Date : 20010507
Numéro du greffe : T-2304-98
Référence neutre : 2001 CFPI 440
Ottawa (Ontario), le 7 mai 2001
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE BLANCHARD
ENTRE :
KEN RUBIN
demandeur
- et -
LE MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET
DU COMMERCE INTERNATIONAL
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] Il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire d'une décision du ministre des Affaires étrangères et du Commerce international (les Affaires étrangères) concernant la demande de communication déposée par Ken Rubin en vertu de la Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. (1985), ch. A-1.
[2] Le 26 avril 1997, le demandeur a demandé aux Affaires étrangères les documents de l'examen environnemental concernant la vente de réacteurs Candu à la Chine. Le 29 avril 1997, le bureau de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels (AIPRP) a communiqué avec le bureau des Services environnementaux des Affaires étrangères pour demander des copies de tous les documents liés à la demande de communication susmentionnée. Le 4 mai 1997, le bureau des Services environnementaux a fourni à l'AIPRP quatre documents qu'il a jugé pertinents à la demande de communication. Un de ces documents a été identifié par le défendeur comme un projet de rapport d'analyse des études effectuées par Énergie atomique Canada Limitée (ÉACL) relativement au projet Candu de Quinshan (novembre 1996) (le Rapport d'analyse).
[3] Le 31 juillet 1997, le demandeur a obtenu copie de trois des documents que le bureau des Services environnementaux avait jugés pertinents à sa demande de communication, mais n'a pas reçu de copie du Rapport d'analyse. Une lettre du coordonnateur de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels des Affaires étrangères, M. Howard Strauss, accompagnait les documents et disait ce qui suit[1] :
[Traduction] Je réponds par les présentes à votre demande de communication (a) des documents liés à la vente de réacteurs CANDU à la Chine et (b) des documents liés à l'examen environnemental concernant les réacteurs CANDU. Vous trouverez ci-joint les documents liés à vos demandes. Certains renseignements ont été exemptés de communication en vertu des dispositions 13(1)a), 15(1), 18a) b) et d), 20(1) b) c) et d) ainsi que 21 (1) a) et b). Vous êtes au courant de votre droit de porter plainte.
Cette lettre ne précise pas quelles exemptions ont été appliquées à chaque document non communiqué. Le 28 septembre 1999, un an après la lettre du 31 juillet 1997, l'AIPRP a écrit au demandeur pour clarifier que l'art. 20 de la Loi sur l'accès à l'information avait été appliqué pour exempter le Rapport d'analyse (bien qu'il n'ait pas été mentionné expressément à ce moment)[2]. La lettre indiquait aussi qu'après consultation auprès de tiers, l'alinéa 13(1)a) de la Loi sur l'accès à l'information serait aussi appliqué pour exempter le Rapport d'analyse.
[4] Le 7 novembre 1997, le demandeur s'est plaint auprès du Commissaire à l'information du fait que deux documents, soit le Rapport d'analyse et la traduction anglaise d'un rapport d'impact environnemental préparé par le Shanghai Nuclear Energy Research Institute (le Rapport de Shanghai), n'avaient pas été identifiés correctement par les Affaires étrangères dans la lettre rédigée par M. Strauss le 31 juillet 1997[3].
[5] Bien que le demandeur soutienne que le « Rapport de Shanghai » devrait en fait être appelé le « rapport du site d'ÉACL » , cette question a été tranchée par l'ordonnance de madame la protonotaire Aronovitch en date du 26 septembre 2000, qui a rejeté la requête présentée par le demandeur en vue de modifier sa demande pour remplacer l'expression « Rapport de Shanghai » par l'expression « rapport du site d'ÉACL » . Cette ordonnance a été confirmée en appel par le juge Dubé le 19 octobre 2000. Les deux documents en cause dans la présente décision seront donc désignés par les expressions « Rapport de Shanghai » et « Rapport d'analyse » .
[6] Selon l'affidavit signé le 19 février 1999 par Mme Jaye Shuttleworth[4], représentante des Affaires étrangères, les Affaires étrangères ont utilisé le « Rapport de Shanghai » pendant une période limitée en novembre 1996 lors de réunions avec des ministères fédéraux, un représentant de Marbek Resource Consultants Ltd. (Marbek) et des représentants d'Énergie atomique Canada Limitée (ÉACL). Le « Rapport de Shanghai » était inclus dans un cartable de documents fournis par ÉACL. Une photocopie de ce cartable a été remise à Mme Shuttleworth et à Marbek et a été utilisée pendant le week-end des 2 et 3 novembre 1996. Ce travail a culminé avec le « Rapport Marbek » qui a été rendu public. Mme Shuttleworth affirme dans son affidavit avoir été informée par ÉACL que cet organisme avait obtenu le « Rapport de Shanghai » directement du gouvernement chinois, à titre confidentiel et à la condition de ne pas le divulguer au public. Vers le 7 novembre 1996, toutes les copies du cartable de ÉACL lui ont été rendues.
[7] Le 23 octobre 1998, le commissaire à l'information a conclu que la plainte du demandeur n'était pas fondée. Le commissaire à l'information a écrit ce qui suit[5] :
[TRADUCTION]
Données initiales d'ÉACL [le Rapport d'analyse]
Comme vous le savez, au cours de l'enquête, le ministère a ajouté l'alinéa 13(1)a) aux exemptions prévues par l'article 20 pour exempter la totalité du document visé. Après avoir examiné le document en cause, je suis convaincu qu'il a été exempté à bon droit. L'alinéa 13(1)a) a été utilisé pour éviter la divulgation de renseignements obtenus à titre confidentiel d'un organisme du gouvernement chinois. Il s'agit d'une exemption impérative, sous réserve du paragraphe 13(2). En l'espèce, aucune disposition de ce paragraphe ne s'appliquait.
[...]
Pour les motifs qui précèdent, je suis d'avis que cette partie de votre plainte n'est pas fondée et j'en informerai l'institution.
Rapport de la Chine sur l'impact environnemental[le Rapport de Shanghai]
Au cours de l'enquête, les représentants ministériels ont expliqué les allées et venues du rapport visé. Ils ont expliqué que, bien que le ministère ait eu le rapport en sa possession à un certain moment, toutes les copies du rapport ont été rendues à ÉACL à la fin de 1996, une fois terminé le rapport de Marbek Resource Consultants. Cette mesure a été prise en conformité ave les conditions auxquelles ÉACL a prêté ce rapport aux Affaires étrangères.
Cela dit, je m'inquiète du défaut du ministère de reconnaître ce qui constitue à mon avis une obligation de sa part, en vertu des plans généraux de conservation et de destruction des documents établis par la Loi sur les Archives nationales, de conserver les documents reçus dans le cours des activités du ministère. L'entente entre les Affaires étrangères et ÉACL (rendre toutes les copies du document) a eu, pour effet malheureux, intentionnel ou non, de soustraire ce document à la portée de la Loi sur l'accès à l'information. Je ferai part aux Affaires étrangères de mes préoccupations à cet égard, dans l'espoir qu'elles évitent ce type d'entente à l'avenir.
Cela dit, je suis convaincu que le rapport de la Chine sur l'impact environnemental ne relève pas présentement des Affaires étrangères, qui ne l'ont pas en leur possession, et qu'il en était de même au moment de votre demande de communication. En conséquence, je n'ai d'autre choix que de conclure que cette partie de votre plainte n'est pas fondée.
[8] Après l'introduction de la présente demande, le 10 juin 1999, le défendeur a communiqué le « Rapport d'analyse » au demandeur. Le défendeur affirme que le « Rapport d'analyse » a été communiqué en vertu de l'alinéa 13(2)a) parce que le gouvernement chinois ne s'opposait plus à sa communication.
[9] Le demandeur soulève deux questions dans sa demande de contrôle judiciaire. Premièrement, malgré la communication du « Rapport d'analyse » , le demandeur prie la Cour de donner des directives aux Affaires étrangères concernant la communication tardive du rapport. Deuxièmement, le demandeur invite la Cour à conclure que le « Rapport de Shanghai » relève des Affaires étrangères et à en ordonner la communication.
[10] En ce qui concerne la première question, le demandeur s'appuie sur une décision rendue par monsieur le juge Muldoon, Commissaire à l'information c. Ministre des affaires étrangères[6], dans laquelle la Cour a prononcé un jugement déclaratoire critiquant le ministère pour la communication tardive des documents en cause. Le demandeur invoque les articles 49, 50 et 51 de la Loi sur l'accès à l'information qui précisent tous que « la Cour rend une autre ordonnance si elle l'estime indiqué. » Selon le demandeur, ces dispositions ont une grande portée et permettent une vaste gamme de mesures de réparation, y compris un jugement déclaratoire ou clarifiant une question.
[11] Je suis d'avis qu'il n'appartient pas à la Cour de donner des directives aux Affaires étrangères en l'absence de refus continu de leur part de communiquer les documents, en l'occurrence, le « Rapport d'analyse » . Le demandeur a introduit la demande de contrôle judiciaire en vertu de l'article 41 de la Loi sur l'accès à l'information, qui dispose que « la personne qui s'est vu refuser la communication [...] d'un document demandé » peut présenter une demande de contrôle judiciaire. Le demandeur sollicite une ordonnance sous le régime de l'article 49 de la Loi sur l'accès à l'information prévoyant que « [l]a Cour, dans les cas où elle conclut au bon droit de la personne qui a exercé un recours en révision d'une décision de refus de communication [...] rend une autre ordonnance si elle l'estime indiqué » . Les articles 41 et 49 de la Loi sur l'accès à l'information exigent tous les deux, comme condition préalable à leur application, que l'institution fédérale refuse de communiquer le document en cause. Cette condition est conforme à l'objet de la Loi sur l'accès à l'information, énoncé à l'article 2, qui consiste à permettre au public d'avoir accès à l'information contenue dans les documents des institutions fédérales. Lorsque l'accès a été obtenu, la Cour ne peut accorder aucune autre réparation. Étant donné que le « Rapport d'analyse » a été communiqué au demandeur le 10 juin 1999, il ne peut obtenir aucune mesure de réparation de la Cour.
[12] La deuxième question à résoudre consiste à déterminer si le « Rapport de Shanghai » relevait des Affaires étrangères au moment de la demande de communication formulée par le demandeur. Le paragraphe 4(1) de la Loi sur l'accès à l'information confère le « droit à l'accès aux documents relevant d'une institution fédérale » . Le défendeur soutient que la preuve de Mme Shuttleworth établit clairement que les Affaires étrangères ont eu brièvement en leur possession le « Rapport de Shanghai » en novembre 1996, mais que toutes les copies du « Rapport de Shanghai » ont été rendues à ÉACL. Selon le défendeur, lorsque le demandeur a déposé sa demande de communication le 26 avril 1997, le « Rapport de Shanghai » ne relevait pas des Affaires étrangères.
[13] Le demandeur soutient que l'expression « relevant de » figurant au paragraphe 4(1) de la Loi sur l'accès à l'information ne doit pas se limiter à la possession physique du document. Le demandeur souligne que les Affaires étrangères ont utilisé le « Rapport de Shanghai » dans le cadre de leurs activités et qu'il faut donc conclure que ce rapport relevait des Affaires étrangères. Le demandeur soutient en outre que le défendeur aurait dû déposer le « Rapport de Shanghai » aux Archives nationales par application de la Loi sur les Archives nationales du Canada, L.R.C. (1985), ch. 1 (3e suppl.).
[14] Les tribunaux se sont prononcés sur la signification de l'expression « relevant de » figurant au paragraphe 4(1) de la Loi sur l'accès à l'information. L'arrêt de principe applicable aujourd'hui est celui rendu par la Cour d'appel fédérale dans l'affaire Société canadienne des postes c. Canada[7]. Cette décision portait sur la question de savoir si des documents compilés par Travaux publics Canada (Travaux publics) relativement à un marché conclu avec la Société canadienne des postes (Postes Canada) étaient des documents « relevant d'une institution fédérale » au sens du paragraphe 4(1) de la Loi sur l'accès à l'information.
[15] La Cour d'appel a confirmé la décision rendue en première instance par le juge Rothstein (devenu depuis juge de la Cour d'appel) dans l'affaire Société canadienne des postes en statuant que les documents relevaient de Travaux publics. En tirant cette conclusion, la Cour d'appel a souligné que l'expression « relevant de » figurant au paragraphe 4(1) de la Loi sur l'accès à l'information n'est pas définie ni limitée. Voici ce qu'ont dit les juges de la majorité, aux pages 127 et 128 :
Le législateur fédéral n'a pas jugé bon d'établir une distinction entre les documents « relevant d' » une institution fédérale ( « under the control of » ) de façon ultime ou immédiate, complète ou partielle, temporaire ou permanente ou « de jure » ou « de facto » . Si, comme l'affirme l'appelante, le législateur fédéral avait voulu nuancer la notion véhiculée par l'expression « relevant de » ou la restreindre au pouvoir de disposer des documents, il aurait certainement pu le faire en limitant le droit d'accès des citoyens aux seuls documents dont l'administration fédérale peut disposer ou qui relèvent ultimement ou de façon durable d'elle.
À mon avis, il incombe tout autant aux cours de justice de donner au paragraphe 4(1) de la Lois sur l'accès à l'information une interprétation libérale et fondée sur l'objet visé, sans ajouter des termes restrictifs qui ne se trouvent pas dans la Loi ou autrement contourner la volonté du législateur [...] La Cour n'a pas le pouvoir de limiter le sens large de l'expression « relevant de » ( « control » ), étant donné qu'il n'y a rien dans la Loi qui indique qu'on ne devrait pas donner son sens large à cette expression. Au contraire, le législateur fédéral voulait conférer par la loi aux citoyens un droit d'accès efficace aux documents de l'administration fédérale. [Notes de bas de page omises.]
[16] La Cour d'appel a poursuivi en soulignant que l'entente entre Travaux publics et Postes Canada permettait à Postes Canada d'inspecter et de vérifier les documents détenus par Travaux publics. Compte tenu de cette entente, la Cour fait remarquer que les documents en cause doivent relever de Travaux publics, parce qu'il n'existerait autrement aucune raison pour que Postes Canada s'accorde un droit de copier et de vérifier ses propres documents.
[17] La Cour d'appel, dans l'affaire Société canadienne des postes, a confirmé la décision rendue par le juge Rothstein en première instance[8]. Monsieur le juge Rothstein a statué que la définition de l'expression « relevant de » doit recevoir une interprétation large et a dit ce qui suit, à la page 339 :
Je ne peux non plus voir dans la Loi sur l'accès à l'information aucune déclaration expresse ou conclusion que l'expression « relevant de » de la Loi doit être atténuée par un test visant à établir la façon dont une institution fédérale entend utiliser les documents ou la mesure dans laquelle elle peut en disposer. On ne trouve pas davantage d'indication que l'expression « relevant de » , telle qu'elle est utilisée dans la Loi, peut être modifiée par une entente privée entre une institution fédérale et un tiers. La Loi a pour objet de soumettre à son application tous les documents en la possession du gouvernement, à l'exception des documents expressément exemptés.
Monsieur le juge Rothstein a conclu que, lorsqu'une institution fédérale a des documents en sa possession , au sens juridique ou institutionnel, cela suffit pour assujettir les documents à la Loi sur l'accès à l'information.
[18] De même, la Cour fédérale (Section de première instance) a statué, dans Ottawa Football Club c. Canada[9], que l'expression « documents relevant d'une institution fédérale » ne doit pas être atténuée par un critère quelconque quant à la façon dont le gouvernement a obtenu l'information ou le document ou quant aux conditions auxquelles il les a obtenus. Le sens ordinaire des paragraphes 4(1) et 2(1) de la Loi sur l'accès à l'information est que la loi donne accès, sous réserve de certaines exceptions, à tout document ou à toute information contenue dans un document dont le gouvernement a la garde, sans égard à la façon dont il en a obtenu la garde.
[19] Il faut déterminer si un document relève d'une institution fédérale selon les faits propres à chaque espèce, comme le précisent les décisions Ottawa Football Club et Société canadienne des postes (première instance), sans appliquer de critère limitatif quant à la façon dont l'information doit être utilisée. Toutefois, c'est apparemment la première fois que la Cour est saisie d'une situation dans laquelle un ministère a utilisé un document pendant une période limitée et n'en a plus la possession physique.
[20] Une preuve non contredite a été présentée à la Cour dans l'affidavit de Mme Shuttleworth, selon laquelle le « Rapport de Shanghai » a été fourni aux Affaires étrangères à des conditions strictes, pour une période limitée et à la condition qu'il soit rendu rapidement à ÉACL. Bien que la Cour n'approuve pas le comportement des Affaires étrangères qui n'ont pas respecté la Loi sur les Archives nationales, ce comportement n'a aucune incidence sur la présente demande de contrôle judiciaire déposée en vertu de l'article 41 de la Loi sur l'accès à l'information. L'objet de la Loi sur les Archives nationales est fondamentalement différent de l'objet de la Loi sur l'accès à l'information[10] et une demande présentée sous le régime de la Loi sur l'accès à l'information doit être tranchée en tenant compte seulement de l'objet et des dispositions de la Loi sur l'accès à l'information.
[21] La preuve présentée à la Cour révèle que les fonctionnaires des Affaires étrangères n'ont utilisé le « Rapport de Shanghai » que quelques jours, en donnant à ÉACL l'assurance que toutes les copies du rapport lui seraient rendues. La preuve non contredite offerte dans l'affidavit de Mme Shuttleworth établit que toutes les copies du « Rapport de Shanghai » ont été rendues à ÉACL. La preuve par affidavit fournie par M. Brian Hurman, directeur adjoint de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels pour les Affaires étrangères établit aussi que la recherche effectuée par les Affaires étrangères relativement à la demande de communication du demandeur était conforme à la Loi sur l'accès à l'information et que seulement quatre documents ont été identifiés comme liés à la demande. Aucune preuve n'établit en l'espèce que les Affaires étrangères ont rendu le « Rapport de Shanghai » à ÉACL pour un motif irrégulier, ni que les Affaires étrangères se sont soustraites à l'application de la Loi sur l'accès à l'information. Compte tenu de cette preuve, je suis convaincu que le « Rapport de Shanghai » ne relevait pas des Affaires étrangères au moment où la demande de communication du demandeur a été déposée à la fin du mois d'avril 1997.
[22] Pour les motifs qui précèdent, la demande de contrôle judiciaire est rejetée.
ORDONNANCE
LA COUR STATUE que :
1. La demande de contrôle judiciaire est rejetée avec dépens.
« Edmond P. Blanchard »
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, LL.L., Trad. a.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-2304-98
INTITULÉ DE LA CAUSE : KEN RUBIN c. LE MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET DU COMMERCE INTERNATIONAL
LIEU DE L'AUDIENCE : Ottawa (Ontario)
DATE DE L'AUDIENCE : le 26 mars 2001
MOTIFS DE L'ORDONNANCE PAR : MONSIEUR LE JUGE BLANCHARD
DATE DES MOTIFS : le 7 mai 2001
ONT COMPARU
M. Ken Rubin POUR LE DEMANDEUR
Me Chris Rupar POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
M. Ken Rubin POUR LE DEMANDEUR
Ottawa (Ontario)
Morris Rosenberg POUR LE DÉFENDEUR
Sous-procureur général du Canada
Ottawa (Ontario)
[1] Affidavit public de John Douglas Gardner, pièce I, Dossier du défendeur, page 32, onglet 2.
[2] Dossier du demandeur, cartable Deux, p. 46.
[3] Supra, note 1, pièce J, p. 33, onglet 2.
[4] Dossier du défendeur, p. 1, onglet 1.
[5] Supra, note 2, p. 54.
[6] (1990), 3 F.C.P. 514.
[7] [1995] 2 C.F. 110.
[8] [1993] 3 C.F. 320.
[9] [1989] 2 C.F. 480.
[10] Anderson Consulting c. Sa Majesté la Reine, [2001] A.C.F. no 57 (Q.L.).