand chef Bradshaw fait état de la correspondance qui a continué d'être échangée entre l'Assemblée des premières nations et le ministre, une correspondance qui reflète une grave insatisfaction de l'Assemblée des premières nations à l'égard de certains aspects du processus de consultations.
[9] Le grand chef Bradshaw affirme que, en juin 2002, le ministre a déposé au Parlement le projet de loi C-61, Loi sur la gouvernance des premières nations. Ce projet de loi expira semble-t-il au Feuilleton lorsque le Parlement fut prorogé en septembre 2002.
[10] Le grand chef Bradshaw fait état de la mobilisation qui s'est manifestée contre le projet de loi C-61 au sein de la Confédération des chefs des Premières nations du Traité n ° six, ainsi que de l'autorisation donnée pour l'introduction d'une procédure judiciaire.
[11] Comme je l'ai déjà indiqué dans les présents motifs, un texte qui succédait au projet de loi C-61 fut déposé à la Chambre des communes comme projet de loi C-7 le 9 octobre 2002. Le grand chef Bradshaw annexe à son affidavit copie d'une lettre qu'il avait transmise par télécopieur au ministre le 16 octobre 2002. Cette lettre renferme le passage suivant :
[Traduction] Encore une fois, l'ancien projet de loi C-61, Loi sur la gouvernance des premières nations, a été déposé de nouveau comme projet de loi C-7, Loi sur la gouvernance des premières nations, sans que de véritables consultations aient été engagées avec les membres de la Confédération des Premières nations du Traité n ° 6, dont je suis le grand chef.
Par conséquent, sans des consultations véritables et de bonne foi menées avec les membres de nos Premières nations, nous nous opposons à l'adoption de la Loi sur la gouvernance des premières nations et nous vous demandons respectueusement de confirmer par écrit que ledit projet de loi C-7 sera retiré et ne sera pas adopté par le Parlement, afin que nous ayons la possibilité de nous rencontrer et d'établir un ordre du jour pour que soient engagées de véritables consultations, avant que ne soit envisagé un texte législatif intéressant notre gouvernement[4].
[12] Il n'est pas mentionné, dans l'affidavit du grand chef Bradshaw et dans ses annexes, que le grand chef a reçu une réponse à la lettre susmentionnée.
[13] L'affidavit du grand chef Chris Shade est beaucoup plus bref et ne comporte pas de pièces à l'appui. Néanmoins, il a essentiellement la même teneur. On peut le résumer dans l'extrait suivant :
[Traduction] ... eu égard aux renseignements que j'ai reçus, je suis arrivé à la conclusion, et je crois sincèrement, qu'aucune véritable consultation n'a été engagée avec les bandes du Traité n ° 7.
REQUÊTES EN RADIATION DES DEMANDES DE CONTRÔLE JUDICIAIRE
[14] La règle 221 des Règles de la Cour fédérale (1998)[5] est ainsi rédigée :
| 221. (1) À tout moment, la Cour peut, sur requête, ordonner la radiation de tout ou partie d'un acte de procédure, avec ou sans autorisation de le modifier, au motif, selon le cas : a) qu'il ne révèle aucune cause d'action ou de défense valable; b) qu'il n'est pas pertinent ou qu'il est redondant; c) qu'il est scandaleux, frivole ou vexatoire; d) qu'il risque de nuire à l'instruction équitable de l'action ou de la retarder; e) qu'il diverge d'un acte de procédure antérieur; f) qu'il constitue autrement un abus de procédure. Elle peut aussi ordonner que l'action soit rejetée ou qu'un jugement soit enregistré en conséquence.
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221. (1) On motion, the Court may, at any time, order that a pleading, or anything contained therein, be struck out, with or without leave to amend, on the ground that it (a) discloses no reasonable cause of action or defence, as the case may be, (b) is immaterial or redundant, (c) is scandalous, frivolous or vexatious, (d) may prejudice or delay the fair trial of the action, (e) constitutes a departure from a previous pleading, or (f) is otherwise an abuse of the process of the Court, and may order the action be dismissed or judgment entered accordingly. |
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À première vue, la règle 221 ne s'applique qu'aux actions et non aux demandes de contrôle judiciaire.
[15] En règle générale, le critère de la radiation d'un acte de procédure selon la règle 221(1)a) est le suivant : est-il « manifeste et évident » que l'acte de procédure ne révèle aucune cause d'action valable[6]?
[16] Nonobstant les termes de la règle 221, il est aujourd'hui bien établi que la Cour fédérale a le pouvoir d'élargir, par analogie, les principes de la règle 221 aux demandes de contrôle judiciaire.
[17] Dans l'arrêt David Bull Laboratories (Canada) Inc. c. Pharmacia Inc.[7], le juge Strayer écrivait, aux pages 596 et 597 :
... le moyen direct et approprié par lequel la partie intimée devrait contester un avis de requête introductif d'instance qu'elle estime sans fondement consiste à comparaître et à faire valoir ses prétentions à l'audition de la requête même.
[18] Néanmoins, le juge Strayer poursuivait, à la page 600 :
... Nous n'affirmons pas que la Cour n'a aucune compétence, soit de façon inhérente, soit par analogie avec d'autres règles en vertu de la Règle 5 [aujourd'hui la Règle 4], pour rejeter sommairement un avis de requête qui est manifestement irrégulier au point de n'avoir aucune chance d'être accueilli. Ces cas doivent demeurer très exceptionnels et ne peuvent inclure des situations comme celle dont nous sommes saisis, où la seule question en litige porte simplement sur la pertinence des allégations de l'avis de requête. [référence omise]
POINTS SOUMIS À LA COUR
[19] Eu égard à ce qui précède, je suis d'avis que les points soumis à la Cour dans cette requête en radiation de la demande de contrôle judiciaire présentée par les demandeurs sont les suivants : d'abord, est-il manifeste et évident que la demande de contrôle judiciaire présentée par les demandeurs est vouée à l'échec? Deuxièmement, peut-on dire que la demande de contrôle judiciaire présentée par les demandeurs est scandaleuse, frivole ou vexatoire? Troisièmement, peut-on dire que la demande de contrôle judiciaire présentée par les demandeurs constitue un abus de procédure? Et finalement, si la réponse à l'une quelconque des trois (3) questions précédentes est affirmative, avons-nous affaire à l'un des cas « très exceptionnels » où une demande de contrôle judiciaire devrait être radiée, ainsi que l'expliquait le juge Strayer dans l'arrêt David Bull Laboratories?
LE RÉGIME LÉGISLATIF
[20] Les paragraphes 18.1(1) et (2) de la Loi sur la Cour fédérale[8] sont ainsi rédigés :
| 18.1 (1) Une demande de contrôle judiciaire peut être présentée par le procureur général du Canada ou par quiconque est directement touché par l'objet de la demande. |
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18.1 (1) An application for judicial review may be made by the Attorney General of Canada or by anyone directly affected by the matter in respect of which relief is sought. |
| (2) Les demandes de contrôle judiciaire sont à présenter dans les trente jours qui suivent la première communication, par l'office fédéral, de sa décision ou de son ordonnance au bureau du sous-procureur général du Canada ou à la partie concernée, ou dans le délai supplémentaire qu'un juge de la Section de première instance peut, avant ou après l'expiration de ces trente jours, fixer ou accorder. [je souligne] |
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(2) An application for judicial review in respect of a decision or order of a federal board, commission or other tribunal shall be made within thirty days after the time the decision or order was first communicated by the federal board, commission or other tribunal to the office of the Deputy Attorney General of Canada or to the party directly affected thereby, or within such further time as a judge of the Trial Division may, either before or after the expiration of those thirty days, fix or allow. [emphasis added]
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[21] Le paragraphe 2(1) de la Loi sur la Cour fédérale définit ainsi l'expression « office fédéral » :
| « office fédéral » Conseil, bureau, commission ou autre organisme, ou personne ou groupe de personnes, ayant, exerçant ou censé exercer une compétence ou des pouvoirs prévus par une loi fédérale ou par une ordonnance prise en vertu d'une prérogative royale, à l'exclusion d'un organisme constitué sous le régime d'une loi provinciale ou d'une personne ou d'un groupe de personnes nommées aux termes d'une loi provinciale ou de l'article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867. [je souligne] |
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"federal board, commission or other tribunal" means any body or any person or persons having, exercising or purporting to exercise jurisdiction or powers conferred by or under an Act of Parliament or by or under an order made pursuant to a prerogative of the Crown, other than any such body constituted or established by or under a law of a province or any such person or persons appointed under or in accordance with a law of a province or under section 96 of the Constitution Act, 1867; [emphasis added] |
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| (2) Il est entendu que sont également exclus de la définition d' « office fédéral » le Sénat et la Chambre des communes ou tout comité ou membre de l'une ou l'autre chambre. |
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(2) For greater certainty, the expression "federal board, commission or other tribunal", as defined in subsection (1), does not include the Senate, the House of Commons or any committee or member of either House. |
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ANALYSE
a) « MANIFESTE ET ÉVIDENT »
[23] L'avocate des défendeurs a affirmé avec insistance qu'il est manifeste et évident que cette demande de contrôle judiciaire est vouée à l'échec parce que, en décidant de déposer le projet de loi C-7 au Parlement, après avoir consulté les Premières nations comme ils l'avaient fait, le gouverneur en conseil et le ministre n'étaient, ni l'un ni l'autre, un « office fédéral » . Par ailleurs, d'insister l'avocate des défendeurs, ni l'un ni l'autre n'entraient dans l'expression « quiconque est directement touché » , il n'y avait aucune « décision ou ordonnance » à réviser et, quand bien même je rejetterais les conclusions précédentes, la décision de déposer le projet de loi C-7, ainsi que son dépôt proprement dit, entraient dans le champ du paragraphe 2(2) de la Loi sur la Cour fédérale. L'avocate des défendeurs a fait aussi valoir que cette demande de contrôle judiciaire ne saurait réussir parce que la ligne de conduite, si tant est que l'on puisse l'appeler ainsi, que l'on cherche à faire réviser faisait partie du « processus législatif » et était soustraite au contrôle judiciaire par l'effet d'un arrêt de la Cour suprême du Canada.
[24] L'avocat des demandeurs a affirmé, quant à lui, que les demandeurs entretenaient, avant le dépôt du projet de loi, l'espoir légitime que de véritables consultations seraient engagées, espoir qui était fondé sur la correspondance du ministre déposée comme preuve devant la Cour, et qui avait été injustement contrarié. Par ailleurs, d'ajouter l'avocat des demandeurs, l'espoir légitime des demandeurs trouvait appui sur un fondement constitutionnel, à savoir l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, ainsi rédigé :
| 35. (1) Les droits existants - ancestraux ou issus de traités - des peuples autochtones du Canada sont reconnus et confirmés. (2) Dans la présente loi, « peuples autochtones du Canada » s'entend notamment des Indiens, des Inuit et des Métis du Canada. (3) Il est entendu que sont compris parmi les droits issus de traités, dont il est fait mention au paragraphe (1), les droits existants issus d'accords sur des revendications territoriales ou ceux susceptibles d'être ainsi acquis. (4) Indépendamment de toute autre disposition de la présente loi, les droits - ancestraux ou issus de traités - visés au paragraphe (1) sont garantis également aux personnes des deux sexes.
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35. (1) The existing aboriginal and treaty rights of the aboriginal peoples of Canada are hereby recognized and affirmed. (2) In this Act, "aboriginal peoples of Canada" includes the Indian, Inuit and Métis peoples of Canada. (3) For greater certainty, in subsection (1) "treaty rights" includes rights that now exist by way of land claims agreements or may be so acquired. (4) Notwithstanding any other provision of this Act, the aboriginal and treaty rights referred to in subsection (1) are guaranteed equally to male and female persons. |
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[25] Je suis d'avis que ce sont les arrêts de la Cour suprême du Canada auxquels m'a renvoyé l'avocate des défendeurs, et en particulier l'arrêt Renvoi relatif au Régime d'assistance publique du Canada (C.-B.)[10], qui nous diront s'il est ou non manifeste et évident que la demande de contrôle judiciaire que les défendeurs voudraient ici faire radier ne révèle aucune chance raisonnable de succès.
[26] Dans l'arrêt Régime d'assistance publique du Canada, le juge Sopinka, s'exprimant pour la Cour suprême, avait examiné, sous la rubrique « Expectative légitime » , trois (3) décisions antérieures se rapportant à cette doctrine. Il avait conclu son examen de ces trois (3) décisions à la page 558 des motifs, et il avait poursuivi son analyse jusqu'à la page 560, en s'exprimant ainsi :
...
Ces trois arrêts ont été examinés dans l'affaire Penikett c. Canada ... et la cour a conclu... :
[Traduction] Dans ces circonstances, les questions que l'on cherche à soulever aux alinéas 12 et 12a) [celles du droit d'être consulté et de l'obligation d'agir équitablement] ne relèvent pas de la compétence des tribunaux parce qu'elles visent à contester le processus législatif.
G.-A. Beaudoin fait état du respect que manifestent les tribunaux judiciaires à l'égard de l'indépendance du pouvoir législatif, dans l'extrait suivant de La Constitution du Canada (1990), à la page 92 :
Cependant, les cours n'interviennent pas au cours du processus législatif au Parlement et dans les législatures. Elles n'ont pas d'intérêt comme tel pour la procédure parlementaire. Elles s'en sont d'ailleurs expliquées dans certains arrêts. Elles respectent la lex parliamenti.
La rédaction et le dépôt d'un projet de loi font partie du processus législatif dans lequel les tribunaux ne s'immiscent pas. C'est le cas également de l'exigence purement procédurale que l'on trouve à l'article 54 de la Loi constitutionnelle de 1867. Cela ne veut toutefois pas dire que cette exigence est inutile; il faut la respecter en légiférant en matière fiscale. Mais il n'appartient pas aux tribunaux judiciaires d'intercaler dans le processus législatif d'autres exigences procédurales. Je ne traiterai pas de la question de l'examen en vertu de la Charte canadienne des droits et libertés dans le cas d'atteinte possible à un droit garanti.
L'intimé tente de contourner ce principe en invoquant la dichotomie existant entre l'exécutif, d'une part, et le Parlement, d'autre part. Il reconnaît que, sur le plan juridique, rien ne s'oppose à ce que le Parlement légifère, mais il soutient que la théorie de l'expectative légitime vient empêcher le gouvernement de déposer le projet de loi devant le Parlement.
Voilà un argument qui fait abstraction du rôle essentiel que joue l'exécutif dans le processus législatif dont il fait partie intégrante. Le rapport est décrit avec justesse par W. Bagehot dans la Constitution anglaise (1869), à la p. 19 :
Un Cabinet est un comité combiné de telle sorte qu'il sert, comme un trait d'union ou une boucle, à rattacher la partie législative à la partie exécutive du gouvernement. [italique dans le texte.]
Le gouvernement parlementaire serait paralysé si la théorie de l'expectative légitime pouvait s'appliquer de manière à empêcher le gouvernement de déposer un projet de loi au Parlement. Des expectatives pourraient naître de déclarations faites au cours d'une campagne électorale. L'activité gouvernementale serait au point mort pendant que la question de l'application et de l'effet de la théorie serait débattue devant les tribunaux. En outre, il est essentiel à notre système de gouvernement qu'un gouvernement ne soit pas lié par les engagements de son prédécesseur. La théorie de l'expectative légitime aurait pour effet d'imposer une restriction à ce trait essentiel de la démocratie. Je fais miens les propos tenus par le juge en chef King de la Cour suprême de l'Australie méridionale, in banco, dans l'affaire West Lakes Ltd. v. South Australia ..., qui ressemble étonnamment à la présente instance :
[Traduction] Les ministres d'État ne sauraient toutefois, au moyen d'obligations contractées pour le compte de l'État, imposer des restrictions à leur propre liberté, à celle de leurs successeurs ou à celle d'autres députés, de proposer, d'étudier et, s'ils le jugent opportun, de voter des lois, fussent-elles incompatibles avec les obligations contractuelles.
Bien que cet énoncé traite d'obligations contractuelles, il s'appliquerait à plus forte raison aux restrictions découlant de toute autre conduite qui fait naître une expectative légitime.
Toute restriction imposée au pouvoir de l'exécutif de déposer des projets de loi constitue une limitation de la souveraineté du Parlement lui-même. Cela est particulièrement vrai dans le cas d'une restriction relative au dépôt d'un projet de loi de finances. En effet, aux termes de l'article 54 de la Loi constitutionnelle de 1867, un tel projet de loi ne peut être déposé qu'à la recommandation du gouverneur général qui, par convention, agit sur avis du Cabinet. Or, si le Cabinet est soumis à des restrictions, le Parlement l'est également. L'effet juridique de la mesure que tente de contester l'intimé est sans conséquence pour les obligations existant entre le Canada et la Colombie-Britannique. La recommandation et le dépôt du projet de loi C-69 n'ont en soi aucun effet; c'est plutôt par leurs répercussions sur le processus législatif qu'ils touchent ces obligations. C'est donc en réalité le processus législatif qui est attaqué. [certaines références sont omises, et certains soulignements sont ajoutés]
[27] Je reconnais que je suis lié par les propos qui précèdent, mais je me sens contraint d'exprimer certaines réserves sur le raisonnement qu'ils renferment, lorsque ce raisonnement est appliqué aux circonstances de la présente affaire. Le juge Sopinka, s'exprimant au nom de la Cour suprême, étend la retenue que les tribunaux doivent montrer envers le Parlement, et qui selon moi est incontestable, non seulement au processus parlementaire lui-même, mais à ce qu'il décrit comme le « processus législatif » , qui englobe, selon sa définition, les actes de l'exécutif. Cette définition a pour effet de soustraire au contrôle des tribunaux les actes de l'exécutif, par exemple, si l'on se reporte aux allégations avancées dans la présente affaire, la tenue de consultations qui ne sont pas complètes et authentiques alors qu'un engagement envers des consultations complètes et authentiques avait été pris, actes qui pourraient fort bien par ailleurs être soumis au contrôle des tribunaux, et, selon moi, à juste titre.
[28] J'observe que l'extrait tiré de La Constitution du Canada et cité par le juge Sopinka parle du « processus législatif au Parlement » , non d'une notion élargie du processus législatif telle que la comprenait la Cour suprême. À mon humble avis, l'énoncé du sénateur Beaudoin ne permet pas d'affirmer que la retenue judiciaire englobe la notion élargie.
[29] J'observe que le juge Sopinka « laisse de côté » la question de l'examen au titre de la Charte canadienne des droits et libertés. L'avocat des demandeurs a tenté de me convaincre que cet aspect comporte bel et bien une question de contrôle qui relève de la Loi constitutionnelle de 1982, même si ce n'est pas la Charte, mais malheureusement les conséquences de cet argument dans le contexte du processus législatif, par opposition à un processus administratif qui ne concerne pas directement le Parlement[11], n'ont pas été bien exposées devant moi par l'avocat des demandeurs, que ce soit par écrit ou de vive voix. Il m'est impossible d'accorder du poids à cet argument.
[30] Au vu des faits, s'il y a eu expectative légitime, cette expectative n'a pas été le résultat d'une campagne électorale. Le principe selon lequel un gouvernement n'est pas lié par les engagements du gouvernement qui l'a précédé ne se pose tout simplement pas au vu des circonstances de cette affaire. Ce principe n'aurait donc pas ici pour effet d'imposer une restriction à un aspect essentiel de la démocratie.
[31] Force m'est de déplorer que l'analyse du juge Sopinka, appliquée au sens large, conduirait les ministres de la Couronne à susciter chez les Premières nations, et peut-être aussi chez d'autres groupes, une expectative légitime dont ils ne pourraient être tenus comptables devant les tribunaux. Je trouverais ce résultat alarmant si un autre recours n'était pas offert à des personnes telles que les demandeurs dans le cas présent. Je suis d'avis que, au vu des circonstances de la présente affaire, il existe effectivement un autre recours du genre, que j'examinerai brièvement maintenant.
[32] Un ministre de la Couronne peut être tenu comptable devant le Parlement des attentes légitimes qu'il produit et dont on pourrait dire qu'elles mettent en doute le rôle du Parlement dans le processus législatif. En d'autres termes, le Parlement lui-même est tout à fait en mesure de dire si le ministre a ou non rempli les obligations qu'il a assumées, ou que la loi lui impose, envers les Premières nations et, dans la négative, de concevoir un recours qui lui semble à propos.
[33] L'avocate des défendeurs m'a informé que le projet de loi C-7, Loi sur la gouvernance des premières nations, a été renvoyé à un Comité de la Chambre des communes après sa première lecture, et donc à un stade préliminaire des travaux de la Chambre des communes et, si mon souvenir de la procédure parlementaire est encore d'actualité, à un moment où le Comité parlementaire conserverait toute sa marge de manoeuvre durant son examen du projet de loi. Elle m'a aussi informé que le Comité a entrepris de vastes consultations sur le projet de loi. Il est loisible aux demandeurs de solliciter l'occasion de présenter au Comité les griefs qui sont à l'origine de cette demande de contrôle judiciaire et de laisser au Comité, dans le contexte de l'ensemble de ses consultations, le soin d'imaginer un redressement si le Comité croit qu'un redressement est justifié. Si les demandeurs sont insatisfaits des résultats obtenus devant le Comité parlementaire, et si le projet de loi C-7 est promulgué et que les demandeurs sont persuadés que, en raison d'un processus vicié, il est inconstitutionnel, alors ils pourront s'adresser aux tribunaux.
[34] Substituer à la présente instance la voie de recours susmentionnée ne plaira sans doute pas aux demandeurs, mais je suis persuadé que, vu la jurisprudence indiquée de la Cour suprême du Canada, c'est le recours qui s'offre à eux, et que cette demande de contrôle judiciaire n'a aucune chance de succès ou, en d'autres termes, qu'il est évident et manifeste qu'elle est vouée à l'échec. Au reste, quand bien même les demandeurs obtiendraient gain de cause, j'ai la conviction que nombre des redressements qu'ils sollicitent sont incompatibles avec le paragraphe 2(2) de la Loi sur la Cour fédérale, cité plus haut dans les présents motifs.
[35] Finalement, sur ce point, je me demanderai maintenant si les circonstances de cette affaire constituent ou non l'un des rares cas où il serait juste de radier cette demande de contrôle judiciaire plutôt que de la laisser suivre son cours normal, c'est-à-dire de procéder à son instruction.
[36] La question de savoir ce qui constitue des « consultations véritables » est une question difficile, qui est susceptible de susciter des réponses diverses parmi des gens sans préjugés, et à plus forte raison parmi des gens qui ont d'importants intérêts en jeu. Le dossier qu'il faudrait produire pour attester la qualité et la quantité des consultations entreprises et de leurs résultats serait conséquent. Il est improbable qu'un tel dossier serait jugé satisfaisant par tous comme base d'une procédure de contrôle judiciaire. Il constituerait sans doute une meilleure base, qu'il soit présenté en totalité ou en partie, pour le travail d'examen d'un comité parlementaire, examen qui pourrait se dérouler parallèlement à cette procédure de contrôle judiciaire si d'aventure ses auteurs étaient autorisés à aller de l'avant avec cette procédure.
[37] Vu l'état de la jurisprudence que j'ai mentionnée, et vu la nature de cette instance, je suis d'avis que cette demande entre dans la catégorie restreinte et exceptionnelle des demandes de contrôle judiciaire qui devraient à juste titre être radiées à la suite d'une requête comme celle dont il s'agit ici.
b) Points restants
[38] Au début des présents motifs, je faisais observer que l'avocate des défendeurs avait fait valoir que cette demande de contrôle judiciaire est scandaleuse, frivole ou vexatoire ou constitue un abus de la procédure et que ni le gouverneur en conseil ni le ministre n'entrent dans la définition de « office fédéral » . Je n'ai pas trouvé que l'avocate des défendeurs avait avancé ces arguments avec la même ardeur que l'argument, examiné plus haut, des probabilités « évidentes et manifestes » de l'échec de la demande. Dussé-je me prononcer, je rejetterais l'argument selon lequel cette demande de contrôle judiciaire est « scandaleuse, frivole ou vexatoire » , tout comme l'argument de l' « abus de procédure » . Quant à l'argument selon lequel le gouverneur en conseil et le ministre ne constituent pas un « office fédéral » , je crois qu'il est englobé dans mon raisonnement touchant l'argument des probabilités « évidentes et manifestes » de l'échec de la demande.
[39] Les doutes des défendeurs concernant le délai de préparation du « dossier du tribunal » sont, à mon avis, rendus théoriques par ma conclusion touchant l'argument des probabilités « évidentes et manifestes » de l'échec de la demande.
CONCLUSION
[40] Cette demande de contrôle judiciaire sera radiée, sans autorisation de la modifier de nouveau, au motif qu'il est évident et manifeste, au vu des faits et au vu de la jurisprudence, qu'elle est vouée à l'échec.
[41] Depuis que j'ai rédigé les présents motifs, les motifs et la décision de mon collègue le juge MacKay dans l'affaire Sénateur David Ahenakew et autres c. Sa Majesté la Reine du chef du Canada et autres[12] ont été portés à mon attention. Le juge MacKay devait statuer sur une requête en radiation d'une action, et non d'une demande de contrôle judiciaire. La décision du juge MacKay porte sur un ensemble de faits qui sont essentiellement les mêmes que ceux dont il s'agit ici, mais l'affaire avait été plaidée quelques mois avant celle-ci et son orientation était semble-t-il nettement différente. Les motifs et la décision de mon collègue n'ont en aucune façon influé sur mon raisonnement, ma conclusion et ma décision dans la présente affaire.
[42] Au vu de l'ensemble des circonstances entourant le résultat susmentionné, il ne sera pas adjugé de dépens.
« Frederick E. Gibson »
Juge
Ottawa (Ontario)
le 20 mars 2003
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1934-02
INTITULÉ : LE GRAND CHEF CHRIS SHADE DU TRAITÉ N ° SEPT et LE GRAND CHEF DANNY BRADSHAW DU TRAITÉ N ° SIX c. LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA et LE MINISTRE DES AFFAIRES INDIENNES ET DU NORD
LIEU DE L'AUDIENCE : EDMONTON (ALBERTA)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 20 FÉVRIER 2003
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : MONSIEUR LE JUGE GIBSON
DATE DES MOTIFS : le 29 mars 2003
COMPARUTIONS :
Robert W. Hladun, c.r. POUR LES DEMANDEURS
Michele E. Annich et Rose Marie Zanin POUR LES DÉFENDEURS
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Hladun & Company POUR LES DEMANDEURS
Avocats
Edmonton (Alberta)
Morris Rosenberg POUR LES DÉFENDEURS
Sous-procureur général du Canada
Ottawa (Ontario)
[1] Annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, ch. 11.
[2] Avis d'appel déposés par les défendeurs le 28 février 2003, nos du greffe : A-117-03 et A-118-03.
[3] Affidavit du grand chef Danny Bradshaw, pièce « B » .
[4] Affidavit du grand chef Danny Bradshaw, pièce « J » .
[5] DORS/98-106.
[6] Hunt c. Carey Canada Inc.[1990] 2 R.C.S. 959.
[7] (1995) 1 C.F. 588 (C.A.).
[8] L.R.C. (1985), ch. F-7.
[9] Le paragraphe 2(2) a été ajouté à la Loi sur la Cour fédérale par L.C. 1990, ch. 8, article 1. Cette loi modificatrice avait été déposée à la Chambre des communes comme projet de loi C-38 au cours de la deuxième session de la 34e législature, 1989-1990. Lorsque ce qui allait devenir le paragraphe 2(2) fut déposé au Comité à titre d'amendement du projet de loi, l'auteur de la motion, M. Blaine Thacker, député de Lethbridge, avait brièvement expliqué l'amendement de la manière suivante :
Nous voulons ici lever toute ambiguïté. Lorsque nous siégeons à titre de parlementaires et que nous rendons des décisions à titre de plus haut tribunal du pays, ces décisions ne doivent être soumises à aucun contrôle judiciaire. Il s'agit simplement là d'une saine politique publique.
[10] [1991] 2 R.C.S. 525.
[11] Voir Apotex Inc. c. Canada (Procureur général), [2000] 4 C.F. 264 (C.A.), un arrêt sur lequel les demandeurs ont largement fait fond.
[12] [2003] CFPI 306, le 13 mars 2003.