Décisions de la Cour fédérale

                                                                                                                                           Date : 20010216

                                                                                                                                         Dossier : T-40-98

                                                                                                             Référence neutre : 2001 CFPI 85

ENTRE :

RUTH ANN MARGOLIS et LA SUCCESSION DE LEO MARGOLIS

                                                                                                                                               demanderesses

et

SA MAJESTÉ LA REINE

                                                                                                                                                   défenderesse

MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE

LE JUGE CAMPBELL

[1]         Lorsque M. Leo Margolis est décédé en 1997, à l'âge de 69 ans, le gouvernement du Canada a versé à sa conjointe survivante une prestation de décès de 37 200 $, ce qui selon cette dernière ne représente que 20 p. 100 du montant qui aurait dû être payé. La défenderesse soutient qu'étant donné qu'en vertu de la loi, la prestation devrait correspondre à deux années de traitement jusqu'à l'âge de 60 ans, cette prestation diminuant par la suite chaque année de 10 p. 100, le montant versé est le maximum permis. M^me Margolis affirme de son côté que la disposition légale prévoyant la réduction va à l'encontre de l'article 15 de la Charte^[1]. Pour les motifs ci-après énoncés, je suis d'accord.

A. Faits admis

[2]         M^me Ruth Ann Margolis est demanderesse dans la présente action en sa qualité de veuve de M. Leo Margolis et d'exécutrice testamentaire. M. Margolis est né le 18 décembre 1927; il a pris sa retraite le 11 janvier 1997, après une distinguée carrière de chercheur scientifique auprès du gouvernement du Canada, laquelle a duré 45 ans; M. Margolis est décédé le 13 janvier 1997. Lors de son décès, M^me Margolis, qui était sa conjointe depuis 45 ans, avait également 69 ans.

[3]         Le 5 décembre 1996, M. Margolis a désigné M^me Margolis comme bénéficiaire dans le cadre du Régime de prestations supplémentaires de décès (le RPSD) qui s'appliquait dans son cas, pendant qu'il exerçait son emploi et après qu'il eut pris sa retraite. M^me Margolis avait donc droit à toute prestation payable dans le cadre du RPSD.

[4]         Le 24 février 1997 ou vers cette date, M^me Margolis a reçu de la Direction des pensions de retraite, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, une somme de 37 200 $, compte tenu du traitement annuel de 93 000 $ que M. Margolis touchait juste avant de prendre sa retraite, et des dispositions de la Loi sur la pension de la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P-36, telle qu'elle a été modifiée par L.C. 1992, ch. 46, article 25 (la Loi) et du Règlement sur les prestations supplémentaires de décès, C.R.C. ch. 1360, dans sa forme modifiée (le Règlement)^[2]. Selon la lettre d'envoi, la somme versée représentait les prestations intégrales auxquelles M^me Margolis avait droit dans le cadre du RPSD.

[5]         Le paragraphe 47(1) de la Loi et l'article 15 du Règlement^[3] prévoyaient que la prestation payable dans le cadre du RPSD était assujettie à une déduction de dix pour cent pour chaque année de l'âge du participant ultérieure à soixante ans. Le paiement était calculé par rapport à la déduction prescrite au paragraphe 47(1) de la Loi et à l'article 15 du Règlement, de sorte que M^me Margolis n'a touché que les deux dixièmes de la prestation payable dans le cadre du RPSD.

B. Le point litigieux

[6]         Il s'agit de savoir si l'article 47 de la Loi et l'article 15 du Règlement vont à l'encontre de l'article 15 de la Charte. Il importe de noter que, s'il est conclu que la Charte a été violée, la défenderesse a décidé de ne pas invoquer l'existence d'une justification en vertu de l'article premier de la Charte.

[7]         Comme il en sera ci-dessous fait mention, étant donné qu'en l'espèce, les parties conviennent que l'article 47 de la Loi et l'article 15 du Règlement imposent une différence de traitement fondée sur l'âge, il est possible de trancher la question en litige en déterminant si la distinction en question est discriminatoire.

C. Lignes directrices permettant de déterminer si la Charte a été violée

[8]         Dans l'arrêt Law c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497, au paragraphe 88, Monsieur le juge Iacobucci propose certaines lignes directrices à utiliser pour déterminer si une disposition législative contestée va à l'encontre du paragraphe 15(1) de la Charte^[4]; le juge énonce les critères à appliquer comme suit :

La démarche que notre Cour a adoptée et qu'elle applique régulièrement relativement à l'interprétation du par. 15(1) repose sur trois questions primordiales: (A) La loi a-t-elle pour objet ou pour effet d'imposer une différence de traitement entre le demandeur et d'autres personnes? (B) La différence de traitement est-elle fondée sur un ou plusieurs des motifs énumérés ou des motifs analogues? (C) La loi en question a-t-elle un objet ou un effet discriminatoires au sens de la garantie d'égalité? La première question vise à déterminer si la loi entraîne une différence de traitement. Les deuxième et troisième visent à déterminer si la différence de traitement constitue de la discrimination réelle au sens du par. 15(1).

[9]         Comme il en a été fait mention, les parties conviennent en l'espèce que l'article 47 de la Loi et l'article 15 du Règlement établissent une différence de traitement fondée sur un motif énuméré, à savoir l'âge. Il a également été convenu, lors de l'argumentation orale, qu'afin de trancher la question qui se pose en l'espèce, le traitement qu'a connu M. Margolis devrait être comparé à celui que connaît [TRADUCTION] « un participant plus jeune qui est visé par le RPSD » .

[10]       La question qui se pose est donc celle qui a été énoncée comme suit dans les lignes directrices figurant dans l'arrêt Law :

La différence de traitement est-elle discriminatoire en ce qu'elle impose un fardeau au demandeur ou le prive d'un avantage d'une manière qui dénote une application stéréotypée de présumées caractéristiques personnelles ou de groupe ou qui a par ailleurs pour effet de perpétuer ou de promouvoir l'opinion que l'individu touché est moins capable ou est moins digne d'être reconnu ou valorisé en tant qu'être humain ou que membre de la société canadienne, qui mérite le même intérêt, le même respect et la même considération?

[11]       Par conséquent, étant donné les ententes susmentionnées, pour avoir gain de cause, les demanderesses doivent uniquement établir, selon la prépondérance des probabilités, que les dispositions contestées ont pour effet de porter atteinte à la dignité humaine essentielle.

D. La nature du RPSD

[12]       Un élément crucial des arguments invoqués en l'espèce se rapporte à l'esprit et au but du RPSD. Compte tenu de l'arrêt Law, il est convenu que les demanderesses n'ont pas à établir que lors de l'adoption des dispositions législatives contestées, l'intention du législateur était discriminatoire^[5], mais la défenderesse soutient qu'il est important de connaître l'esprit et l'objet des dispositions législatives pour déterminer si elles ont un effetdiscriminatoire.

[13]       Les demanderesses déclarent que le RPSD est conçu comme un régime contributif de prestation de décès permettant au conjoint survivant de payer les dépenses consécutives au décès de l'employé, par exemple les dettes découlant d'une maladie dont l'employé était atteint juste avant son décès, les frais d'obsèques et les autres besoins familiaux immédiats. La défenderesse ne conteste pas la façon dont les demanderesses ont qualifié la chose, mais elle soutient que le RPSD est en fait un type d'assurance-vie temporaire collective. Par conséquent, la demanderesse affirme que le RPSD est un régime de prestations de décès ayant les attributs d'un régime d'assurance-vie temporaire, alors que la défenderesse affirme de son côté que le RPSD est un régime d'assurance-vie temporaire ayant les attributs d'un régime de prestations de décès.

1. Le contexte historique du RPSD

[14]       Afin d'établir l'historique du RPSD, de nombreux documents gouvernementaux authentiques remontant jusqu'à l'année 1952 ont de gré à gré été admis en preuve. En particulier, je reconnais que l'un de ces documents renferme des renseignements exacts précieux au sujet des circonstances dans lesquelles le RPSD a pris naissance et de l'évolution du régime au fil des ans. Par conséquent, comme preuve du contexte historique du RPSD, l'extrait du document intitulé : [TRADUCTION] « Rapport concernant les prestations supplémentaires de décès et l'assurance-revenu du survivant préparé pour le Conseil du Trésor du Canada » de H.D. Clark, en date du mois de juin 1982 figure à l'appendice des présents motifs^[6].

[15]       Il est convenu que le « Rapport » établit que, lors de sa création, le RPSD avait un double but, c'est-à-dire qu'il visait principalement à fournir une assurance-vie collective et qu'il visait en outre à accorder une prestation de décès.

[16]       Toutefois, il est intéressant de noter que, lorsqu'il a été présenté à titre de loi, le RPSD a été décrit comme un régime de « prestations à participation payables au décès » , l'élément relatif à la « réduction » étant qualifié de « détail » . Sur ce point, voici un extrait du hansard se rapportant aux débats du 26 mai 1954, dans lequel sont citées les remarques que l'honorable Douglas Abbott, ministre des Finances, a faites au sujet des modifications visant à assurer la mise en oeuvre du RPSD :

Monsieur l'Orateur, le projet de loi à l'étude vise à compléter les prestations de pension prévues aux termes de la loi sur la pension du service public et de la loi sur les pensions des services de la défense en y ajoutant un plan de prestations à participation payables au décès.

Il vise tous les employés du service public qui contribuent ou ont fini de verser leurs contributions sous l'empire de la loi sur la pension et il vise tous les membres des forces armées régulières.

[...]

Le plan vise d'abord à assurer des fonds immédiatement disponibles, qui serviront à acquitter les dépenses inévitables découlant de la dernière maladie et de la mort d'un contributeur. Les contributions visent à couvrir les prestations afférentes au plan sur une base mensuelle.

[...]

La contribution de l'État prendra la forme d'un versement égal au sixième des prestations à l'égard de ceux qui meurent pendant qu'ils font partie des personnels de l'État ou qui étaient devenus admissibles à une pension immédiate au moment de la retraite. Ce versement remplacera la gratification actuelle, égale à deux mois de traitement, que l'État accordait jusqu'ici lors du décès en vertu de l'article 58 de la loi sur le service civil.

Autre point d'intérêt général : la lecture du projet de loi indique bien que la mesure ne vise pas à satisfaire aux besoins ordinaires des particuliers en matière d'assurance-vie. Elle prévoit uniquement une prestation raisonnable et modérée en cas de décès, du genre de celles qu'accordent un nombre de plus en plus grand d'employeurs privés aux membres de leur personnel. Tout comme les autres Canadiens, les membres de la fonction publique continueront à pourvoir à leurs besoins personnels en matière d'assurance-vie selon les circonstances où ils se trouvent.

Quant à certains détails du programme, je pourrais sans doute indiquer que le montant de la prestation sera sujet à la réduction d'un dixième du maximum nominal pour chaque année où l'âge du contribuant dépassera 60 ans. Toutefois il est prévu un minimum général du sixième du traitement de l'employé tandis qu'il est encore en fonction. Celui qui choisit de contribuer une fois à la retraite sera sujet à la même réduction, de telle sorte qu'à 70 ans, il ne lui reviendra plus de prestations.

[...]

On a indiqué comme motif à l'appui de cette décision, qu'il n'est pas d'usage pour un employeur de fournir des polices individuelles à ses employés et que la présentation du nouveau programme de prestations au décès est le meilleur moyen de faire face aux besoins immédiats qui se produisent à la mort d'un employé, en plus de la protection indirecte prévue par d'autres mesures législatives. Toutes les polices émises en vertu de la loi sur l'assurance du service civil resteront évidemment en vigueur.^[7]

[17]       Je conclus donc, en me fondant sur le dossier, que le RPSD était au départ destiné à accomplir deux choses en même temps : à savoir accorder une prestation de décès unique permettant de faire face aux dépenses engagées par suite de décès, et une assurance temporaire avec un paiement élevé avant l'âge de 60 ans, et un paiement réduit par la suite. Il n'est donc pas possible de qualifier la prestation qui doit être payée dans le cadre du régime comme une prestation de décès ou comme une prestation d'assurance temporaire; il s'agit d'un seul concept englobant ces deux idées différentes.

[18]       Comme il en sera ci-dessous question, l'incorporation d'une « assurance-vie » et d'une « prestation de décès » dans le même régime, sous la désignation de « prestations supplémentaires de décès » est à l'origine de la faiblesse du RPSD dans le contexte de la législation sur les droits de la personne et de la Charte.

[19]       Quels qu'aient été l'intention et le but et de quelque façon que la chose soit décrite, il est convenu que les points saillants de l'historique du RPSD qui nous intéressent sont les suivants : le régime a pris effet le 1^er janvier 1955; il devait remplacer le paiement d'une « gratification » correspondant à deux mois de traitement au moment du décès d'un fonctionnaire ainsi qu'un régime permettant aux fonctionnaires qui le voulaient d'acheter une assurance-vie individuelle; initialement, le nouveau régime prévoyait le paiement d'une prestation forfaitaire égale au traitement annuel du participant jusqu'à un maximum de 5 000 $; en 1960, la prestation minimale a été fixée à 500 $; en 1966, le maximum de 5 000 $ a été supprimé; en 1985, le montant payable était égal au traitement du participant, mais la prestation minimale ne pouvait pas être inférieure au sixième du traitement ou à 500 $, selon le montant le plus élevé^[8]; en 1992, le montant payable a été porté à deux fois le traitement devant être payé aux employés actifs et à certains anciens fonctionnaires, et le minimum payable a été porté au tiers du traitement ou à 5 000 $, selon le montant le plus élevé^[9]; dès le moment où le RPSD a été mis en oeuvre, la prestation de base payable était assujettie à une déduction de 10 p. 100 pour chaque année de l'âge du participant ultérieure à 60 ans.

2 Prévisibilité des problèmes

[20]       Avant que le RPSD eût été adopté, la déduction a fait l'objet de critiques de la part des fonctionnaires qui devaient en bénéficier. Le président de l'Association du service civil du Canada de l'époque a présenté des observations au Comité parlementaire permanent de la banque et du commerce; le passage suivant constitue à mon avis un exposé concis d'une lacune évidente du régime :

J'appelle de nouveau votre attention sur l'insistance qu'on met à représenter que ce plan vise en premier lieu à procurer des fonds disponibles pour payer les dépenses inévitables occasionnées par la dernière maladie et le décès du contributeur. Vous conviendrez, j'en suis sûr, que les dépenses de cette sorte ne diminuent pas graduellement après 60 ans, pour disparaître entièrement à 70 ans. Si on a besoin de 5 000 $ à 60 ans, le même besoin, ou presque, de 5 000 $ existe pour tenir compte de ces dépenses aux âges de 65, 70 ou 75 ans. Pourquoi un fonctionnaire aurait-il besoin d'un montant moindre, ou de rien du tout, pour parer aux dépenses de la dernière maladie et du décès, lorsqu'il est à sa retraite et que son revenu est bien réduit? Cela ne semble pas avoir de sens.^[10]

[21]       De plus, en 1980, la Commission canadienne des droits de la personne a conclu que la déduction était incompatible avec la Loi sur les droits de la personne de l'époque, de sorte que le président de la Commission, R.G.L. Fairweather, a envoyé au ministre de la Justice de l'époque, l'honorable Jean Chrétien, une lettre dans laquelle il exprimait ses préoccupations^[11].

[22]       De plus, à la suite de la promulgation de la Charte, il semble que le gouvernement du Canada ait parfaitement été au courant de l'avis selon lequel la déduction était non seulement incompatible avec les principes applicables en matière de droits de la personne, mais qu'elle allait aussi probablement à l'encontre de l'article 15 de la Charte^[12]. Cette preuve de la connaissance importe peu, mais les motifs que je prononce dans cette décision ne devraient surprendre personne, étant donné en particulier que la défenderesse n'invoque aucune justification en vertu de l'article premier de la Charte à l'égard de la déduction.

E. Application des lignes directrices aux faits de l'espèce

[23]       La défenderesse souscrit à la façon dont les demanderesses ont défini l'esprit général du RPSD, mais elle soutient fondamentalement que la déduction fondée sur l'âge ne portait pas atteinte à la dignité de M. Margolis avant son décès, et qu'elle ne porte pas atteinte à la dignité de la conjointe survivante après le décès, étant donné que le RPSD est un type d'assurance-vie temporaire collective, qu'il faut s'attendre à la déduction et qu'il faut l'accepter sans se plaindre.

[24]       À l'argument fondamental de la défenderesse viennent s'ajouter deux arguments accessoires : le RPSD doit être apprécié dans le cadre d'un ensemble suffisant de prestations de survivant qui, en plus du RPSD, comprend une prestation annuelle correspondant à 35 p. 100 du salaire du défunt et les prestations versées en vertu du Régime de pensions du Canada; à supposer qu'un employé et son conjoint aient le même âge relatif, les survivants âgés de plus de 60 ans ont généralement moins besoin d'obtenir un avantage financier.

[25]       L'argument des demanderesses fondé sur la violation de la dignité humaine porte principalement sur le deuxième argument accessoire invoqué par la défenderesse.

F. Preuve de discrimination

[26]       En l'espèce, il s'agit principalement de savoir si l'article 47 de la Loi et l'article 15 du Règlement vont à l'encontre de l'article 15 de la Charte compte tenu de la déduction prévue par le RPSD.

[27]       Comme le juge Iacobucci l'a dit dans l'arrêt Law lorsqu'il a résumé les lignes directrices, l'analyse relative au paragraphe 15(1) doit mettre l'accent sur une démarche fondée sur l'objet et sur le contexte, destinée à permettre de déterminer si la distinction en question fondée sur l'âge porte atteinte à la dignité humaine. L'un des facteurs contextuels permettant de déterminer si le paragraphe 15(1) a été violé est la préexistence d'un désavantage, de stéréotypes, de préjugés ou de vulnérabilité subis par la personne ou le groupe en cause. Pareille conclusion n'est pas déterminante lorsqu'il s'agit de savoir si la Charte a été violée, mais l'existence de pareille condition milite en faveur de la conclusion selon laquelle le paragraphe 15(1) a été enfreint.

[28]       Quant à la charge qui incombe aux demanderesses, lorsqu'il s'agit de prouver la discrimination, l'arrêt Law établit que la preuve peut être fondée sur la connaissance d'office de faits notoires et non contestés et sur un raisonnement logique^[13]. Par conséquent, en l'espèce, à part la preuve d'expert se rapportant aux éléments des prestations de pension de retraite fédérales, aucun témoignage oral n'a été présenté.

[29]       Il va sans dire que les préoccupations susmentionnées que l'Association du service civil du Canada a exprimées au sujet de la déduction prévue par le RPSD sont tout à fait fondées. Bien sûr, les besoins d'un conjoint survivant, en ce qui concerne la « prestation de décès » , sont les mêmes, et ce, peu importe que le participant décède lorsqu'il a 60 ans ou lorsqu'il a 70 ans. À mon avis, il n'est pas logique de maintenir le contraire.

[30]       À mon avis, par suite du conflit créé du fait que la prestation de décès est combinée à l'assurance temporaire dans le cadre d'un régime de prestations tel que le RPSD, la déduction attribuable à l'assurance temporaire a pour effet de contaminer tout le régime en ce qui concerne l'article 15 de la Charte.

[31]       Je conclus que la nature illogique de la réduction d'une prestation de « décès » en fonction de l'âge qu'a, en sus de 60 ans, un participant au moment de son décès, porte de fait atteinte à la dignité humaine de ce participant et de son conjoint survivant. On dit en fait au participant à pareil régime qui a plus de 60 ans que, comparativement aux participants plus jeunes, il ne vaut pas la peine de se préoccuper de son décès et des problèmes financiers auxquels fera face son conjoint survivant à son décès et qu'il ne vaut pas la peine de fournir de l'aide. Je conclus que, compte tenu de l'article 15 de la Charte, cela n'est pas défendable.

[32]       Quant à l'argument selon lequel les survivants âgés de plus de 60 ans ont en général moins besoin d'un avantage financier, je conclus que même si le RPSD fait partie d'un ensemble de prestations de survivant, l'hypothèse n'a pas été vérifiée. De fait, je conclus que c'est plutôt le contraire qui se produit.

[33]       Pour prouver la chose, je n'ai pas à me fonder sur la connaissance d'office, compte tenu des conclusions factuelles qui ont été tirées dans l'arrêt Law, à savoir que plus l'on vieillit, plus il est difficile de trouver et de conserver un emploi^[14], et que les conjoints survivants âgés, tout comme les conjoints survivants qui sont invalides ou ont des enfants à charge, sont plus vulnérables sur le plan financier aux effets à long terme du décès du conjoint^[15].

[34]       Sur ce point, on dit en fait au participant au RPSD qui a plus de 60 ans que, comparativement aux participants plus jeunes, même si à son décès, son conjoint sera vulnérable sur le plan financier, il ne vaut pas la peine de s'en préoccuper et de fournir de l'aide, et ce, simplement à cause de l'âge du participant au moment de son décès. C'est pourquoi je conclus également que la déduction prévue dans le cadre du RPSD va à l'encontre de l'article 15 de la Charte parce qu'elle porte atteinte à la dignité humaine du participant et de son conjoint survivant.

G. La réparation

[35]       En ce qui concerne l'atteinte aux droits qui leur sont reconnus à l'article 15 de la Charte, les demanderesses réclament à titre de dommages-intérêts la somme de 148 800 $, soit la différence entre la somme de 186 000 $, qui correspond à la prestation intégrale qui est due dans le cadre du RPSD en l'absence de déduction et le montant du paiement qui leur a déjà été versé, soit 37 200 $.

[36]       Toutefois, au cours des plaidoiries orales, l'avocat des demanderesses a convenu que si ses clientes ont gain de cause, étant donné que M. Margolis a uniquement payé des primes pour le montant beaucoup moindre déjà versé à sa conjointe survivante, le montant de la demande devrait être calculé de nouveau de façon qu'il soit tenu compte des primes qui auraient été dues si la déduction ne faisait pas partie du RPSD. La défenderesse a souscrit à cette proposition. Je crois qu'il est préférable de déterminer le montant final des dommages-intérêts au moyen d'un renvoi.

ORDONNANCE

Pour les motifs susmentionnés, je conclus que le paragraphe 47(1) de la Loi sur la pension de la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P-36, telle qu'elle a été modifiée par L.C. 1992, ch. 46, article 25, et l'article 15 du Règlement sur les prestations supplémentaires de décès, C.R.C. ch. 1360, dans sa forme modifiée, portent atteinte aux droits reconnus aux demanderesses par l'article 15 de la Charte.

Par conséquent, conformément au paragraphe 24(1) de la Charte, je conclus qu'il est approprié et juste d'accorder aux demanderesses des dommages-intérêts d'un montant de 148 800 $, moins le montant des primes qui auraient été payées en vertu des dispositions contestées si ce n'avait été de la déduction prévue au paragraphe 47(1).

Conformément à la règle 153 des Règles de la Cour fédérale, pour arriver au montant final des dommages-intérêts, je renvoie l'affaire pour que le montant final soit calculé conformément aux présents motifs.

J.C.F.C.

VANCOUVER

Traduction certifiée conforme

Suzanne M. Gauthier, LL.L., Trad. a.

Appendice

Law c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) [1999] 1 R.C.S. 497

L'analyse d'une allégation de discrimination fondée sur le paragraphe 15(1) de la Charte comporte trois grandes questions comme l'a énoncé le juge Iacobucci dans l'arrêt Law c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) [1999] 1 R.C.S. 497, au paragraphe 88 :

(1) Il est inapproprié de tenter de restreindre l'analyse relative au par. 15(1) de la Charte à une formule figée et limitée. Une démarche fondée sur l'objet et sur le contexte doit plutôt être utilisée en vue de l'analyse relative à la discrimination pour permettre la réalisation de l'important objet réparateur qu'est la garantie d'égalité et pour éviter les pièges d'une démarche formaliste ou automatique.

(2) La démarche que notre Cour a adoptée et qu'elle applique régulièrement relativement à l'interprétation du par. 15(1) repose sur trois questions primordiales :

(A) La loi a-t-elle pour objet ou pour effet d'imposer une différence de traitement entre le demandeur et d'autres personnes?

(B) La différence de traitement est-elle fondée sur un ou plusieurs des motifs énumérés ou des motifs analogues?

(C) La loi en question a-t-elle un objet ou un effet discriminatoires au sens de la garantie d'égalité?

La première question vise à déterminer si la loi entraîne une différence de traitement. Les deuxième et troisième visent à déterminer si la différence de traitement constitue de la discrimination réelle au sens du par. 15(1).

(3) Par conséquent, le tribunal ayant à se prononcer sur une allégation de discrimination fondée sur le par. 15(1) doit se poser trois grandes questions :

(A) La loi contestée : a) établit-elle une distinction formelle entre le demandeur et d'autres personnes en raison d'une ou de plusieurs caractéristiques personnelles, ou b) omet-elle de tenir compte de la situation défavorisée dans laquelle le demandeur se trouve déjà dans la société canadienne, créant ainsi une différence de traitement réelle entre celui-ci et d'autres personnes en raison d'une ou de plusieurs caractéristiques personnelles?

(B) Le demandeur fait-il l'objet d'une différence de traitement fondée sur un ou plusieurs des motifs énumérés ou des motifs analogues?

et

(C) La différence de traitement est-elle discriminatoire en ce qu'elle impose un fardeau au demandeur ou le prive d'un avantage d'une manière qui dénote une application stéréotypée de présumées caractéristiques personnelles ou de groupe ou qui a par ailleurs pour effet de perpétuer ou de promouvoir l'opinion que l'individu touché est moins capable ou est moins digne d'être reconnu ou valorisé en tant qu'être humain ou que membre de la société canadienne, qui mérite le même intérêt, le même respect et la même considération?

L'objet

(4) En termes généraux, l'objet du par. 15(1) est d'empêcher qu'il y ait atteinte à la dignité et à la liberté humaines essentielles au moyen de l'imposition de désavantages, de stéréotypes ou de préjugés politiques ou sociaux, et de promouvoir une société dans laquelle tous sont également reconnus dans la loi en tant qu'êtres humains ou que membres de la société canadienne, tous aussi capables, et méritant le même intérêt, le même respect et la même considération.

(5) Il doit absolument y avoir un conflit entre l'objet ou les effets de la loi contestée et l'objet du par. 15(1) pour fonder une allégation de discrimination. L'existence d'un tel conflit doit être établie au moyen de l'analyse de l'ensemble du contexte entourant l'allégation et le demandeur.

La méthode comparative

(6) La garantie d'égalité est un concept relatif qui, en dernière analyse, oblige le tribunal à cerner un ou plusieurs éléments de comparaison pertinents. C'est généralement le demandeur qui choisit la personne, le groupe ou les groupes avec lesquels il désire être comparé aux fins de l'analyse relative à la discrimination. Cependant, lorsque la qualification de la comparaison par le demandeur n'est pas suffisante, le tribunal peut, dans le cadre du ou des motifs invoqués, approfondir la comparaison soumise par le demandeur lorsqu'il estime justifié de le faire. Pour déterminer quel est le groupe de comparaison pertinent, il faut examiner l'objet et les effets des dispositions législatives et tenir compte du contexte dans son ensemble.

Le contexte

(7) Les facteurs contextuels qui déterminent si les dispositions législatives ont pour effet de porter atteinte à la dignité du demandeur doivent être interprétés et analysés dans la perspective de ce dernier. Le point central de l'analyse est à la fois subjectif et objectif. Le point de vue approprié est celui de la personne raisonnable qui se trouve dans une situation semblable à celle du demandeur et qui tient compte des facteurs contextuels pertinents.

                (8) La personne qui invoque le par. 15(1) peut s'appuyer sur une série de facteurs pour démontrer que les dispositions législatives portent atteinte à sa dignité. La liste de ces facteurs n'est pas restrictive. On peut trouver des indications sur la nature de ces facteurs dans la jurisprudence de notre Cour et en faisant une analogie avec des facteurs reconnus.

(9) Voici certains des facteurs contextuels servant à déterminer s'il y a eu atteinte au par. 15(1) :

(A) La préexistence d'un désavantage, de stéréotypes, de préjugés ou de vulnérabilité subis par la personne ou le groupe en cause. Les effets d'une loi par rapport à l'objectif important du par. 15(1) pour ce qui est de la protection des personnes et des groupes qui sont vulnérables, défavorisés ou qui sont membres de « minorités distinctes et isolées » , doivent toujours constituer une considération majeure. Bien que l'appartenance du demandeur à un ou plusieurs groupes historiquement favorisés ou défavorisés ne signifie pas, en soi, qu'il y a ait eu atteinte à un droit, la présence de ces facteurs préexistants portera à conclure qu'il y a eu violation du par. 15(1).

(B) La correspondance, ou l'absence de correspondance, entre le ou les motifs sur lesquels l'allégation est fondée et les besoins, les capacités ou la situation propres au demandeur ou à d'autres personnes. Bien que le simple fait que les dispositions législatives contestées tiennent compte des caractéristiques et de la situation personnelles du demandeur ne suffira pas nécessairement pour faire rejeter une allégation fondée sur le par. 15(1), il sera généralement plus difficile de démontrer l'existence de discrimination lorsque la loi prend en considération la situation véritable du demandeur d'une manière qui respecte sa valeur en tant qu'être humain ou que membre de la société canadienne, et il sera moins difficile de le faire lorsque la loi fait abstraction de la situation véritable du demandeur.

(C) L'objet ou l'effet d'amélioration de la loi contestée eu égard à une personne ou un groupe défavorisés dans la société. Un objet ou un effet d'amélioration conforme à l'objet du par. 15(1) de la Charte ne portera vraisemblablement pas atteinte à la dignité humaine de personnes favorisées lorsque l'exclusion de ces dernières correspond en grande partie aux besoins plus grands ou à la situation différente propres au groupe défavorisé visé par les dispositions législatives. Ce facteur a une plus grande pertinence lorsque l'allégation fondée sur le par. 15(1) est faite par un membre favorisé de la société.

et

(D) La nature et l'étendue du droit touché par la loi contestée. Plus les effets des dispositions législatives sont graves et localisés pour le groupe touché, plus il est probable que la différence de traitement à la source de ces effets soit discriminatoire au sens du par. 15(1).

(10) Bien qu'il incombe à la personne qui invoque le par. 15(1) de démontrer, en fonction de l'objet visé, qu'il y a eu atteinte à ses droits à l'égalité à la lumière d'un ou de plusieurs facteurs contextuels, le demandeur n'est pas nécessairement tenu de produire des éléments de preuve pour démontrer l'existence d'une atteinte à la dignité ou à la liberté humaines. Souvent, le simple fait que la différence de traitement soit fondée sur un ou plusieurs des motifs énumérés ou des motifs analogues sera suffisant pour établir qu'il y a eu violation du par. 15(1), puisqu'il sera évident au vu de la connaissance d'office et du raisonnement logique que la distinction est discriminatoire au sens de ce paragraphe.

RAPPORT CONCERNANT LES PRESTATIONS SUPPLÉMENTAIRES DE DÉCÈS

ET L'ASSURANCE-REVENU DU SURVIVANT

préparé pour le

Conseil du Trésor du Canada

H.D. Clark

Juin 1982^[16]

HISTORIQUE

Le Régime de prestations supplémentaires de décès (le RPSD) en tant qu'avantage social additionnel accordé aux cotisants en vertu de la nouvelle Loi sur la pension de la fonction publique (la LPFP) a été créé au moyen de la première modification apportée à cette loi en 1954. Cette mesure faisait partie intégrante d'une série de mesures visant à assurer aux employés « temporaires » et aux employés « permanents » les mêmes types d'avantages. La législation modificative s'appliquait aux membres des Forces régulières et, initialement, elle devait également s'appliquer à la GRC. Toutefois, la Gendarmerie a décidé de créer son propre régime, en ayant recours à des assureurs privés, sans attendre que le RPSD soit mis au point.

Avant que la LPFP entre en vigueur le 1^er janvier 1954, seuls les employés permanents étaient visés, aux fins de la pension, par la Loi sur la pension de la fonction publique. De même, l'assurance-vie n'était offerte qu'aux employés permanents, en vertu de la Loi sur l'assurance du service civil. En vertu de ces deux anciennes lois, les employés temporaires pouvaient uniquement verser des cotisations au fonds de retraite en vertu de la Loi sur la pension, ce fonds étant en fait un régime d'épargne obligatoire à l'aide duquel les cotisations étaient remboursées avec intérêts au moment de la cessation d'emploi. Avant l'année 1955, une gratification correspondant à deux mois de traitement était payable en vertu de la Loi sur le service civil en cas de décès d'un employé permanent ou d'un employé temporaire ayant au moins deux années d'ancienneté.

Le Comité des hauts fonctionnaires qui avait, en 1869, préparé le rapport ayant abouti à l'adoption de la première Loi sur la pension à l'intention des employés permanents, en 1870, avait notamment recommandé que l'assurance-vie soit également fournie dans le cadre d'un régime général de pension. Toutefois, le gouvernement de l'époque n'a pas retenu cette recommandation. Ce n'est qu'en 1893 que la Loi sur l'assurance du service civil a été édictée en vue de donner aux employés permanents la possibilité d'acheter, à leur gré, des polices individuelles d'assurance-vie de divers types. Au fil des ans, compte tenu des taux favorables qui étaient utilisés aux fins de la fixation des primes ainsi que de la prise en charge des frais d'administration, ce régime d'assurance était de plus en plus subventionné par l'État même si ce dernier ne payait pas une partie précise des primes individuelles.

Par conséquent, à cause notamment du nombre de plus en plus grand de questions que posait cette évolution, les projets visant à modifier la Loi sur l'assurance du service civil en réduisant les subventions et en mettant par ailleurs la Loi à jour avançaient rapidement au moment même où l'on acceptait de plus en plus la politique voulant que l'on applique les programmes existants de prestations aux employés temporaires. Toutefois, différents groupes d'employés demandaient en même temps de plus en plus la création de régimes d'assurance-vie collective semblables à ceux qui commençaient à être communément acceptés, mais pas d'une façon générale, dans le secteur privé au cours des années qui ont suivi la Deuxième guerre mondiale. Les demandes provenaient principalement de groupes d'employés qui avaient été exclus de l'ancienne Loi sur la pension du service civil. Les avantages qu'offrait la diminution des frais d'administration et des primes applicables à pareils régimes collectifs, comparativement à l'approche fondée sur les polices individuelles adoptée dans la Loi sur l'assurance du service civil, étaient évidents.

LE RPSD INITIAL

Comme on peut s'y attendre, les divers projets de modification ont réglé la question des nouvelles politiques qui se posait en vertu de la Loi sur l'assurance du service civil et ont amené la création de ce qui était en fait un régime d'assurance-vie collective en vertu de la partie II de la LPFP, qui est entrée en vigueur le 1^er janvier 1955. Il a été décidé, en tant que politique gouvernementale, de désigner ce régime comme étant un régime de prestations supplémentaires de décès après que l'appellation de différentes lois comme la Loi sur l'assurance de la fonction publique et la Loi sur les prestations de décès de la fonction publique eut été envisagée et rejetée.

Les dispositions de ce nouveau régime ont été mises au point après la tenue de discussions confidentielles avec le Conseil national mixte de la Fonction publique du Canada, qui a approuvé les grandes lignes du régime dans son ensemble, en faisant toutefois un certain nombre de propositions, dont la plupart ont été incorporées dans la législation.

Le régime s'appliquait à tous les employés de la fonction publique qui versaient des cotisations ou qui avaient fini de verser leurs cotisations en vertu de la Loi sur la pension, à moins qu'ils n'aient été employés avant le 1^er juillet 1954 et qu'ils aient choisi de ne pas participer au régime avant le 1^er novembre 1954. Des conditions similaires d'admissibilité s'appliquaient aux membres des Forces régulières.

Initialement, le montant de la prestation de décès dans le cas d'un fonctionnaire correspondait au traitement annuel de l'employé, lequel était au besoin majoré de façon à représenter un multiple de la somme de 250 $, le plafond étant de 5 000 $. Une solution plus simple a été retenue pour les membres des Forces régulières, la prestation s'élevant à 3 000 $ dans le cas des membres au-dessous du grade de premier maître dans la marine ou des grades équivalents dans l'armée et dans l'aviation, et à 5 000 $ pour tous les autres.

Un employé pouvait choisir de continuer à être couvert en tant que participant volontaire s'il avait à peu près sans interruption au moins cinq années d'ancienneté juste avant de prendre sa retraite ou juste avant qu'il soit mis fin à son emploi.

Le montant de la prestation versée tant aux employés actifs qu'aux anciens employés était assujetti à une déduction correspondant au dixième du plein montant nominal de la prestation pour chaque participant pour chaque année après qu'il eut atteint l'âge de 60 ans, sous réserve également d'un montant minimal général correspondant au sixième du traitement touché par le participant pendant qu'il était encore employé, et ce, indépendamment de son âge. Dans le cas d'un ancien employé, aucune prestation n'était payable après que celui-ci eut atteint l'âge de 70 ans.

Le taux de cotisation des employés actifs et des participants volontaires qui prenaient leur retraite en touchant des rentes immédiates parce qu'ils avaient au moins 60 ans ou parce qu'ils étaient atteints d'une invalidité, était de 10 cents par mois pour chaque tranche de 250 $ de protection, par exemple de 40 cents par mois pour chaque montant de mille dollars. Tout autre participant volontaire devait payer le coût réel à un taux lié à l'âge qu'il avait au moment de la cessation d'emploi et à son sexe. La cotisation de l'État correspondait au sixième des prestations qui étaient versées aux employés qui décédaient pendant qu'ils travaillaient ou qui avaient droit à une rente immédiate au moment de leur retraite. Cette mesure remplaçait la gratification correspondant à deux mois de traitement qui était payable en vertu de la Loi sur le Service civil au décès d'un employé, comme il en a ci-dessus été fait mention, et elle était donc conçue de façon à ne pas entraîner une augmentation élevée du coût pour l'État à l'égard des employés.

Le ministre des Finances, qui avait présenté la législation, a expliqué que ce régime de « prestation de décès » visait à fournir des sommes facilement disponibles permettant de faire face aux dépenses inévitables occasionnées par la dernière maladie ou le décès d'un participant. Le ministre a clairement fait savoir que ces prestations de décès ne visaient pas à assurer les besoins normaux des personnes concernées sur le plan de l'assurance-vie.

MODIFICATIONS APPORTÉES AU RPSD

Plusieurs modifications ont été apportées au RPSD depuis qu'il a été mis en oeuvre en 1955, mais il ne s'agit en général pas de modifications majeures.

La première modification apportée à la structure des prestations date de l'année 1960 lorsqu'il a été prévu que la prestation ne serait dans aucun cas inférieure à 500 $. Une autre modification effectuée cette année-là prévoyait le paiement d'une prestation de 500 $ aux participants ayant atteint l'âge de 65 ans qui avaient pris leur retraite en obtenant des rentes immédiates ou qui étaient encore employés et avaient cinq années d'ancienneté dans la Fonction publique, cinq années d'ancienneté dans les Forces armées régulières ou cinq années en tant que participants au RPSD, ou encore une combinaison de ces conditions, à peu près sans interruption. Cette prestation ne prend pas fin lorsque le participant atteint l'âge de 70 ans, mais il s'agit d'une rente viagère qui est payée sans frais au participant dont les cotisations sont immédiatement réduites de 20 cents par mois. L'État paye la somme forfaitaire nécessaire aux fins de l'achat de la prestation lorsque chaque participant y devient admissible.

La deuxième modification importante a été effectuée en 1966 lorsque le plafond de 5 000 $ sur les traitements qui était utilisé en vue de déterminer les niveaux de prestations et de cotisations a été éliminé. Cette année-là, les membres des Forces régulières ont également cessé d'être couverts en vertu de la LPFP lorsque la partie III correspondante de la Loi sur les pensions des Forces canadiennes (la LPFC) a été édictée.

Le taux de cotisation de base de l'employé, qui était de 40 cents par 1 000 $ de protection, n'a pas été modifié et, selon le dernier rapport actuariel portant sur ce régime datant du 31 décembre 1977, aucune modification ne s'avère nécessaire. Les actuaires ont déclaré que, même si à l'heure actuelle le taux de cotisation des employés, qui est de 331 par 1 000 $, est suffisant pour la partie du coût non payée par l'État, le taux actuel de 40 cents devrait être retenu afin de constituer des fonds de prévoyance.

PRESSIONS EXERCÉES À L'HEURE ACTUELLE AUX FINS DE LA MODIFICATION

Le fait qu'aucune modification importante n'a été apportée au RPSD depuis quinze ans ne veut pas dire que les participants au régime sont tout à fait satisfaits. En fait, c'est plutôt le contraire, même s'il faut reconnaître que les pressions qui sont exercées et que la nécessité d'effectuer des modifications sont moindres en raison des régimes d'assurance collective qui sont offerts aux membres de diverses organisations d'employés ainsi que de la mise en oeuvre du Régime d'assurance pour les cadres de gestion de la Fonction publique (le RACGFP) en 1968 à l'intention des fonctionnaires qui ne peuvent pas être inclus dans des unités de négociation.

Diverses autres considérations ont initialement été à l'origine de l'absence de modifications apportées au régime au cours des dernières années. Ces considérations découlaient en partie du rapport concernant les « Relations employeur-employé dans la fonction publique du Canada » de M. Jacob Finkelman, qui a recommandé, en fait, que la partie II de la LPFP, qui comprend le RPSD, soit assujettie à la négociation collective en vertu de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique. L'État, en sa qualité d'employeur, ne s'est pas opposé à cette recommandation, mais aucune mesure n'a été prise par suite de la recommandation relative aux prestations de décès figurant dans le rapport Finkelman.

Le deuxième facteur majeur qui a contribué au retard découlait du fait que l'on ne savait pas trop quelles dispositions relatives aux prestations seraient considérées comme discriminatoires en vertu des dispositions de la Loi canadienne sur les droits de la personne de 1977 et du Règlement sur les prestations y afférent, qui a pris effet le 1^er mars 1980.

Conformément à l'article 47 de cette loi, la Commission canadienne des droits de la personne a présenté un rapport au Parlement par l'entremise du ministre de la Justice au sujet des dispositions de la LPFP, entre autres, qui ne sont pas conformes aux principes sur lesquels la législation sur les droits de la personne est fondée.

Les deux dispositions du RPSD que la Commission considérait comme donnant lieu à de la discrimination entre les employés se rapportent aux distinctions qui sont faites en raison de l'âge, à savoir :

(1)    une réduction de 10 p. 100 du montant de la prestation de décès de base pour chaque année en sus de l'âge de soixante ans de l'employé;

(2)    Une réduction de 20 cents par mois de la prime payable par les employés qui ont atteint l'âge de 65 ans et qui sont admissibles au paiement de la prestation de décès de 500 $.

Le président du Conseil du Trésor a renvoyé le Rapport de la Commission au Comité consultatif sur la LPFP. Le Comité a recommandé qu'aucune mesure immédiate ne soit prise au sujet des actes discriminatoires particuliers qu'il préférait examiner dans le cadre de l'examen complet des prestations de survivant prévues par les diverses lois sur la pension publique qui sont à l'étude à l'heure actuelle. Le ministre souscrivait à la proposition selon laquelle on devait reporter les mesures à prendre pour remédier à ces aspects discriminatoires du RPSD. Toutefois, sur ce point, il importe de se rappeler qu'il faudrait se demander, dans le cadre de l'examen de toute proposition visant à modifier des dispositions relatives aux prestations, si cette proposition est acceptable en vertu de la législation sur les droits de la personne avant de s'aventurer trop loin dans l'élaboration de pareille modification.

Des recommandations précises concernant les améliorations à apporter à deux genres de prestations ont été faites par l'ancien président de l'Alliance de la Fonction publique du Canada. Selon la première recommandation, le niveau des prestations de base serait deux fois plus élevé, la protection additionnelle étant facultative. Selon la seconde recommandation, le paiement d'une prestation à l'âge de 65 ans passerait de 500 $ à 2 500 $. Les améliorations apportées aux prestations selon cette proposition devaient être assujetties, dans une mesure indéterminée, au partage entre l'employeur et les employés du coût de toute prime supplémentaire nécessaire.

On a également demandé la création d'un genre de régime d'assurance-revenu dans le cadre duquel des prestations seraient payées sous la forme d'un revenu de rente plutôt que d'une prestation forfaitaire supplémentaire en vue de dédommager de la perte de revenu les personnes à charge survivantes des employés décédés ayant moins d'ancienneté avant que des prestations de rente importantes de survivant soient payées en vertu de la LPFP.

La nécessité d'augmenter la prestation de base ou de créer un genre de nouveau régime de prestation de revenu de survivant est considérée comme plus grande dans le cas des employés généralement plus jeunes ayant de jeunes familles qui ont un nombre relativement faible d'années d'ancienneté ouvrant droit à pension et, partant, des prestations de survivant peu élevées en vertu de la LPFP.

Par conséquent, les employés cherchent à obtenir de meilleures prestations en cas de décès, mais ils recherchent également une plus grand souplesse dans le choix de ces prestations et aimeraient pouvoir à leur gré obtenir des prestations forfaitaires ou des prestations de revenu de survivant plus élevées selon leurs besoins au fur et à mesure que les circonstances changent au cours de leur carrière. On a également demandé une assurance-vie supplémentaire pour les employés assujettis à des risques spéciaux ou en cas de décès accidentel.

De plus, on s'est demandé à maintes reprises s'il était nécessaire de maintenir le niveau actuel des taux de cotisation au RPSD compte tenu des taux de cotisation généralement moins élevés exigés dans le cadre des régimes de prestations de décès similaires applicables aux fonctionnaires provinciaux ainsi que du fait que, selon ces régimes, les cotisations des employeurs s'élèvent à 50 p. 100 et parfois à un pourcentage plus élevé, ce qui représente une partie plus élevée des frais liés aux primes que ce que l'employeur verse dans le cadre du RPSD. Un sommaire des régimes provinciaux figure à l'appendice A; il semble que les frais plus élevés associés au régime fédéral soient attribuables au fait que les primes des pensionnés fédéraux sont subventionnées par les primes des employés actifs, comme le montre le tableau I à la page 7. L'appendice A montre également qu'à l'exception du Québec, les régimes provinciaux sont assurés par des sociétés privées. On peut donc se demander s'il ne doit pas en être de même pour le RPSD.

L'appendice B donne un résumé du régime d'assurance-vie applicable, aux États-Unis, aux employés du gouvernement fédéral aux fins de comparaison. Il importe de noter que les prestations plus élevées accordées aux employés âgés de moins de 45 ans, selon ce régime, contreviendraient aux dispositions de la législation canadienne sur les droits de la personne.

APERÇU DES MODIFICATIONS POSSIBLES

Discrimination au sens de la législation sur les droits de la personne

Bien entendu, la décision de reporter les modifications visant à éliminer les aspects discriminatoires du RPSD ne découle pas de l'existence d'un désaccord avec la Commission canadienne des droits de la personne, mais il s'agit simplement d'effectuer ces modifications en temps opportun de façon qu'elles coïncident avec les autres modifications qui pourront être effectuées par suite de l'étude générale des prestations de survivant qui est en cours. Par conséquent, dans l'examen suivant des autres modifications possibles, il est présumé que le montant de base de la prestation de décès ne sera pas réduit après que le participant a atteint l'âge de soixante ans, tant que le participant sera employé par la fonction publique. Il est estimé que le coût y afférent représente environ 0,048 p. 100 des niveaux de traitements assurés selon le régime. Il est également présumé que la prestation de décès ne sera accordée aux participants qui y ont par ailleurs droit qu'au moment où ils prendront leur retraite ou lorsqu'ils auront atteint l'âge de 65 ans, selon l'événement qui se produit en dernier lieu. Cette modification entraînera une réduction fort petite du coût.

COUR FÉDÉRALE DU CANADA

SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER

N^o DU DOSSIER :                                                             T-40-98

INTITULÉ DE LA CAUSE :                                              Ruth Ann Margolis et autre

c.

Sa Majesté la Reine

LIEU DE L'AUDIENCE :                                                   Vancouver (Colombie-Britannique)

DATE DE L'AUDIENCE :                                                 le 8 février 2001

MOTIFS DE L'ORDONNANCE

ET ORDONNANCE PAR :                                               Monsieur le juge Campbell

DATE DES MOTIFS :                                                        le 16 février 2001

ONT COMPARU :

Martin Thomas                                                                      pour les demanderesses

Rodney Yamanouchi                                                            pour la défenderesse

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :

Martin A. Thomas                                                                pour les demanderesses

Avocat

Vancouver (C.-B.)

Morris Rosenberg                                                                pour la défenderesse

Sous-procureur général du Canada

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