Canadian Environmental Law Assn. c. Canada ( Minister of the Environment ) [1999] 3 C.F. 564
Date : 19990427
Dossier : T-337-98
WINNIPEG (Manitoba), le mardi 27 avril 1999
EN PRÉSENCE DE MADAME LE JUGE B. REED
ENTRE :
L'ASSOCIATION CANADIENNE DU DROIT DE L'ENVIRONNEMENT,
demanderesse,
et
LE MINISTRE DE L'ENVIRONNEMENT,
défendeur.
ORDONNANCE
APRÈS audition de la demande de contrôle judiciaire, à Toronto (Ontario) les 12 et 13 janvier 1999;
ET pour les motifs d'ordonnance déposés aujourd'hui,
LA COUR ORDONNE :
La demande de contrôle judiciaire est rejetée. Le défendeur aura droit aux dépens.
B. Reed
juge
Traduction certifiée conforme
Laurier Parenteau, LL.L.
Date : 19990427
Dossier : T-337-98
ENTRE :
L'ASSOCIATION CANADIENNE DU DROIT DE L'ENVIRONNEMENT,
demanderesse,
et
LE MINISTRE DE L'ENVIRONNEMENT,
défendeur.
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE REED :
[1] L'Association canadienne du droit de l'environnement sollicite de la Cour, en vertu des articles 18 et 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7, modifiée, un jugement déclarant qu'en signant, le 29 janvier 1998, quatre ententes fédérales-provinciales, le ministre fédéral de l'Environnement a outrepassé sa compétence. Les quatre ententes en cause sont l'Accord pancanadien sur l'harmonisation environnementale et les trois ententes auxiliaires respectivement intitulées Entente auxiliaire pancanadienne sur les inspections environnementales, Entente auxiliaire pancanadienne sur l'établissement de standards environnementaux et Entente auxiliaire sur l'évaluation environnementale. (Le texte de ces ententes est intégralement repris en annexe à la fin des présents motifs.)
[2] L'Association demanderesse estime que ces ententes fédérales-provinciales instaurent un mécanisme dans le cadre duquel les divers gouvernements procéderont à une nouvelle répartition de leurs rôles et responsabilités respectifs, et qu'en vertu de cela le gouvernement fédéral se verra tenu, en matière d'environnement, de ne pas exercer certaines des compétences qui sont les siennes, cela risquant d'entraîner une baisse de la protection environnementale dont bénéficiaient l'ensemble des Canadiens. Toutes les ententes comportent en effet une disposition qui contraint, dans certaines circonstances, un ordre de gouvernement à ne pas agir1. La demanderesse fait également valoir que lesdites ententes entraînent un transfert de facto d'autorité à un organisme intergouvernemental, ce qui entraînera une diminution de l'actuelle obligation faite au ministre et à ses collaborateurs de répondre de leur action devant les Canadiens par le truchement du Parlement. Lesdites ententes prévoient qu'en matière de protection de l'environnement, les priorités seront fixées par le Conseil canadien des ministres de l'environnement inc., personne morale constituée des ministres fédéral et provinciaux de l'environnement.
[3] L'Association fait valoir que le ministre n'avait pas la compétence voulue pour conclure les quatre ententes en question et qu'en y procédant elle a outrepassé ses compétences, les ententes devant être, pour cela, déclarées inopérantes. Subsidiairement à un jugement déclarant que, par sa signature des ententes en question le ministre a outrepassé sa compétence, l'Association sollicite de la Cour des jugements déclarant que certaines dispositions de l'Accord et des ententes auxiliaires sont inopérantes car, en convenant de ne pas agir dans des domaines relevant pourtant de ses compétences, le ministre aurait restreint les compétences que lui confère la loi.
[4] Le défendeur répond que les ententes en question ne sont pas justiciables des tribunaux puisqu'il ne s'agit pas de " décisions " d'un office fédéral et que, en tout état de cause, lesdites ententes n'ont aucun effet juridique. L'avocat du défendeur fait également valoir que la Cour ne devrait pas accorder les redressements sollicités, la demande étant prématurée. J'examinerai en premier lieu la thèse du défendeur concernant le caractère justiciable ou non des ententes ici en cause avant de passer aux arguments de la demanderesse concernant la compétence du ministre quant à la signature des ententes et la question de savoir si, en paraphant lesdites ententes, le ministre a restreint la compétence que lui confère la loi.
Le caractère justiciable des ententes
| i) La décision d'un office fédéral |
[5] La Cour peut, en vertu de l'alinéa 18(1)a) de la Loi sur la Cour fédérale, rendre un jugement déclaratoire " contre tout office fédéral ". La notion d'office fédéral est définie à l'article 2 de la Loi comme étant notamment une " personne ... censé[e] exercer une compétence ou des pouvoirs prévus par une loi fédérale... ". Fixant les délais pour le dépôt des demandes de contrôle judiciaire, le paragraphe 18.1(2) évoque les " demandes de contrôle judiciaire [visant] une " décision " ou " ordonnance " d'un office fédéral ". Se fondant sur la formulation des paragraphes 18(1) et 18.1(2), le défendeur soutient que la Cour n'a pas compétence pour entendre la présente demande de contrôle judiciaire car l'Accord et les ententes auxiliaires ne constituent pas une décision ou ordonnance d'un office fédéral.
[6] Rappelons que, selon le paragraphe 18.1(1), une demande de contrôle judiciaire peut être présentée par quiconque est directement touché par l'objet de la demande, et que le paragraphe 18.1(3) comprend, parmi les compétences de la Section de première instance, celle de " déclarer nul ou illégal, ... toute décision, ordonnance, procédure ou tout autre acte de l'office fédéral. " (non souligné dans l'original.) Bien que j'accepte que les ententes fédérales-provinciales peuvent ne pas être elles-mêmes des décisions ou ordonnances du ministre défendeur, j'estime que la décision qu'a prise le ministre de signer les ententes fédérales-provinciales, et ses actes de signature, sont effectivement assujetties au contrôle judiciaire en vertu des articles 18 et 18.1. Je reconnais, cependant, qu'il y a plusieurs parties signataires aux ententes en question, et que, même si le ministre n'avait pas la compétence voulue pour y apposer sa signature, les ententes demeurent valides en ce qui concerne les autres signataires. C'est ainsi que tout jugement déclaratoire ou autre mesure réparatrice susceptible d'être accordée par la Cour devrait viser la décision du ministre, ou l'acte de signature des ententes et non pas la validité des ententes elles-mêmes, sauf en ce qui a trait à la participation du ministre concerné.
| ii) La présence d'un élément juridique suffisant |
[7] Dans son arrêt Renvoi relatif au Régime d'assistance publique du Canada, [1991] 2 R.C.S. 525, la Cour suprême s'est penchée sur un certain nombre de questions touchant la Loi sur le Régime d'assistance publique du Canada, L.R.C. (1985), ch. C-1 et les accords fédéraux-provinciaux conclus dans le cadre de cette loi. Ces questions ayant été portées devant la Cour sous forme de renvoi, le champ des questions posées était peut-être plus large qu'il ne l'aurait été dans le cadre d'une procédure autre que celle du renvoi. Néanmoins, les principes exposés dans cet arrêt orientent notre démarche en l'espèce. Pour la Cour suprême, en matière d'ententes fédérales-provinciales, il s'agit de savoir si les questions portées devant la Cour comportent un élément juridique suffisant pour justifier l'examen de l'affaire par la Cour.
[8] Dans la présente affaire, l'avocat du ministre soutient que les ententes ne font qu'exprimer la volonté politique des gouvernements, qu'il s'agit de simples énoncés d'objectifs devant orienter l'action gouvernementale et qu'elles ne touchent aucun droit juridique et n'ont aucune conséquence juridique. Il soutient que les parties signataires ne peuvent pas être contraintes au respect des clauses de ces ententes et qu'elles ne peuvent être empêchées d'agir dans le cadre de leurs compétences respectives, même si leurs actions pouvaient contrevenir aux ententes. Les questions portées devant la Cour ne présenteraient ainsi aucun aspect juridique.
[9] L'avocat de l'Association fait pour sa part valoir que si les ententes en question sont inopérantes, elles constituent donc un faux-semblant étant donné la somme considérable de temps, d'effort et d'argent qui continue à être consacrée à leur élaboration et à leur rédaction. Il estime que si les ententes en question sont vraiment dénuées de tout effet juridique, elles ont le caractère de déclarations trompeuses.
[10] Je vois dans les ententes en question des accords de principe dans le cadre desquels d'autres décisions devront être prises avant que puissent être connus les domaines précis auxquels elles s'appliquent. Les ententes expriment une volonté politique et exposent des objectifs que les divers gouvernements peuvent espérer atteindre. L'accord cadre, c'est-à-dire l'Accord pancanadien sur l'harmonisation environnementale, prévoit la conclusion d'ententes auxiliaires pour la réalisation des objectifs visés, les ententes auxiliaires prévoyant elles-mêmes la signature d'ententes complémentaires pour la mise en oeuvre des mesures permettant de réaliser les objectifs fixés. Bien que, en raison du caractère général des dispositions inscrites dans les ententes, on ne puisse se prononcer sur certaines des questions soulevées par la demanderesse, d'autres questions invoquées en l'espèce concernent l'interprétation de lois fédérales. Les questions soulevées sont de nature juridique, même si les conséquences politiques de ces arguments ont constitué un facteur important dans la décision de la demanderesse de s'adresser à la Cour.
Le contexte constitutionnel
[11] Il y a d'abord lieu de décrire le contexte constitutionnel des ententes en question. En matière d'environnement, les compétences sont partagées entre le gouvernement fédéral et les gouvernements des provinces. Dans son arrêt Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports)2, la Cour suprême du Canada a commenté ce partage des compétences :
| . . . la Loi constitutionnelle de 1867 n'a pas conféré le domaine de l'" environnement " comme tel aux provinces ou au Parlement. L'environnement, dans son sens générique, englobe l'environnement physique, économique et social touchant plusieurs domaines de compétence attribués aux deux paliers de gouvernement. |
Puis, à la page 65, la Cour poursuit en précisant que " dans l'exercice de leurs pouvoirs respectifs, les deux paliers de gouvernement peuvent toucher l'environnement, tant par leur action que par leur inaction ".
[12] Il est depuis longtemps évident que lorsqu'un palier de gouvernement souhaite, dans l'accomplissement d'un rôle qui lui incombe, avoir recours aux mêmes inspecteurs ou aux mêmes agents qu'un autre palier de gouvernement, les deux peuvent s'arranger pour désigner les mêmes personnes ou les mêmes organismes pour remplir leurs rôles et exercer leurs responsabilités3. Ajoutons que lorsqu'un palier de gouvernement souhaite, pour réglementer une activité donnée, adopter des normes analogues à celles qu'utilise un autre palier de gouvernement, il peut procéder par incorporation par renvoi, de manière à ce que les standards adoptés par un des paliers de gouvernement soient incorporés par renvoi à la législation d'un autre palier de gouvernement4. L'ouvrage de P.W. Hogg, Constitutional Law of Canada, 4e éd., (Scarborough, Ont. : 1996) contient aux paragraphes 14.3(b) - 14.6, une description des méthodes d'interdélégation autorisées par la constitution. Une description plus détaillée mais aussi plus critique, notamment en matière environnementale, figure dans le chapitre de F.S. Gertler, " Lost in (Intergovernmental) Space: Cooperative Federalism in Environmental Protection " dans l'ouvrage collectif Law and Process in Environmental Management , publié sous la direction de S.A. Kenneth (Calgary : Institut canadien du droit des ressources, 1993).
Nature des ententes
[13] Avant d'aller plus loin, il convient d'examiner plus à fond les conditions inscrites dans les ententes. L'Accord affirme avoir pour but de " fournir un cadre de travail et des mécanismes qui permettront d'atteindre la vision et d'orienter l'élaboration des ententes auxiliaires... ". Il compte, parmi ses objectifs, celui de " circonscrire les rôles et les responsabilités respectifs des gouvernements, des provinces et des territoires ... en s'assurant que les responsabilités et rôles spécifiques seront généralement assumés par un seul ordre de gouvernement ".5
[14] Les gouvernements conviennent que la recherche des objectifs fixés se fera dans le respect d'un certain nombre de principes. Il s'agit, notamment, de ceux-ci :
| Les gouvernements conviennent de respecter les principes suivants dans le cadre de leurs activités de gestion de l'environnement : |
| 8. les décisions prises conformément au présent Accord le seront par consensus et respectueuses de l'engagement à assurer le degré le plus élevé de qualité de l'environnement dans un contexte de développement durable; |
| 9. le présent Accord ne modifie en rien le pouvoir législatif ou autre des gouvernements, ou les droits de l'un d'eux se rapportant à l'exercice de son pouvoir législatif ou autre, en vertu de la Constitution canadienne; |
| 10. les lois, les règlements, les politiques et les ententes existantes feront l'objet de modifications, au besoin, pour permettre la mise en oeuvre du présent Accord; |
| 11. les mesures environnementales adoptées et mises en oeuvre en conformité avec le présent Accord n'empêcheront pas un gouvernement d'adopter des mesures environnementales plus sévères pour tenir compte de circonstances particulières ou pour protéger des milieux ou des valeurs environnementales relevant de sa compétence; [Non souligné dans l'original] |
[15] Rappelons que l'Accord prévoit la conclusion d'ententes auxiliaires. Voici les dispositions pertinentes en l'espèce :
| 1. Les gouvernements concluront des ententes auxiliaires multilatérales pour mettre en oeuvre les engagements décrits au présent Accord. Ces ententes auxiliaires viseront des éléments particuliers de la gestion de l'environnement ou des questions environnementales qui demandent une approche pancanadienne axée sur des partenariats. |
| 2. Ces ententes auxiliaires ou leurs ententes de mise en oeuvre circonscriront des rôles et des responsabilités spécifiques afin de permettre l'établissement d'un guichet unique pour la mise en oeuvre de mesures environnementales. Dans le cas de l'évaluation environnementale, cela se traduit par une seule évaluation et un processus de révision unique pouvant impliquer plus d'un gouvernement. |
| 3. Les rôles et les responsabilités seront assumés par le gouvernement le mieux placé pour s'en acquitter avec efficacité. Pour déterminer quel est le gouvernement le mieux placé pour agir, les gouvernements s'appuieront sur des critères d'application tels que : |
. . .
| 6. Lorsqu'un gouvernement a accepté de remplir certaines obligations et assume un rôle, l'autre ordre de gouvernement ne doit pas intervenir dans ce rôle pour la durée prévue à l'entente auxiliaire pertinente. |
| 7. Si un gouvernement se trouve dans l'incapacité de remplir les obligations qu'il a contractées en vertu de l'Accord, les gouvernements intéressés devront élaborer un plan alternatif qui permettra d'éviter l'apparition de lacunes dans le régime de gestion de l'environnement. En règle générale, ces plans seront complétés en l'espace de six mois. |
| 8. Dans les domaines où les gouvernements n'ont pas pu atteindre un consensus sur une approche pancanadienne, chaque gouvernement est libre d'intervenir dans les limites de sa compétence et en avisera les autres gouvernements en conséquence. |
| 9. Lorsque des rôles et des responsabilités spécifiques seront attribués à un ordre de gouvernement en vertu d'une entente auxiliaire ou d'une entente de mise en oeuvre, l'autre ordre de gouvernement devra revoir et chercher à modifier, au besoin, ses lois, règlements, politiques et ententes existantes afin de permettre la mise en oeuvre de cette entente auxiliaire. |
| 10. Rien dans le présent Accord n'empêche un gouvernement d'intervenir, à l'intérieur de ses compétences, pour répondre à des urgences environnementales, en conformité avec les ententes déjà en cours sur les réponses aux urgences environnementales. [Non souligné dans l'original.] |
[16] L'expression " les gouvernements concluront " manifeste l'intention d'agir à l'avenir. Lorsque, ainsi qu'au paragraphe 6 ci-dessus, l'Accord prévoit qu'un gouvernement " ne doit pas intervenir " il s'agit d'une situation qui reste pour l'instant éventuelle, c'est-à-dire " lorsqu'un gouvernement a accepté de remplir certaines obligations ... l'autre ordre de gouvernement ne doit pas intervenir ... pour la durée prévue à l'entente auxiliaire pertinente ". L'Accord a donc un caractère prospectif. Il envisage la coopération de divers ministres afin d'élaborer en commun et d'un commun accord les mesures qui seront mises en oeuvre par des modifications apportées à la législation, aux règlements ou aux politiques, selon les cas, dans le cadre des procédures légales auxquelles de tels changements sont subordonnés. L'Accord ne précise pas le sujet des ententes à venir.
[17] L'Entente auxiliaire sur les inspections porte sur les régimes de vérification du respect des lois sur la protection de l'environnement dans les domaines où les gouvernements fédéral, des provinces et des territoires " ont la capacité de prendre des mesures dans les mêmes situations ". Notons, parmi les objectifs visés, celui de " permettre la prestation d'activités d'inspection liées aux lois sur la protection de l'environnement par un guichet unique ". Le caractère prospectif de l'Entente auxiliaire sur les inspections ressort bien des dispositions telles que celles reproduites ci-dessous :
| 4.1 Les gouvernements peuvent coordonner et harmoniser la prestation des activités d'inspection visées par la présente entente auxiliaire au moyen d'ententes de mise en oeuvre. |
| 4.2 En règle générale, les gouvernements conserveront un pouvoir d'inspection, mais peuvent se répartir entre eux ou parmi eux la prestation d'activités d'inspection, en fonction de celui qui est le mieux placé pour s'acquitter de ces tâches. |
| 4.4 Dans une évaluation du gouvernement le mieux placé, les gouvernements tiendront compte des critères d'application tels que : |
| - importance, portée et nature de la question environnementale; |
| - équipement et infrastructure d'appui aux activités; |
| - proximité géographique; |
| - efficience et efficacité; |
| . . . |
| 5.1 Lorsqu'un gouvernement s'engage à assumer un rôle en vertu de la présente entente auxiliaire, il devra s'acquitter des obligations associées à ce rôle et s'engager à rendre compte publiquement du respect de ces obligations. |
| 5.2 Lorsqu'un gouvernement a accepté de remplir certaines obligations et assume un rôle, l'autre ordre de gouvernement ne doit pas intervenir dans ce rôle pour la durée prévue dans l'entente de mise en oeuvre applicable. Les compétences législatives ne sont en rien modifiées par la présente entente auxiliaire. |
| 6.1 Les gouvernements détermineront les activités d'inspection susceptibles de profiter de l'harmonisation et préciseront les dispositions législatives et réglementaires visées dans les ententes de mise en oeuvre. |
| 6.2 Les gouvernements s'efforceront d'établir un système de partage et de communication efficace et opportun des informations, de coordonner les programmes d'assurance et de contrôle de la qualité, et de s'aider mutuellement par l'emploi des forces et des capacités de chaque administration pendant la mise en oeuvre de la présente entente auxiliaire. |
. . .
| 6.5 Toutes les ententes de mise en oeuvre établiront des mécanismes de production de rapports publics de même qu'un processus conforme à l'article 5.3 sur l'imputabilité. |
| 6.6 Les ententes de mise en oeuvre établies aux termes de la présente entente auxiliaire devraient, dans la mesure du possible, prévoir les aspects décisionnels suivants des mesures de mise en oeuvre : |
| - la coordination de la formation des inspecteurs; |
| - l'élaboration de méthodes, de procédures et de pratiques cohérentes; [Non souligné dans l'original] |
. . .
[18] Certaines dispositions des ententes paraissent contradictoires. Par exemple, bien que, comme nous l'avons noté plus haut, l'Entente auxiliaire sur les inspections ne prévoie aucune activité d'inspection précise comme devant faire l'objet d'une coordination, elle décrit tout de même, en termes généraux, les domaines dans lesquels le gouvernement fédéral, d'une part, et les gouvernements des provinces et des territoires, d'autre part, exerceront normalement leurs activités :
| 4.2.1 Dans le cadre de la présente entente auxiliaire, les fonctions normales d'inspection du gouvernement fédéral comprendront les frontières et les obligations internationales, les questions transfrontalières internes, les terres et les installations fédérales, les produits/substances échangés dans le marché et le commerce pancanadien et les autres domaines spécifiques au gouvernement fédéral. |
| 4.2.2 Dans le cadre de la présente entente auxiliaire, les fonctions normales d'inspection des gouvernements des provinces et des territoires comprennent les installations et les rejets industriels et municipaux, l'application des lois sur les terres provinciales et territoriales, la disposition et l'élimination des déchets, et les autres domaines spécifiques aux gouvernements des provinces et des territoires. |
| 4.2.3 La présente entente auxiliaire n'exclut pas le partage d'activités d'inspection convenues par les gouvernements dans le cadre d'ententes de mise en oeuvre. |
[19] L'Entente contient également une disposition qui prévoit que :
| 2.2 La présente entente auxiliaire ne s'applique pas aux activités d'application et aux autres questions exclues par entente entre les gouvernements dans des ententes de mise en oeuvre. [Non souligné dans l'original] |
[20] L'Entente auxiliaire sur les standards a, selon ses termes mêmes, pour objectif " l'élaboration ... l'amélioration ... l'atteinte continue des standards environnementaux pancanadiens prioritaires... ". Le caractère inachevé de l'Entente auxiliaire sur les standards ressort clairement de la lecture de dispositions telles que celles-ci :
| Aux fins de la présente entente auxiliaire, les gouvernements conviennent : |
| 4.1 de participer à la priorisation, au développement et aux recommandations aux ministres de standards prioritaires pancanadiens; |
| 4.2 d'assurer l'atteinte de standards dans la mise en oeuvre de leurs programmes respectifs de gestion de l'environnement. Lorsqu'ils déterminent comment rencontrer les standards convenus, les gouvernements ont la souplesse pour adapter leurs régimes de gestion aux priorités et aux circonstances particulières qui existent à l'intérieur de leurs frontières; |
| 4.4 que, lorsqu'un ordre de gouvernement a accepté de remplir certaines obligations et assume un rôle contracté en vertu de la présente entente auxiliaire, l'autre ordre de gouvernement ne doit pas intervenir dans ce rôle pour la durée de la période prévue à l'entente applicable. Les compétences législatives ne sont en rien modifiées par la présente entente auxiliaire; |
| . . . |
| 5.1.1 Les ministres de l'Environnement, par l'intermédiaire du CCME, établiront les priorités d'élaboration des standards environnementaux pancanadiens, ainsi que l'échéancier de leur élaboration et de leur mise en oeuvre. |
| 5.1.2 Pour aider les ministres dans l'étude des enjeux, les gouvernements relèveront les questions actuelles et nouvelles qui revêtent une importance pancanadienne et qui peuvent avoir des répercussions sur l'environnement et la santé humaine. |
| 5.1.3 À l'égard de tout standard environnemental pancanadien proposé, les gouvernements conviennent de se consulter d'abord mutuellement pour déterminer ensemble la ligne de conduite à suivre. En règle générale, le délai imparti pour la détermination de la ligne de conduite est de six mois. |
| 5.2.1 La façon la plus efficace et la plus efficiente d'élaborer les standards peut varier en fonction des priorités qui auront été convenues. Les ministres s'entendront, cas par cas, sur la façon d'élaborer les standards. |
| 5.2.2 La méthode adoptée pour l'élaboration de tout standard pourra comporter un processus interne au Conseil canadien des ministres de l'environnement, ou l'intervention d'une autre tribune convenue. |
| 5.3.1 Les standards environnementaux pancanadiens élaborés en vertu de la présente entente auxiliaire sont présentés aux ministres pour qu'ils les étudient et les avalisent. [Non souligné dans l'original] |
[21] L'Entente auxiliaire sur l'évaluation environnementale revêt un caractère un peu plus concret que les trois autres ententes auxiliaires puisqu'elle fixe les procédures à suivre une fois identifiés les projets qui en relèveront. En même temps, ces projets restent à identifier :
| 5.9.0 Les Parties conviennent de négocier des ententes bilatérales aux fins de mise en oeuvre de la présente entente auxiliaire. Elles conviennent de partager les dispositions pertinentes des ententes bilatérales avec d'autres parties afin de les inclure dans d'autres ententes bilatérales avec d'autres parties. |
| 5.10.0 Les Parties concernées par l'évaluation conviennent de prendre leurs décisions et de délivrer leurs autorisations sur l'acceptabilité environnementale de l'ensemble du projet proposé sur la base des renseignements obtenus dans le cadre de l'évaluation. Chaque Partie se réserve le droit de prendre des décisions à l'égard d'un projet proposé et d'attribuer ou de refuser permis, licences, aide financière ou toute autre autorisation relative à un projet dans les limites de ses compétences législatives. |
| 5.11.0 Les Parties conviennent d'élaborer des mesures qui leur permettront de remplir leurs responsabilités d'évaluation et d'examen en temps opportun dans le cadre d'une proposition de projet assujettie à la présente entente auxiliaire. Parmi les mesures possibles, citons : |
| a) la réglementation des délais; |
| b) les ententes de collaboration bilatérales; |
| c) l'intégration des délais à la directive; |
| d) les ententes volontaires entre les Parties et le promoteur. |
| 5.12.0 Les Parties conviennent de chercher à modifier, au besoin, leurs lois et leurs procédures d'évaluation, ou les deux, de façon à se conformer aux obligations qu'elles ont contractées en vertu de la présente entente auxiliaire. |
[22] Vu le manque de précisions concernant les domaines qui seront couverts par l'Accord et par les ententes auxiliaires, et donc soumis aux conditions qui y sont inscrites, il est très difficile, voire impossible, de se prononcer sur bon nombre d'arguments invoqués par l'Association. Celle-ci fait notamment valoir que le ministre n'avait pas la compétence nécessaire pour signer les accords 1) en raison de l'incompatibilité avec la Loi canadienne sur la protection de l'environnement; 2) parce que les ententes empiètent sur les compétences d'autres ministres; et 3) parce que, en signant lesdites ententes, le ministre restreint les compétences que lui confère la loi. Il convient, avant de se pencher sur ces questions, d'examiner les arguments de l'Association suivant lesquels les dispositions de la Loi sur le ministère de l'Environnement et de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale ne donnent pas au ministre le pouvoir de conclure l'Accord et les ententes auxiliaires.
Le pouvoir de signature du ministre
a) La Loi sur le ministère de l'Environnement
[23] L'Accord et deux des ententes auxiliaires, l'Entente auxiliaire sur les inspections et l'Entente auxiliaire sur les standards, ont été conclus par le ministre en vertu du pouvoir que lui confère l'article 7 de la Loi sur le ministère de l'Environnement, L.R.C. (1985), ch. E-10 :
7. The Minister may, with the approval of the Governor in Council, enter into agreements with the government of any province or any agency thereof respecting the carrying out of programs for which the Minister is responsible . [Underlining added.]
7. Le ministre peut, avec l'approbation du gouverneur en conseil, conclure avec les gouvernements des provinces ou leurs organismes des accords relatifs à la réalisation de programmes relevant de sa compétence. [Non souligné dans l'original.]
[24] Le texte réglementaire (C.P. 1998-70, 28 janvier 1998) portant autorisation de conclure l'Accord est libellé en ces termes :
| Sur recommandation de la ministre de l'Environnement et en vertu de l'article 7 de la Loi sur le ministère de l'Environnement, Son Excellence le Gouverneur général en conseil approuve que la ministre de l'Environnement conclue, au nom du gouvernement du Canada, avec les gouvernements des provinces de l'Alberta, de la Colombie-Britannique, de l'Île-du-Prince-Édouard, du Manitoba, du Nouveau-Brunswick, de la Nouvelle-Écosse, de l'Ontario, du Québec, de la Saskatchewan et de Terre-Neuve et des gouvernements des Territoires du Nord-Ouest et du Territoire du Yukon, l'accord pancanadien sur l'harmonisation environnementale, lequel est conforme en substance au projet d'accord ci-joint. [Non souligné dans l'original.] |
Les textes réglementaires (C.P. 1998-71 et C.P. 1998-72) portant autorisation de conclure l'Entente auxiliaire sur les inspections et l'Entente auxiliaire sur les standards sont formulés de manière analogue.
[25] L'Association prétend que les accords fédéraux-provinciaux dont il est question en l'espèce ne sont pas de ceux qui relèvent des pouvoirs conférés au ministre par l'article 7 car ils ne sont pas " relatifs à la réalisation de programmes relevant de sa compétence " [" respecting the carrying out of programs for which the Minister is responsible "]. Pour l'Association, les programmes relevant de la compétence du ministre se limitent aux programmes relatifs à la qualité de l'environnement et à la lutte contre la pollution, prévus aux articles 4 et 5 de la Loi . Les articles 4 et 5 de la Loi prévoient :
4. (1) The powers, duties and functions of the Minister extend to and include all matters over which Parliament has jurisdiction, not by law assigned to any other department, board or agency of the Government of Canada, relating to
4. (1) Les pouvoirs et fonctions du ministre s'étendent d'une façon générale à tous les domaines de
compétence du Parlement non attribués de droit à d'autres ministères ou organismes fédéraux et liés :
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| (2) The powers, duties and functions of the Minister also extend to and include such other matters, relating to the environment and over which Parliament has jurisdiction, as are by law assigned to the Minister. |
(2) Les pouvoirs et fonctions du ministre s'étendent en outre aux autres domaines de compétence du Parlement liés à l'environnement et qui lui sont attribués de droit. |
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| 5. The Minister, in exercising his powers and carrying out his duties and functions under section 4, shall |
5. Dans le cadre des pouvoirs et fonctions que lui confère l'article 4, le ministre: |
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[26] L'Association dit que l'Accord et les deux ententes auxiliaires envisagent des mesures dépassant de beaucoup ce qui pourrait constituer un programme relatif à la qualité de l'environnement ou à la lutte contre la pollution, même si les trois ententes comportent effectivement des éléments concernant ces deux domaines. L'Association croit que l'Accord et les ententes auxiliaires énoncent une politique gouvernementale visant un réaménagement des rôles et responsabilités fédéraux et provinciaux en matière de gestion de l'environnement. Cela étant, les trois ententes dépassent les compétences que le ministre tient de l'article 7 de la Loi sur le ministère de l'Environnement.
[27] À l'appui de sa thèse, l'avocat de l'Association invoque l'arrêt Canada (Attorney General) v. Saskatchewan Water Corp., [1992] 4 W.W.R. 712 (C.A. Sask.), un des seuls exemples de jurisprudence portant sur l'interprétation de l'article 7 de la Loi. Dans cette affaire, la Cour d'appel de la Saskatchewan s'est penchée sur la question de savoir si, aux termes de l'article 7 de la Loi sur le ministère de l'Environnement, une entente fédérale-provinciale concernant la construction du barrage Rafferty Alameda devait recevoir au préalable l'approbation du gouverneur en conseil. Il s'agissait de savoir si le projet en question constituait un " programme " aux fins de l'article 7 de la Loi . Dans l'affirmative, l'entente fédérale-provinciale, qui avait déjà été signée, ne pouvait pas être valide faute d'avoir obtenu l'approbation nécessaire. La cour a dit, aux pages 734 à 736, qu'il y avait lieu de retenir, pour interpréter l'article 7, une approche contextuelle et que [traduction] " l'article 5 de la Loi laisse assez clairement entendre que par " programme ", tel que ce mot est utilisé à l'article 7, on entend un programme de contrôle de la qualité de l'environnement ou un programme de lutte contre la pollution ". (Non souligné dans l'original.) La cour a décidé que, bien que le ministre ait eu besoin de l'approbation du gouverneur en conseil pour tout accord [traduction ] " relatif à la réalisation de programmes de contrôle de la qualité de l'environnement ou de lutte contre la pollution relevant du ministre en tant qu'autorité d'impulsion, de recommandation, de prise en charge ou de coordination " (non souligné dans l'original), le barrage Rafferty Alameda ne faisait pas partie de cette catégorie.
[28] La demanderesse s'est également fondée sur l'arrêt Brown c. Colombie-Britannique (Ministre des Transports et de la Voirie), [1994] 1 R.C.S. 420. Il s'agissait, dans cette affaire, de la responsabilité civile du gouvernement, une distinction étant faite entre les décisions prises par le gouvernement dans le cadre de ses opérations et les décisions revêtant un caractère plus proprement politique. Le gouvernement a été jugé civilement responsable dans le premier cas mais non dans le deuxième. Pour l'avocat de la demanderesse, il convient de faire une distinction entre le pouvoir qu'a le ministre d'amorcer, de recommander ou d'entreprendre un programme et son pouvoir d'énoncer ou d'adopter des politiques, seul le premier étant englobé par les dispositions de l'article 7.
[29] Je ne saurais conclure que le pouvoir conféré au ministre par l'article 7 est à ce point limité. L'arrêt Saskatchewan Water Corp. permet simplement de dire que le projet de construction du barrage Rafferty Alameda n'était pas soumis à l'approbation prévue à l'article 7. Cet arrêt ne saurait être interprété comme avançant, en matière d'interprétation de l'article 7, une thèse plus large que cela. Les allusions à l'article 5 dans les motifs de cette décision sont très légères, la cour indiquant simplement que l'article 5 [traduction] " suggère " les conclusions proposées. Il est clair que la Cour d'appel de la Saskatchewan n'a, à cet égard, abouti à aucune conclusion définitive. L'arrêt Brown porte sur un tout autre domaine du droit : la responsabilité civile des autorités gouvernementales. Cela est sans rapport avec l'interprétation de l'article 7 de la Loi sur le ministère de l'Environnement.
[30] De plus, le texte même de la Loi donne à penser que le pouvoir en cause a une portée plus large que celle que propose l'avocat de l'Association. Ainsi, à l'alinéa 5a), le ministre est autorisé à " entreprend[re]... des programmes visant à ... favoriser ... l'adoption d'objectifs ou de normes relatifs à la qualité de l'environnement... ". À l'alinéa 5b ), le ministre est autorisé à " ...encourage[r] des comportements tendant à ... améliorer la qualité de l'environnement, et [à] coopère[r] avec les gouvernements provinciaux ... à des programmes dont les objets sont analogues ". Les pouvoirs conférés au ministre par l'article 4 comprennent " la coordination des plans et programmes du gouvernement fédéral en matière de conservation et d'amélioration de la qualité de l'environnement naturel ". Dans ce contexte, je ne saurais interpréter le membre de phrase " accords relatifs à la réalisation de programmes relevant de sa compétence " de l'article 7 comme ne comprenant que ce que l'Association considère comme des programmes opérationnels. Le pouvoir en question doit également englober des programmes concernant des activités préliminaires ou des initiatives ou accords de principe analogues à ce qui se trouve dans l'Accord ainsi que dans les deux ententes auxiliaires mentionnées plus haut.
b) La Loi canadienne sur l'évaluation environnementale
[31] Les pouvoirs du ministre relatifs à la signature de l'Entente auxiliaire sur l'évaluation environnementale ne découlent pas de l'article 7 de la Loi sur le ministère de l'Environnement mais des alinéas 58(1)c) et d) de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale, L.C. 1992, ch. 37, qui disposent que :
58. (1) For the purposes of this Act, the Minister may
. . .
58. (1) Pour l'application de la présente loi, le ministre peut :
. . .
| (c) enter into agreements or arrangements with any jurisdiction within the meaning of paragraph 40(1)(a), (b), (c) or (d) respecting assessments of environmental effects; |
|
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| (d) enter into agreements or arrangements with any jurisdiction, within the meaning of subsection 40(1), for the purposes of coordination, consultation, exchange of information and the determination of factors to be considered in relation to the assessment of the environmental effects of projects of common interest; |
|
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||
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|
[32] Le paragraphe 40(1) définit les parties avec lesquelles le ministre peut conclure des accords, par exemple une autorité fédérale, le gouvernement d'une province, un organisme établi sous le régime d'une loi provinciale ou fédérale ayant des attributions relatives à l'évaluation des effets environnementaux d'un projet. Il n'est pas nécessaire d'obtenir l'approbation du gouverneur en conseil pour les accords conclus en vertu de ces dispositions. Celles-ci confèrent au ministre des pouvoirs lui permettant de signer l'Entente auxiliaire sur l'évaluation environnementale.
c) Conflit avec la Loi canadienne sur la protection de l'environnement et la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale?
[33] En plus des pouvoirs que lui confère l'article 7 de la Loi sur le ministère de l'Environnement, le ministre est habilité à conclure des ententes fédérales-provinciales en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement, L.R.C. (1985), ch. 16 (4e suppl.), dont les articles 6, 98 et 99 disposent que :
6. (1) For the purpose of establishing a framework for national action and taking cooperative action in matters affecting the environment and for the purpose of avoiding conflict between, and duplication in, federal and provincial regulatory activity, the Minister shall, in cooperation with the governments of the provinces, establish a federal-provincial advisory committee to advise the Minister on
6. (1) En vue d'établir un cadre d'action nationale et de prendre des mesures coordonnées dans les domaines touchant l'environnement, ainsi que pour éviter les conflits entre les règlements fédéraux et provinciaux ou leur dédoublement, le ministre peut, en collaboration avec les governements provinciaux, constituer un comité consultatif fédéro-provincial chargé de le conseiller sur les projets de règlements prévus aux alinéas 34(1)a), b), c), d), o) et q) et les autres questions d'intérêt commun liées à l'environnement.
| (a) regulations proposed to be made under paragraph 34(1)(a), (b), (c), (d), (o) or (q); and |
| (b) other environmental matters that are of mutual interest to the federal and provincial governments and to which this Act relates. |
| (2) The Minister shall include in the annual report required by section 138 a report of the activities of the federal-provincial advisory committee. |
(2) Le ministre inclut dans le rapport annuel exigé par l'article 138 un rapport sur les activités du comité consultatif fédéro-provincial.
. . .
98. (1) The Minister may
(a) with the approval of the Governor in Council, enter into an agreement with one or more provincial governments with respect to the administration of this Act; and
(b) subject to such terms and conditions as the Governor in Council may specify in the approval, agree to amendments of the agreement.
98. (1) Le ministre peut, avec l'agrément du gouverneur en conseil, conclure avec un ou plusieurs gouvernements provinciaux des accords relatifs à l'éxécution de la présente loi et, sous réserve des conditions stipulées dans l'agrément, consentir à des modifications des accords.
(2) The Minister shall make public any agreement made under subsection (1).
(2) Le ministre rend publics les accords conclus en vertu du paragraphe (1).
(3) The Minister shall include in the annual report required by section 138, a report on the administration of this Act under agreements made under subsection (1).
(3) Le ministre inclut dans le rapport visé à l'article 138 un rapport sur l'exécution de la présente loi en vertu des accords prévus au paragraphe (1).
99. (1) The Minister may designate as an inspector or analyst for the purposes of this Act, or any portion thereof,
| (a) any person who, in the Minister's opinion, is qualified to be so designated; and |
| (b) with the approval of the government of a province, any person or class of persons employed by the province in the administration of a law respecting the protection of the environment. |
99.(1) Le ministre peut désigner, à titre d'inspecteur ou d'analyste pour l'application de tout ou partie de la présente loi :
| a) toute personne qu'il estime compétente pour occuper cette fonction; |
| b) avec l'approbation du gouvernement d'une province, toute personne affectée " ou appartenant à une catégorie affectée " par la province à l'exécution d'une loi concernant la protection de l'environnement. |
(2) An inspector shall be furnished with a certificate of designation as an inspector and on entering any place under subsection 76(1) or 100(1) shall, if so requested, produce the certificate to the person in charge thereof.
(2) L'inspecteur doit recevoir un certificat attestant sa qualité, qu'il présente, sur demande, au responsable du lieu visé aux paragraphes 76(1) ou 100(1).
[34] L'avocat de l'Association soutient que l'article 98 crée, pour les relations et ententes fédérales-provinciales, un régime obligatoire et exclusif dans les domaines relevant de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement. Il fait valoir que toute entente fédérale-provinciale portant sur des questions relevant de cette loi doit être conclue conformément aux conditions prévues dans le texte de loi : aux termes du paragraphe 98(1), le ministre est tenu d'obtenir l'agrément du gouverneur en conseil pour conclure des accords fédéraux-provinciaux et, selon le paragraphe 98(2), il doit rendre de tels accords publics, le paragraphe 98(3) exigeant en outre qu'il produise un rapport annuel. Selon l'Association, ces conditions n'ont pas été intégralement respectées en ce qui concerne l'Accord et les ententes auxiliaires sur les inspections et sur les standards. Dans un même ordre d'idées, l'avocat de l'Association affirme que c'est dans l'article 99 qu'est prévu l'unique mécanisme de coordination des activités d'inspection environnementale du gouvernement fédéral et des gouvernements des provinces et que ce mécanisme a été en l'espèce contourné par les ententes. Il affirme qu'en concluant les ententes en question sur la base de l'article 7 de la Loi sur le ministère de l'Environnement plutôt qu'en vertu des dispositions, plus précises, de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement, le ministre a agi d'une manière non conforme aux pouvoirs qu'elle détient et que, ce faisant, elle a outrepassé sa compétence.
[35] Je reconnais la justesse de l'argument de l'avocat de l'Association selon lequel les pouvoirs que le ministre tient des articles 6, 98 et 99 de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement sont plus précis que ceux dont fait état la Loi sur le ministère de l'Environnement et que, selon les règles ordinaires régissant l'interprétation des lois, le texte plus précis l'emporte sur le texte de nature plus générale. L'Accord et les ententes auxiliaires sur les inspections et sur les standards ont été conclus en vertu des pouvoirs conférés au ministre par l'article 7 de la Loi sur le ministère de l'Environnement mais, en l'absence de plus de précisions concernant quels seraient, au juste, les domaines couverts par les accords à venir, il n'est pas possible de dire dans quelle mesure ce sont les dispositions plus précises de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement qui auraient dû être invoquées. Tout accord conclu à l'avenir, un accord de mise en oeuvre par exemple, portant sur des domaines relevant des pouvoirs que le ministre tient de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement, et non pas uniquement des pouvoirs conférés par la Loi sur le ministère de l'Environnement, pourrait en effet être considéré comme non valable s'il n'est pas validé conformément aux conditions prévues dans la Loi canadienne sur la protection de l'environnement. Dans l'intervalle, je dois convenir avec l'avocat du défendeur que l'argument fondé sur ce motif est, pour ce motif, prématuré.
[36] L'avocat de l'Association allègue que l'Entente auxiliaire sur l'évaluation environnementale est en contradiction avec la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale étant donné que l'article 4.1.0 de l'Entente auxiliaire énumère un certain nombre de facteurs que les parties concernées " doivent envisager d'intégrer " à une étude d'impact sur l'environnement et que ces facteurs sont différents de ceux dont l'article 16 de la Loi impose de tenir compte. J'admets l'argument de l'avocat du défendeur selon lequel l'article 4.1.0 ne limite pas les facteurs dont il peut être tenu compte. Cet article prévoit en fait que " les Parties concernées par l'évaluation doivent envisager d'intégrer les éléments ci-après nommés, mais ne sont pas tenues de s'y limiter ". Chaque partie est libre de négocier les éléments constitutifs de l'étude d'impact selon les exigences posées dans leur législation respective.
d) Empiétement sur le domaine de compétence d'autres ministres
[37] La Loi canadienne sur l'évaluation environnementale confère des responsabilités à d'autres ministres que le ministre de l'Environnement. Pour un projet donné, il appartient à l'autorité responsable de déléguer toute partie de l'étude préliminaire ou approfondie d'un projet, ou la préparation du rapport préliminaire ou du rapport approfondi. L'avocat de l'Association se demande dans quelle mesure cette compétence sera affectée par le paragraphe 5.4 de l'Entente auxiliaire sur l'évaluation environnementale, selon lequel une autorité principale sera chargée par les gouvernements fédéral et provinciaux d'administrer la procédure d'évaluation et que c'est cette autorité principale qui entreprendra l'évaluation en cause.
[38] De façon semblable, l'article 34 de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement prévoit qu'une fois établie la toxicité d'une substance donnée, le ministre de l'Environnement et le ministre de la Santé peuvent tous deux recommander au conseil des ministres la réglementation de la substance en cause. L'avocat de l'Association fait valoir qu'en raison de l'Accord et des ententes auxiliaires, le ministre de l'Environnement et le CCME décideront quelles substances il convient de réglementer, se substituant en fait, pour l'exercice de cette compétence, au ministre de la Santé. Les articles 36 et 37 de la Loi sur les Pêches interdisent de polluer l'habitat du poisson et il appartient au ministre des Pêches d'exiger des échantillons, des tests et des études concernant la pollution de ces zones aquatiques.
[39] L'avocat de l'Association fait valoir que l'Accord et les trois ententes auxiliaires visent à restreindre le pouvoir discrétionnaire de ces autres ministres et que le ministre défendeur n'a pas la compétence voulue pour conclure des accords entraînant une pareille conséquence. Le point de savoir si une telle restriction se concrétisera effectivement dépendra de la teneur des ententes à venir. La conséquence invoquée en l'espèce demeure hypothétique. Je dois conclure que l'argument est prématuré.
La restriction, par le ministre, de sa propre compétence
[40] L'avocat de la demanderesse fait également valoir qu'en concluant des accords par lesquels le ministre s'engage à ne pas agir, celui-ci restreint le pouvoir discrétionnaire qui lui a été conféré pour l'exercice des responsabilités que la loi lui confie. Parmi les objectifs exposés dans l'Accord figure, par exemple, celui de " circonscrire les rôles et les responsabilités respectifs des gouvernements ... en s'assurant que les responsabilités et rôles respectifs seront généralement assumés par un seul ordre de gouvernement ". L'Accord prévoit que " lorsqu'un gouvernement a accepté de remplir certaines obligations et assume un rôle, l'autre ordre de gouvernement ne doit pas intervenir dans ce rôle pour la durée prévue à l'entente auxiliaire pertinente". [Non souligné dans l'original.]
[41] L'Entente auxiliaire sur les inspections prévoit de façon semblable que :
| 5.2 Lorsqu'un gouvernement a accepté de remplir certaines obligations et assume un rôle, l'autre ordre de gouvernement ne doit pas intervenir dans ce rôle pour la durée prévue dans l'entente de mise en oeuvre applicable. |
| 5.3 Si un gouvernement se trouve dans l'incapacité de remplir les obligations qu'il a contractées en vertu de la présente entente auxiliaire, les gouvernements intéressés devront élaborer un plan de rechange qui permettra d'éviter l'apparition de lacunes. . . [Non souligné dans l'original.] |
[42] L'Entente auxiliaire sur les standards prévoit que :
| 4.4 que, lorsqu'un ordre de gouvernement a accepté de remplir certaines obligations et assume un rôle contracté en vertu de la présente entente auxiliaire, l'autre ordre de gouvernement ne doit pas intervenir dans ce rôle pour la durée de la période prévue à l'entente applicable. Les compétences législatives ne sont en rien modifiées par la présente entente auxiliaire; |
| 4.5 que si un gouvernement se trouve dans l'incapacité de remplir les obligations qu'il a contractées en vertu de la présente entente auxiliaire, les gouvernements intéressés devront élaborer un plan de rechange qui permettra d'éviter l'apparition de lacunes dans le régime de protection de l'environnement. [Non souligné dans l'original.] |
[43] L'Entente auxiliaire sur l'évaluation environnementale prévoit que :
| 5.1.0 Tout projet proposé fera l'objet d'une seule évaluation environnementale, qui répondra aux besoins en renseignements de l'ensemble des Parties devant fonder leur décision sur l'évaluation. |
| 5.4.0 Une Autorité principale sera chargée d'administrer la procédure d'évaluation de chaque projet proposé; chaque Partie concernée par l'évaluation devra désigner un représentant de guichet unique pour la durée de l'évaluation en cause. |
| 5.10.0 Les Parties concernées par l'évaluation conviennent de prendre leurs décisions et de délivrer leurs autorisations sur l'acceptabilité environnementale de l'ensemble du projet proposé sur la base des renseignements obtenus dans le cadre de l'évaluation. Chaque Partie se réserve le droit de prendre des décisions à l'égard d'un projet proposé et d'attribuer ou de refuser permis, licences, aide financière ou toute autre autorisation relative à un projet dans les limites de ses compétences législatives. [Non souligné dans l'original.] |
[44] Encore une fois, il n'a été évoquée aucune situation de fait précise à laquelle s'appliqueraient les dispositions en question. Les données factuelles sont tout simplement insuffisantes pour permettre d'affirmer que le ministre a restreint le pouvoir de décision discrétionnaire que lui confèrent une ou plusieurs dispositions législatives.
[45] Je reconnais la validité de l'argument de l'Association selon lequel il serait bon de pouvoir trancher dès maintenant certaines des questions qu'elle soulève. Il serait effectivement préférable de les trancher dans le cadre d'une seule demande et d'éviter la multiplication des actions. Mais, les mesures susceptibles d'être prises à l'avenir n'entraîneront pas nécessairement une dérogation aux compétences d'un ministre fédéral ou une atteinte à une disposition législative. J'estime que les réponses à ces questions doivent attendre de plus amples données factuelles.
Conclusion
[46] Pour ces motifs, la demande visant à obtenir les ordonnances recherchées est rejetée.
" B. Reed "
Juge
WINNIPEG (MANITOBA)
Le 27 avril 1999
Traduction certifiée conforme
Laurier Parenteau, LL.L.
A N N E X E
UN ACCORD PANCANADIEN SUR L'HARMONISATION ENVIRONNEMENTALE
VISION
Des gouvernements travaillant en partenariat en vue d'assurer à l'ensemble de la population canadienne le degré le plus élevé de qualité de l'environnement.
BUT DE L'ACCORD
Fournir un cadre de travail et des mécanismes qui permettront d'atteindre la vision et d'orienter l'élaboration des ententes auxiliaires conformément à l'Accord.
LES OBJECTIFS DE L'HARMONISATION
L'harmonisation vise les objectifs suivants :
| *améliorer la protection de l'environnement; |
| *promouvoir le développement durable; et |
| *accroître l'efficacité, l'efficience, l'imputabilité, la prévisibilité et la clarté en matière de gestion de l'environnement relativement aux questions d'intérêt pancanadien par les moyens suivants : |
1. utiliser une approche de coopération, élaborer et mettre en oeuvre des mesures environnementales cohérentes pour l'ensemble des gouvernements incluant des politiques, des standards, des objectifs, des lois et des règlements;
2. circonscrire les rôles et les responsabilités respectifs des gouvernements fédéral, des provinces et des territoires à l'intérieur d'un partenariat pour la gestion de l'environnement tout en s'assurant que les responsabilités et rôles spécifiques seront généralement assumés par un seul ordre de gouvernement;
3. revoir et modifier les régimes de gestion de l'environnement au Canada en fonction des besoins environnementaux, des innovations, de l'expertise et des capacités et prendre des mesures pour remédier aux lacunes et aux faiblesses dans les activités de gestion de l'environnement; et,
4. prévenir le chevauchement des activités et les conflits intergouvernementaux.
PRINCIPES
Les gouvernements conviennent de respecter les principes suivants dans le cadre de leurs activités de gestion de l'environnement :
1. les générateurs de pollution et de déchets devraient assumer les coûts associés à la prévention, au confinement, à la décontamination et à la réduction (principe du pollueur-payeur);
2. lorsqu'il y a risque de dommage environnemental sérieux ou irréversible, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de raison pour remettre à plus tard l'adoption de mesures efficientes visant à prévenir ou à remédier à la dégradation de l'environnement (principe de prudence);
3. la prévention de la pollution est l'approche privilégiée en matière de protection de l'environnement;
4. les mesures environnementales devraient être déterminées en fonction de la performance, orientées sur les résultats et basées sur des considérations scientifiques;
5. l'ouverture, la transparence, l'imputabilité et la participation efficace des intervenants et du public aux prises de décisions touchant l'environnement sont essentielles dans un régime de gestion de l'environnement qui se veut efficace;
6. travailler en collaboration avec les autochtones et leurs structures de décision est nécessaire à l'efficacité d'un régime de gestion de l'environnement;
7. les approches pancanadiennes visant à rencontrer les objectifs de l'Accord permettront de faire preuve de souplesse dans la mise en oeuvre pour tenir compte des différences dans les écosystèmes et des conditions locales, régionales, provinciales et territoriales;
8. les décisions prises conformément au présent Accord le seront par consensus et respectueuses de l'engagement à assurer le degré le plus élevé de qualité de l'environnement dans un contexte de développement durable;
9. le présent Accord ne modifie en rien le pouvoir législatif ou autre des gouvernements, ou les droits de l'un d'eux se rapportant à l'exercice de son pouvoir législatif ou autre, en vertu de la Constitution canadienne;
10. les lois, les règlements, les politiques et les ententes existantes feront l'objet de modifications, au besoin, pour permettre la mise en oeuvre du présent Accord;
11. les mesures environnementales adoptées et mises en oeuvre en conformité avec le présent Accord n'empêcheront pas un gouvernement d'adopter des mesures environnementales plus sévères pour tenir compte de circonstances particulières ou pour protéger des milieux ou des valeurs environnementales relevant de sa compétence;
12. le présent Accord et les ententes auxiliaires ne modifient en rien les droits ou les traités reconnus aux autochtones;
13. tous les canadiens peuvent être assurés que les gouvernements canadiens respectent leur environnement.
ENTENTES AUXILIAIRES
1. Les gouvernements concluront des ententes auxiliaires multilatérales pour mettre en oeuvre les engagements décrits au présent Accord. Ces ententes auxiliaires viseront des éléments particuliers de la gestion de l'environnement ou des questions environnementales qui demandent une approche pancanadienne axée sur des partenariats.
2. Ces ententes auxiliaires ou leurs ententes de mise en oeuvre circonscriront des rôles et des responsabilités spécifiques afin de permettre l'établissement d'un guichet unique pour la mise en oeuvre de mesures environnementales. Dans le cas de l'évaluation environnementale, cela se traduit par une seule évaluation et un processus de révision unique pouvant impliquer plus d'un gouvernement.
3. Les rôles et les responsabilités seront assumés par le gouvernement le mieux placé pour s'en acquitter avec efficacité. Pour déterminer quel est le gouvernement le mieux placé pour agir, les gouvernements s'appuieront sur des critères d'application tels que :
| " étendue, portée et nature de la question environnementale |
| " équipement et infrastructure nécessaires au respect des obligations |
| " proximité physique |
| " ressources humaines et financières nécessaires au respect des obligations |
| " expertise scientifique et technique |
| " capacité de satisfaire aux besoins de la clientèle ou aux besoins locaux |
| " considérations interprovinciales/interritoriales/internationales |
4. En vertu du présent Accord, les gouvernements pourront également conclure des ententes de mise en oeuvre régionales ou bilatérales sur des enjeux locaux ou régionaux, pour des besoins d'écosystèmes particuliers, pour permettre des variations nécessaires dans la mise en oeuvre des mesures environnementales ou pour faciliter la collaboration dans des dossiers qui n'entrent pas spécifiquement dans le champ du présent Accord général multilatéral.
5. Lorsqu'un gouvernement s'engage à assumer un rôle aux termes d'une entente auxiliaire, il s'acquittera des obligations orientées sur les résultats et mesurables associées à ce rôle et s'engagera à rendre régulièrement compte publiquement du respect de ses obligations.
6. Lorsqu'un gouvernement a accepté de remplir certaines obligations et assume un rôle, l'autre ordre de gouvernement ne doit pas intervenir dans ce rôle pour la durée prévue à l'entente auxiliaire pertinente.
7. Si un gouvernement se trouve dans l'incapacité de remplir les obligations qu'il a contractées en vertu de l'Accord, les gouvernements intéressés devront élaborer un plan alternatif qui permettra d'éviter l'apparition de lacunes dans le régime de gestion de l'environnement. En règle générale, ces plans seront complétés en l'espace de six mois.
8. Dans les domaines où les gouvernements n'ont pas pu atteindre un consensus sur une approche pancanadienne, chaque gouvernement est libre d'intervenir dans les limites de sa compétence et en avisera les autres gouvernements en conséquence .
9. Lorsque des rôles et des responsabilités spécifiques seront attribués à un ordre de gouvernement en vertu d'une entente auxiliaire ou d'une entente de mise en oeuvre, l'autre ordre de gouvernement devra revoir et chercher à modifier, au besoin, ses lois, règlements, politiques et ententes existantes afin de permettre la mise en oeuvre de cette entente auxiliaire.
10. Rien dans le présent Accord n'empêche un gouvernement d'intervenir, à l'intérieur de ses compétences, pour répondre à des urgences environnementales, en conformité avec les ententes déjà en cours sur les réponses aux urgences environnementales.
ADMINISTRATION
1. Il est de l'intention des ministres de conclure des ententes auxiliaires dans tous les domaines de la gestion de l'environnement où une action pancanadienne concertée offre des avantages.
2. Par l'entremise du Conseil canadien des ministres de l'environnement (CCME), les ministres détermineront des priorités et établiront des plans de travail afin de traiter les questions d'importance pancanadienne conformément au présent Accord. Tous les gouvernements peuvent porter des questions à l'attention du Conseil des ministres.
3. Les ministres réviseront les progrès réalisés relativement à l'Accord et produiront régulièrement des rapports publics faisant état du respect des obligations contractées en vertu de l'Accord.
4. Les répercussions sur les ressources de toute modification des programmes gouvernementaux découlant du présent Accord et de ses ententes auxiliaires seront examinées et feront l'objet de mesures particulières.
5. Le présent Accord et ses ententes auxiliaires peuvent être modifiés de temps à autre, avec le consentement des gouvernements.
6. Le présent Accord entre en vigueur le 29 janvier 1998. Un gouvernement peut se retirer du présent Accord six mois après en avoir donné avis.
7. Le Conseil des ministres, en consultation avec le public, révisera le présent Accord deux ans après la date de son entrée en vigueur pour évaluer son efficacité et déterminer son avenir.
8. Chaque gouvernement s'assurera de rendre disponible au public l'Accord et ses ententes auxiliaires pancanadiennes.
ENTENTE AUXILIAIRE PANCANADIENNE SUR LES INSPECTIONS ENVIRONNEMENTALES
1. OBJECTIFS
1.1 Conformément à l'Accord pancanadien sur l'harmonisation environnementale et dans le but d'améliorer les régimes de vérification du respect des lois sur la protection de l'environnement, les objectifs visés par la présente entente auxiliaire sont les suivants :
| 1.1.1 Fournir une façon efficiente et économique d'assurer les inspections au Canada. |
| 1.1.2 Permettre la prestation d'activités d'inspection liées aux lois sur la protection de l'environnement par un guichet unique. |
2. PORTÉE
2.1 La présente entente auxiliaire est applicable aux activités d'inspection entreprises à des fins de vérification du respect des lois sur la protection de l'environnement.
| 2.1.1 " activités d'inspection " S'entend de toute fonction qui permet la vérification du respect des obligations en matière d'environnement, comme des visites sur les lieux, l'examen de substances, de produits ou de déchets, le prélèvement d'échantillons à des fins d'analyse, l'examen de registres ou d'autres renseignements, la réponse à des plaintes et l'examen de renseignements communiqués par les personnes réglementées. |
| 2.1.2 " vérification du respect " S'entend des mesures prises par les gouvernements afin de vérifier si les opérations et les activités des personnes réglementées sont conformes à la loi. |
2.2. La présente entente auxiliaire ne s'applique pas aux activités d'application et aux autres questions exclues par entente entre les gouvernements dans des ententes de mise en oeuvre.
2.3 La présente entente auxiliaire vise les domaines où les gouvernements fédéral, des provinces et des territoires ont la capacité de prendre des mesures dans les mêmes situations. En se fondant sur une évaluation du gouvernement qui est le mieux placé pour agir, les ententes de mise en oeuvre pourraient porter sur des activités d'inspection visant d'autres lois environnementales, au cas par cas, selon les modalités convenues par les gouvernements respectifs.
3. PRINCIPES
3.1 Outre les principes décrits dans l'Accord pancanadien sur l'harmonisation environnementale, les activités d'inspection découlant des ententes de mise en oeuvre visés par la présente entente auxiliaire refléteront les principes suivants :
| 3.1.1 La transparence : les renseignements relatifs à l'inspection seront partagés entre et parmi les gouvernements, et les rapports sur les activités d'inspection seront accessibles au public. |
| 3.1.2 L'équité : les gouvernements sont déterminés à assurer un niveau cohérent de qualité de l'environnement à la grandeur du Canada. |
| 3.1.3 Une démarche axée sur les risques : les gouvernements établiront des priorités en matière d'activités d'inspection en tenant compte des risques pour l'environnement et pour la santé. |
4. DÉMARCHE
4.1 Les gouvernements peuvent coordonner et harmoniser la prestation des activités d'inspection visées par la présente entente auxiliaire au moyen d'ententes de mise en oeuvre.
4.2 En règle générale, les gouvernements conserveront un pouvoir d'inspection, mais peuvent se répartir entre eux ou parmi eux la prestation d'activités d'inspection, en fonction de celui qui est le mieux placé pour s'acquitter de ces tâches.
| 4.2.1 Dans le cadre de la présente entente auxiliaire, les fonctions normales d'inspection du gouvernement fédéral comprendront les frontières et les obligations internationales, les questions transfrontalières internes, les terres et les installations fédérales, les produits/substances échangés dans le marché et le commerce pancanadien et les autres domaines spécifiques au gouvernement fédéral. |
| 4.2.2 Dans le cadre de la présente entente auxiliaire, les fonctions normales d'inspection des gouvernements des provinces et des territoires comprennent les installations et les rejets industriels et municipaux, l'application des lois sur les terres provinciales et territoriales, la disposition et l'élimination des déchets, et les autres domaines spécifiques aux gouvernements des provinces et des territoires. |
| 4.2.3 La présente entente auxiliaire n'exclut pas le partage d'activités d'inspection convenues par les gouvernements dans le cadre d'ententes de mise en oeuvre. |
4.3 Pour les fins de la présente entente auxiliaire, les fonctions normales définies en 4.2 peuvent varier en se basant sur l'évaluation du gouvernement le mieux situé en 4.4 et tel qu'entendu entre les gouvernements dans les ententes spécifiques de mise en oeuvre.
4.4 Dans une évaluation du gouvernement le mieux placé, les gouvernements tiendront compte des critères d'application tels que :
- importance, portée et nature de la question environnementale;
- équipement et infrastructure d'appui aux activités;
- proximité géographique;
- efficience et efficacité;
- ressources humaines et financières nécessaires au respect des obligations;
- expertise scientifique et technique;
- capacité de satisfaire aux besoins de la clientèle ou aux besoins locaux;
- considérations interprovinciales, interritoriales et internationales;
- gouvernement qui procède déjà aux inspections.
5. IMPUTABILITÉ
5.1 Lorsqu'un gouvernement s'engage à assumer un rôle en vertu de la présente entente auxiliaire, il devra s'acquitter des obligations associées à ce rôle et s'engager à rendre compte publiquement du respect de ces obligations.
5.2 Lorsqu'un gouvernement a accepté de remplir certaines obligations et assume un rôle, l'autre ordre de gouvernement ne doit pas intervenir dans ce rôle pour la durée prévue dans l'entente de mise en oeuvre applicable.
5.3 Si un gouvernement se trouve dans l'incapacité de remplir les obligations qu'il a contractées en vertu de la présente entente auxiliaire, les gouvernements intéressés devront élaborer un plan de rechange qui permettra d'éviter l'apparition de lacunes dans le régime de gestion de l'environnement. Lors de l'établissement de ce plan de rechange, les gouvernements concernés détermineront ensemble les questions à aborder et les mécanismes de collaboration, ainsi qu'un plan d'action, incluant l'échéancier pour la mise en oeuvre du plan. En règle générale, ces plans de rechange seront complétés en l'espace de six mois.
6. MISE EN OEUVRE
6.1 Les gouvernements détermineront les activités d'inspection susceptibles de profiter de l'harmonisation et préciseront les dispositions législatives et réglementaires visées dans les ententes de mise en oeuvre.
6.2 Les gouvernements s'efforceront d'établir un système de partage et de communication efficace et opportun des informations, de coordonner les programmes d'assurance et de contrôle de la qualité, et de s'aider mutuellement par l'emploi des forces et des capacités de chaque administration pendant la mise en oeuvre de la présente entente auxiliaire.
6.3 Lorsqu'une activité d'inspection exercée par un gouvernement agissant pour le compte d'un autre révèle une violation présumée d'une loi visée, le gouvernement gestionnaire communiquera le plus tôt possible avec l'autre gouvernement pour l'aviser conformément aux procédures prévues dans les ententes de mise en oeuvre.
6.4 La cueillette et le partage d'informations se feront dans le respect de toutes les lois d'accès à l'information et de protection de la vie privée pertinentes et de toutes les prescriptions pertinentes en matière de divulgation ou de confidentialité dans les lois sur la protection de l'environnement. On procédera au besoin à la consultation des divers gouvernements intéressés.
6.5 Toutes les ententes de mise en oeuvre établiront des mécanismes de production de rapports publics de même qu'un processus conforme à l'article 5.3 sur l'imputabilité.
6.6 Les ententes de mise en oeuvre établies aux termes de la présente entente auxiliaire devraient, dans la mesure du possible, prévoir les aspects décisionnels suivants des mesures de mise en oeuvre :
- la coordination de la formation des inspecteurs;
- l'élaboration de méthodes, de procédures et de pratiques cohérentes;
- une base de données compatible sur les résultats des inspections;
- les répercussions sur les ressources des obligations qu'un gouvernement peut devoir assumer dans la mise en oeuvre de la présente entente auxiliaire;
- le mécanisme permettant d'établir la liaison entre les activités d'inspection et les enquêtes qui s'imposent dans des situations de violation de la loi;
- tout autre point nécessaire à la mise en oeuvre de la présente entente auxiliaire dont les gouvernements peuvent convenir.
7. GESTION ET ADMINISTRATION
7.1 Les ministres, par l'entremise du CCME, examineront les enjeux et exécuteront les obligations qui sont prévues à la présente entente auxiliaire.
7.2 La présente entente auxiliaire peut être modifiée de temps à autre, avec le consentement des gouvernements.
7.3 Cette entente auxiliaire entre en vigueur à la date d'exécution indiquée aux présentes. Un gouvernement peut se retirer de la présente entente auxiliaire après un préavis de six mois.
| 7.3.1 Les ententes de mise en oeuvre découlant de la présente entente auxiliaire entrent en vigueur à la date d'exécution indiquée aux présentes. Un gouvernement peut se retirer d'une entente de mise en oeuvre après un préavis de six mois. |
7.4 Le Conseil des ministres, en consultation avec le public, révisera la présente entente auxiliaire deux ans après sa date d'entrée en vigueur afin d'évaluer son efficacité et de déterminer son futur.
8. AUTRES DISPOSITIONS
8.1 L'harmonisation des fonctions d'inspection applicables au Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest, sera mise en oeuvre après la dévolution aux administrations territoriales de plus amples pouvoirs pour la gestion des ressources et la protection environnementale connexe ou au moyen d'accords intergouvernementaux, qui englobent les rôles appropriés pour les institutions de gestion des ressources constituées aux termes des ententes relatives aux revendications autochtones.
ENTENTE AUXILIAIRE PANCANADIENNE SUR L'ÉTABLISSEMENT DE STANDARD ENVIRONNEMENTAUX
1. OBJECTIFS
1.1 Conformément à l'Accord pancanadien sur l'harmonisation environnementale, les objectifs de la présente entente auxiliaire sont les suivants :
| 1.1.1 Veiller à l'élaboration, à l'amélioration et à l'atteinte continue des standards environnementaux pancanadiens prioritaires sur la qualité de l'environnement et la santé humaine, conformément à la vision et aux principes de l'Accord. |
| 1.1.2 Établir un mécanisme de coopération et de coordination fédéral, provincial et territorial en vue : |
| - de déterminer les priorités environnementales pancanadiennes ; |
| - d'élaborer des standards environnementaux pancanadiens répondant aux priorités établies; |
| - de s'entendre sur les mesures à prendre et sur les obligations des gouvernements afin d'atteindre les standards environnementaux pancanadiens convenus; |
| - d'appliquer les standards de façon efficiente, efficace et harmonisée; et |
| - de rendre compte aux Canadiens des efforts déployés en vue de respecter les obligations et d'atteindre les standards environnementaux pancanadiens convenus. |
2. PORTÉE
2.1 Aux fins de la présente entente auxiliaire, les standards environnementaux pancanadiens englobent les standards qualitatifs ou quantitatifs, les lignes directrices, les objectifs et les critères qui visent à protéger l'environnement et la santé humaine.
2.2 L'objectif premier de la présente entente auxiliaire vise les standards pancanadiens prioritaires ambiant pour la qualité de l'air, de l'eau, du sol, du biote et des autres milieux, des autres éléments des écosystèmes ainsi que des écosystèmes en tant que tels.
2.3 Les standards environnementaux pancanadiens peuvent aussi, dans les cas où les gouvernements s'accordent et où ce serait opportun, comprendre les points suivants, à l'appui des objectifs de la présente entente auxiliaire :
- des spécifications quant à la quantité ou aux propriétés des rejets provenant d'un type ou d'une source spécifique de pollution;
- des spécifications relatives aux produits ou aux déchets, sur les limites d'une substance ou sur la performance environnementale d'un produit commercial.
2.4 La présente entente auxiliaire s'applique aux priorités convenues par les gouvernements à l'égard des standards environnementaux pancanadiens. Elle permet aux gouvernements d'élaborer et d'appliquer des standards qui ne constituent pas des priorités pancanadiennes aux fins de la présente entente auxiliaire.
3. PRINCIPES
3.1 Outre les principes énoncés dans l'Accord pancanadien sur l'harmonisation environnementale, les principes suivants sous-tendent l'élaboration et la réalisation de standards environnementaux pancanadiens :
| 3.1.1 Prévention de la pollution : La prévention de la pollution est l'approche privilégiée pour protéger l'environnement. Les gouvernements mettront l'accent sur la prévention de la pollution lorsqu'ils appliqueront les standards prévus dans la présente entente auxiliaire. |
| 3.1.2 Fondement scientifique : En vertu de la présente entente auxiliaire, les standards environnementaux pancanadiens seront établis sur un solide fondement scientifique. |
| 3.1.3 Principe de précaution : Lorsqu'il y a risque de dommage environnemental sérieux ou irréversible , l'absence d'une certitude scientifique absolue ne doit pas servir de raison pour remettre à plus tard l'adoption et la mise en oeuvre de standards. |
| 3.1.4 Équité : Les gouvernements s'engagent à atteindre un niveau cohérent de qualité de l'environnement à la grandeur du Canada. |
| 3.1.5 Orientation sur les résultats : Les standards environnementaux pancanadiens seront exprimés en fonction des résultats recherchés par rapport à l'environnement. Des échéances seront définies pour leur atteinte. On établira d'autres mesures et indicateurs de rendement s'il y a lieu afin de fixer d'autres points de repère pour la surveillance des standards environnementaux pancanadiens qui auront été convenus, et pour l'établissement de rapports au sujet de ces standards. |
| 3.1.6 Souplesse : Sans négliger le principe de l'équité et les avantages d'une cohérence pancanadienne des standards environnementaux, la présente entente auxiliaire reconnaît la nécessité de prendre des mesures souples pour atteindre ces standards au niveau local, régional, provincial et territorial. Ce sont les gouvernements responsables qui, à leur discrétion, décideront des mesures les plus appropriées et les plus efficaces pour atteindre les standards. |
| 3.1.7 Contexte de développement durable : Les mesures à prendre pour atteindre les standards environnementaux pancanadiens convenus seront déterminées dans le contexte du développement durable, en tenant compte des facteurs environnementaux et socio-économiques. |
| 3.1.8 Participation du public et des intervenants : Le public et les intervenants concernés auront des opportunités complètes et efficaces de faire valoir leur point de vue sur les priorités, l'établissement et la mise en oeuvre de standards environnementaux pancanadiens, en conformité avec la présente entente auxiliaire. |
4. IMPUTABILITÉ
Aux fins de la présente entente auxiliaire, les gouvernements conviennent :
4.1 de participer à la priorisation, au développement et aux recommandations aux ministres de standards prioritaires pancanadiens;
4.2 d'assurer l'atteinte de standards dans la mise en oeuvre de leurs programmes respectifs de gestion de l'environnement. Lorsqu'ils déterminent comment rencontrer les standards convenus, les gouvernements ont la souplesse pour adapter leurs régimes de gestion aux priorités et aux circonstances particulières qui existent à l'intérieur de leurs frontières;
4.3 de rendre publics leurs plans pour atteindre les standards environnementaux pancanadiens en fonction des échéanciers et de critères de performance, ainsi que sur l'état d'avancement de ces plans;
4.4 que, lorsqu'un ordre de gouvernement a accepté de remplir certaines obligations et assume un rôle contracté en vertu de la présente entente auxiliaire, l'autre ordre de gouvernement ne doit pas intervenir dans ce rôle pour la durée de la période prévue à l'entente applicable. Les compétences législatives ne sont en rien modifiées par la présente entente auxiliaire;
4.5 que si un gouvernement se trouve dans l'incapacité de remplir les obligations qu'il a contractées en vertu de la présente entente auxiliaire, les gouvernements intéressés devront élaborer un plan de rechange qui permettra d'éviter l'apparition de lacunes dans le régime de protection de l'environnement.
4.6 que, dans l'établissement de ce plan de rechange, les gouvernements concernés détermineront ensemble les questions à aborder et les mécanismes de collaboration, ainsi qu'un plan d'action, incluant l'échéancier pour la mise en oeuvre du plan. En règle générale, ces plans de rechange seront complétés en l'espace de six mois.
5. ÉLABORATION DES STANDARDS
5.1 La détermination des priorités
| 5.1.1 Les ministres de l'Environnement, par l'intermédiaire du CCME, établiront les priorités d'élaboration des standards environnementaux pancanadiens, ainsi que l'échéancier de leur élaboration et de leur mise en oeuvre. |
| 5.1.2 Pour aider les ministres dans l'étude des enjeux, les gouvernements relèveront les questions actuelles et nouvelles qui revêtent une importance pancanadienne et qui peuvent avoir des répercussions sur l'environnement et la santé humaine. |
| 5.1.3 À l'égard de tout standard environnemental pancanadien proposé, les gouvernements conviennent de se consulter d'abord mutuellement pour déterminer ensemble la ligne de conduite à suivre. En règle générale, le délai imparti pour la détermination de la ligne de conduite est de six mois. |
5.2 Le processus d'élaboration des standards
| 5.2.1 La façon la plus efficace et la plus efficiente d'élaborer les standards peut varier en fonction des priorités qui auront été convenues. Les ministres s'entendront, cas par cas, sur la façon d'élaborer les standards. |
| 5.2.2 La méthode adoptée pour l'élaboration de tout standard pourra comporter un processus interne au Conseil canadien des ministres de l'environnement, ou l'intervention d'une autre tribune convenue. |
| 5.2.3 Les décisions qui ont trait à la formulation technique des standards environnementaux pancanadiens doivent reposer sur un solide fondement scientifique et sur les principes de l'Accord. |
5.3 L'aval
| 5.3.1 Les standards environnementaux pancanadiens élaborés en vertu de la présente entente auxiliaire sont présentés aux ministres pour qu'ils les étudient et les avalisent. |
6. LA MISE EN OEUVRE
6.1 Lorsque les standards s'appliquent à des questions environnementales dont les effets se font surtout sentir à l'intérieur d'une province ou d'un territoire, il appartiendra à chaque gouvernement responsable, à sa discrétion, de prendre les mesures nécessaires pour s'acquitter de ses obligations.
6.2 Lorsque les standards s'appliquent à des questions environnementales qui ont des répercussions transfrontalières, interprovinciales ou interterritoriales ou s'il est nécessaire de recourir à une approche pancanadienne, les gouvernements tenteront alors de s'entendre sur l'échéancier à respecter et sur la façon de respecter le standard avalisé par les ministres.
6.3 Dans l'application de la présente entente auxiliaire, les gouvernements intensifieront les occasions qui leur permettront :
- de partager leur expertise et leurs capacités;
- d'éviter les chevauchements et les doubles emplois;
- d'employer les mesures les plus efficientes et les plus efficaces;
- de préconiser la cohérence à la grandeur du pays.
6.4 Dans l'application de l'article 6.2, les gouvernements établiront et mettront en commun des plans de travail comportant les éléments suivants :
- une définition claire de l'objectif environnemental visé;
- les indicateurs, les étapes ainsi que les échéanciers pour atteindre les standards convenus;
- les mesures à prendre afin d'atteindre les standards convenus;
- un aperçu des obligations orientées sur les résultats de chaque gouvernement afin d'appliquer les mesures.
6.5 Les mesures prises par les gouvernements désignés pour appliquer les standards convenus peuvent comprendre, entre autres : des standards réglementaires, des codes de pratiques, des lignes directrices, des protocoles d'entente, des initiatives volontaires, des instruments économiques, et des plans de prévention de la pollution.
6.6 Lorsque les gouvernements ont accepté de remplir certaines obligations et qu'ils assument un rôle, ils le feront de façon cohérente avec les dispositions d'imputabilité décrites à la section 4 de la présente entente auxiliaire.
6.7 Les responsabilités particulières du gouvernement fédéral et des gouvernements des provinces et des territoires, y compris l'élaboration des standards varieront selon les standards comme il en sera convenu cas par cas.
6.8 Pour ce qui est des standards pancanadiens visés par la présente entente, en général, les principales fonctions du gouvernement fédéral comprennent :
- fournir un soutien scientifique et technique aux processus prévus dans la présente entente auxiliaire;
- mettre en oeuvre des mesures aux frontières internationales;
- mettre en oeuvre des mesures sur les terres fédérales;
- représenter le Canada sur la scène internationale, prôner l'adoption des standards pancanadiens à l'échelon international et promouvoir les mesures nécessaires, sur le plan international, à la concrétisation au Canada des standards pancanadiens ;
- mettre en oeuvre des standards pancanadiens qui nécessitent une approche par produit/substance.
6.9 Pour ce qui est des standards pancanadiens visés par la présente entente auxiliaire, en général, les principales fonctions des gouvernements des provinces et des territoires comprennent :
- assurer un soutien scientifique et technique aux processus prévus dans la présente entente auxiliaire;
- mettre en oeuvre des mesures qui nécessiteront l'intervention des industries, des municipalités et d'autres secteurs pour atteindre les standards pancanadiens convenus.
7. GESTION ET ADMINISTRATION
7.1 Les ministres, par l'entremise du CCME, examineront les enjeux et exécuteront les obligations qui sont prévues à la présente entente auxiliaire.
7.2 La présente entente auxiliaire peut être modifiée de temps à autre, avec le consentement des gouvernements.
7.3 Cette entente auxiliaire entre en vigueur à la date d'exécution indiquée aux présentes. Un gouvernement peut se retirer de l'entente auxiliaire après un préavis de six mois.
| 7.3.1 Les ententes de mise en oeuvre découlant de la présente entente auxiliaire entrent en vigueur à la date d'exécution indiquée aux présentes. Un gouvernement peut se retirer d'une entente de mise en oeuvre après un préavis de six mois. |
7.4 Le Conseil des ministres, en consultation avec le public, révisera la présente entente auxiliaire deux ans après sa date d'entrée en vigueur afin d'évaluer son efficacité et de déterminer son futur.
8. AUTRES DISPOSITIONS
8.1 L'harmonisation des fonctions d'inspection applicables au Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest, sera mise en oeuvre après la dévolution aux administrations territoriales de plus amples pouvoirs pour la gestion des ressources et la protection environnementale connexe ou au moyen d'accords intergouvernementaux, qui englobent les rôles appropriés pour les institutions de gestion des ressources constituées aux termes des ententes relatives aux revendications autochtones.
ENTENTE AUXILIAIRE SUR L'ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE
PRÉAMBULE
L'évaluation environnementale fournit un moyen d'intégrer les facteurs environnementaux à la planification et à la prise de décision relatives au projet. Elle comprend la préparation, par un promoteur, d'une étude d'impact sur l'environnement, suivie de l'examen et de l'évaluation critique de cette étude et d'autres commentaires. L'évaluation environnementale est un processus public visant à recueillir des renseignements sur les effets environnementaux d'un projet proposé en vue de faciliter les prises de décision des promoteurs et des gouvernements. Les Parties à la présente entente auxiliaire "les Parties" cherchent à offrir au public, aux promoteurs et aux gouvernements un cadre plus cohérent et plus prévisible et à assurer un emploi plus efficace des ressources lorsque, en vertu de la loi, au moins deux Parties sont tenues d'évaluer le même projet proposé. S'inscrivant dans un cadre de lois et de politiques gouvernementales, la présente entente auxiliaire sur l'évaluation environnementale "l'Entente auxiliaire" entend contribuer à la vision de la qualité de l'environnement qui soit la plus élevée possible au Canada, tout en favorisant un avenir fondé sur les principes du développement durable.
1. OBJECTIFS
1.1 Conformément à l'Entente pancanadienne sur l'harmonisation environnementale et afin de régler les questions de collaboration, d'incertitude et de double emploi associées à l'évaluation environnementale des projets proposés, la présente entente auxiliaire vise les objectifs suivants :
| 1.1.1 Permettre aux gouvernements de décider de tout projet susceptible d'avoir des effets environnementaux en se fondant sur un jugement éclairé quant à ces effets. |
| 1.1.2 Lorsque les lois de plus d'un gouvernement exigent le déclenchement de procédures d'évaluation, assurer une plus grande efficacité et la meilleure utilisation possible des ressources publiques et privées en assujettissant chaque projet proposé à une seule procédure d'évaluation et d'examen. |
| 1.1.3 Assurer l'imputabilité et la prévisibilité des procédures en délimitant les rôles et les responsabilités des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux. |
2. PORTÉE
2.1 La présente entente auxiliaire s'applique lorsque plus d'une Partie doit prendre une décision ou délivrer une autorisation qui doivent être précédées d'une évaluation environnementale en vertu de la loi.
2.2 La présente entente auxiliaire ne s'applique pas aux régions où une procédure d'évaluation environnementale a été établie en vertu d'une entente sur des revendications territoriales ou sur l'autonomie gouvernementale. Les Parties partageront les principes de l'Entente auxiliaire avec les Autochtones au moment de négocier des régimes d'évaluation environnementale en vertu d'ententes sur des revendications territoriales ou sur l'autonomie gouvernementale.
3. PRINCIPES
3.1 En plus des principes énoncés dans l'Entente pancanadienne sur l'harmonisation environnementale, la présente entente auxiliaire repose sur les principes suivants :
| 3.1.1 Efficacité : Une approche harmonisée de l'évaluation environnementale permettra aux gouvernements et aux promoteurs de recueillir des renseignements leur permettant d'assurer une planification de projet et des prises de décisions qui soient éclairées et qui favorisent la protection de l'environnement et le développement durable. |
| 3.1.2 Transparence et imputabilité publique : L'intégrité et la crédibilité d'une procédure d'évaluation environnementale éclairée sera fondée sur l'ouverture, la transparence, l'imputabilité et une participation efficace des parties intéressées et du grand public. |
| 3.1.3 Efficience et certitude : Une évaluation environnementale s'effectuera en temps utile, selon une démarche qui assure la protection de l'environnement, favorise l'application de procédures prévisibles et tire le meilleur parti possible des ressources privées et publiques. |
4. CONTENU DE L'ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE
Éléments de l'étude d'impact
4.1 Le promoteur doit préparer l'étude d'impact sur l'environnement conformément à la directive transmise par l'Autorité principale d'une évaluation. En formulant la directive, les Parties concernées par l'évaluation doivent envisager d'intégrer les éléments ci-après nommés, mais ne sont pas tenues de s'y limiter.
| 1. Une description du projet proposé; |
| 2. une description de la raison d'être du projet proposé; |
| 3. un sommaire des lois, des règlements, des politiques, des plans de gestion, des autorisations applicables et des ententes nationales et internationales en matière d'environnement; |
| 4. une description des conditions actuelles du milieu par rapport au projet proposé et de l'importance de ses effets potentiels; |
| 5. la détermination et l'évaluation des effets directs, indirects, cumulatifs et transfrontaliers du projet proposé, y compris les risques d'accidents et de défaillances; |
| 6. la détermination et l'évaluation d'autres méthodes possibles pour réaliser le projet proposé; |
| 7. dans le cas des projets du secteur public, la détermination et l'évaluation des solutions de rechange au projet proposé, y compris l'abandon du projet proposé; |
| 8. une description des consultations publiques, des résultats de ces consultations et de l'incidence des commentaires du public sur la planification et l'évaluation de l'étude d'impact; |
| 9. d'autres renseignements sur les préoccupations du gouvernement et du public à l'égard des effets environnementaux du projet proposé, obtenus grâce à des processus de consultation; |
| 10. la détermination et l'évaluation des mesures d'atténuation et de suivi des impacts ainsi que les impacts ne pouvant faire l'objet de mesures d'atténuation; |
| 11. la capacité des ressources renouvelables risquant d'être touchées par le projet proposé de répondre aux besoins des générations présentes et futures. |
L'importance accordée à chacun des éléments et les exigences en matière de renseignements varieront selon la catégorie du projet et l'évaluation en cause.
| 4.1.1 Lorsque deux Parties ou plus concernées par une évaluation environnementale ont une définition différente des termes " environnement " ou " effets environnementaux ", il conviendra d'adopter une définition qui satisfasse aux obligations légales de chacune des Parties concernées par l'évaluation. |
Étapes de l'évaluation
4.2 Une procédure d'évaluation environnementale doit prévoir des dispositions relatives à la participation du public et comprendre les étapes suivantes :
| 4.2.1 Déterminer quelles sont les Parties concernées par l'évaluation et établir le calendrier ou les échéances de la procédure d'évaluation. |
| 4.2.2 Élaborer le contenu de la directive relative à l'étude d'impact. |
| 4.2.3 Déterminer la recevabilité des renseignements sur l'évaluation environnementale fournis par le promoteur. |
| 4.2.4 Déterminer s'il est nécessaire de tenir une audience publique indépendante et déterminer la composition de la commission d'examen. |
| 4.2.5 Évaluer de façon critique et déterminer les effets environnementaux du projet proposé, puis formuler des recommandations à l'intention des décideurs. |
4.3 Conformément à leurs politiques et leurs lois et règlements, les Parties concernées par une évaluation faciliteront la participation du public, ce qui peut comprendre l'accès à l'information et à l'expertise technique, la participation à des réunions publiques. Également lors d'une évaluation, toute Partie mettra à la disposition des participants l'aide financière prévue en vertu de lois ou de politiques.
| 4.3.1 Les dispositions concernant la participation du public aux évaluations environnementales mentionnées à l'article 4.2 doivent prévoir les avis et les possibilités suivantes : |
| a)aviser le public de la proposition de projet en temps opportun et, lorsque prévu par la loi ou convenu entre les Parties concernées par une évaluation, donner la possibilité aux membres du public de commenter la directive proposée dans le cadre d'une évaluation; |
| b)donner la possibilité aux membres du public de participer aux consultations publiques prévues par une directive dans le cadre de la préparation d'une étude d'impact sur l'environnement; |
| c)aviser le public de la disponibilité de l'étude d'impact et donner la possibilité aux membres du public de se prononcer sur la recevabilité des renseignements fournis; |
| d)lorsque les Parties concernées par une évaluation ont, en vertu de leurs lois, le pouvoir discrétionnaire de juger de la nécessité d'une audience publique, le public sera avisé du projet et aura la possibilité de se prononcer sur la nécessité de tenir une audience; |
| e)s'il y a audience publique, donner la possibilité aux membres du public de participer à l'audience. |
4.4 Les Parties conviennent que l'ordre des étapes prévu à l'article 4.2.0 peut être modifié, à condition qu'aucune autorisation n'ait été délivrée avant la fin de la procédure d'évaluation.
5. MISE EN OEUVRE
5.1 Tout projet proposé fera l'objet d'une seule évaluation environnementale, qui répondra aux besoins en renseignements de l'ensemble des Parties devant fonder leur décision sur l'évaluation.
5.2 Dans le cadre de la mise en oeuvre de la présente entente auxiliaire, les Parties fixeront un délai précis pendant lequel une Partie susceptible de réaliser l'évaluation d'un projet proposé devra déterminer s'il est nécessaire de réaliser une évaluation et préciser ses responsabilités environnementales à l'égard du projet proposé.
5.3 Pendant le délai fixé lors des négociations prévues à l'article 5.2.0, une Partie participera à l'évaluation comme si elle avait une responsabilité dans l'évaluation environnementale du projet proposé, à moins de démontrer qu'elle n'a pas de responsabilité à cet égard.
5.4 Une Autorité principale sera chargée d'administrer la procédure d'évaluation de chaque projet proposé; chaque Partie concernée par l'évaluation devra désigner un représentant de guichet unique pour la durée de l'évaluation en cause.
5.5 L'Autorité principale responsable de la procédure d'évaluation établira un calendrier pour le déroulement de cette procédure en consultation avec la/les Partie(s) concernée(s) par l'évaluation et le promoteur. Lorsqu'un calendrier doit subir des modifications, l'Autorité principale consultera la/les partie(s) et le promoteur. Lorsque les modifications pourraient avoir des incidences sur la participation du public, ce dernier sera informé de ces modifications ainsi que des raisons de ces changements.
5.6 L'Autorité principale chargée de l'application de la procédure d'évaluation sera, en règle générale, déterminée comme suit :
| 5.6.1 L'administration fédérale sera l'Autorité principale pour ce qui est des propositions de projets touchant le territoire fédéral, lorsque son autorisation est nécessaire à la réalisation d'un projet, sous réserve des restrictions prévues à l'article 2.2.0. |
| 5.6.2 L'administration provinciale sera l'Autorité principale pour ce qui est des propositions de projets non visées à l'article 5.6.1, qui touchent le territoire situé à l'intérieur de ses frontières provinciales, lorsque son autorisation est nécessaire à la réalisation d'un projet, sous réserve des restrictions prévues à l'article 2.2.0. |
| 5.6.3 L'administration territoriale sera l'Autorité principale en territoire domanial, lorsque son autorisation est nécessaire à la réalisation d'un projet proposé, sous réserve des restrictions prévues à l'article 2.2.0. |
| 5.6.4 Aux fins de la présente entente auxiliaire, les dispositions prévues aux articles 5.6.1, 5.6.2 et 5.6.3 peuvent être modifiées s'il y a possibilité de mener une évaluation dans de meilleures conditions selon les critères énumérés ci-après, tel que convenu par les gouvernements dans le cadre d'ententes de mise en oeuvre particulières. |
| i) Étendue, champ et nature de l'évaluation environnementale; |
| ii) capacité de diriger l'évaluation, compte tenu des ressources disponibles; |
| iii) proximité physique des infrastructures gouvernementales; |
| iv) efficacité et efficience; |
| v) connaissances scientifiques et techniques; |
| vi) capacité de répondre aux besoins des clients ou de la population locale; |
| vii) considérations d'ordre interprovincial, interterritorial ou international; |
| viii) régime de réglementation en place. |
5.7 La mise en oeuvre de la présente entente auxiliaire se fonde sur une approche de coopération en matière d'évaluation environnementale. Cette approche permettra d'effectuer des évaluations qui répondront aux besoins relatifs à la prise de décision des Parties concernées par une évaluation. Dans le cadre de cette approche, la procédure d'évaluation de l'Autorité principale sera utilisée. Avec la participation de l'autre Partie, l'Autorité principale s'assurera que sa procédure :
(i) générera le type et la qualité de renseignements nécessaires pour satisfaire aux exigences des lois des deux Parties en matière d'évaluation environnementale;
(ii) fournira des conclusions sur les effets environnementaux d'un projet proposé, nécessaires à la prise de décision des Parties concernées par une évaluation.
5.8 Les Parties conviennent que pour les projets nécessitant une audience publique en vertu de la présente entente auxiliaire, il n'y aura qu'une procédure d'audience publique.
5.9 Les Parties conviennent de négocier des ententes bilatérales aux fins de mise en oeuvre de la présente entente auxiliaire. Elles conviennent de partager les dispositions pertinentes des ententes bilatérales avec d'autres parties afin de les inclure dans d'autres ententes bilatérales avec d'autres parties.
5.10 Les Parties concernées par l'évaluation conviennent de prendre leurs décisions et de délivrer leurs autorisations sur l'acceptabilité environnementale de l'ensemble du projet proposé sur la base des renseignements obtenus dans le cadre de l'évaluation. Chaque Partie se réserve le droit de prendre des décisions à l'égard d'un projet proposé et d'attribuer ou de refuser permis, licences, aide financière ou toute autre autorisation relative à un projet dans les limites de ses compétences législatives.
5.11 Les Parties conviennent d'élaborer des mesures qui leur permettront de remplir leurs responsabilités d'évaluation et d'examen en temps opportun dans le cadre d'une proposition de projet assujettie à la présente entente auxiliaire. Parmi les mesures possibles, citons :
a) la réglementation des délais;
b) les ententes de collaboration bilatérales;
c) l'intégration des délais à la directive;
d) les ententes volontaires entre les Parties et le promoteur.
5.12 Les Parties conviennent de chercher à modifier, au besoin, leurs lois et leurs procédures d'évaluation, ou les deux, de façon à se conformer aux obligations qu'elles ont contractées en vertu de la présente entente auxiliaire.
6. IMPUTABILITÉ, GESTION ET ADMINISTRATION
6.1 Les Parties concernées par l'évaluation sont tenues de rendre public, en temps utile, l'ensemble des renseignements relatifs à l'évaluation, sous réserve des exigences de confidentialité existantes.
6.2 Les Parties sont tenues de rendre public, en temps utile, l'Entente auxiliaire, toute modification à la présente ainsi que toute entente bilatérale ou multilatérale découlant de l'Entente auxiliaire.
6.3 Par l'intermédiaire du CCME, les ministres verront à examiner les progrès réalisés, à étudier les enjeux et à administrer efficacement les engagements découlant de la présente entente auxiliaire.
6.4 Les Parties reconnaissent la nécessité et l'importance de revoir leurs pratiques d'évaluation environnementale et les résultats de leurs évaluations afin de s'assurer que leurs pratiques et leurs résultats sont efficaces et de garantir aux Canadiens et aux Canadiennes de toutes les régions du Canada des évaluations environnementales de haute qualité. Par conséquent :
| 6.4.1 La présente entente auxiliaire peut être modifiée si besoin est, avec le consentement des gouvernements. |
| 6.4.2 Le Conseil des ministres révisera la présente entente auxiliaire, en consultation avec le public, dans un délai de deux (2) ans à compter de son entrée en vigueur, après quoi, il la révisera suivant les besoins. |
6.5 L'Entente auxiliaire entrera en vigueur à compter de la date de mise en oeuvre indiquée dans la présente.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS ET AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
No DE DOSSIER : T-337-98
| INTITULÉ DE LA CAUSE : L'ASSOCIATION CANADIENNE DU DROIT DE L'ENVIRONNEMENT c. LE MINISTRE DE L'ENVIRONNEMENT |
LIEU DE L'AUDENCE : Toronto (Ontario)
DATES DE L'AUDIENCE : les 12 et 13 janvier 1999
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
DE LA COUR : Madame le juge Reed
DATE : le 27 avril 1999
ONT COMPARU :
M. Paul Muldoon pour la demanderesse
M. Christopher A. Amerasinghe, c.r,
Ministère de la Justice
Bureau régional de Toronto
2, First Canadian Place
Bureau 3400, Exchange Tower, B.P. 36
130, rue King West
Toronto (Ontario)
M5X 1K6 pour le défendeur
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
L'Association canadienne du droit de l'environnement
Bureau 401 - 517, rue College
Toronto (Ontario)
M6G 4A2 pour la demanderesse
Morris Rosenberg
Sous-procureur général du Canada pour le défendeur
__________________1 Infra, l"Entente auxiliaire sur les inspections, article 5.2; l"Entente auxiliaire sur l"établissement de standards environnementaux, article 4.4; et l"Entente auxiliaire sur l"évaluation environnementale, article 5.4.0.
2 [1992] 1 R.C.S. 3 à la p. at 63.
3 Prince Edward Island (Potato Marketing Board) v. H.B. Willis, [1952] 2 R.C.S. 392.
4 Coughlin v. Ontario (Highway Transport Board), [1968] R.C.S. 569; R. c. Furtney, [1991] 3 R.C.S. 89.
5 Infra, Accord pancanadien sur l"harmonisation environnementale.