Date : 19980626
Dossier : T-1125-97
OTTAWA (Ontario), le 26 juin 1998
EN PRÉSENCE DE M. le juge Rouleau
ENTRE :
VANCOUVER WHARVES LTD.,
demanderesse,
ET :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA,
défendeur.
ORDONNANCE
LE JUGE ROULEAU
[1] La demande est rejetée. Je n'adjuge pas de dépens.
" P. Rouleau "
Juge
Traduction certifiée conforme
Marie Descombes, LL.L.
Date : 19980626
Dossier : T-1125-97
ENTRE :
VANCOUVER WHARVES LTD.,
demanderesse,
ET :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA,
défendeur.
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE ROULEAU
[1] Il s'agit d'une demande visant à obtenir une ordonnance annulant la décision en date du 25 avril 1997 par laquelle l'agent régional de sécurité, Serge Cadieux, a modifié l'instruction que l'agent de sécurité Andrew Chan a donnée à la Vancouver Wharves Ltd.
[2] La demanderesse exploite un terminal en eau profonde situé à l'entrée du port de Vancouver, à Burrard Inlet. Des produits comme du concentré de cuivre, du concentré de plomb, du concentré de zinc, du méthanol, des pâtes et papiers, du soufre, de la potasse et de l'urée transportés à bord de navires, de barges, de trains et de camions sont chargés et déchargés au terminal de la demanderesse
[3] Le 28 juin 1994, M. Ron Kitchen, qui travaillait comme contremaître pour la Vancouver Wharves Ltd., a été heurté par un chariot élévateur pendant qu'il supervisait une opération de chargement de pâte sur une barge. Les blessures qu'il a subies ont été mortelles. L'accident s'est produit sur le quai de la demanderesse lorsqu'un conducteur de chariot élévateur, Ted Mannion, a fait reculer sa machine, heurté M. Kitchen et immobilisé ce dernier contre un autre chariot élévateur qui était stationné sur le quai.
[4] Un agent de sécurité de Travail Canada, Andrew Chan, a aussitôt mené une enquête sur l'accident. Le 29 septembre 1994, il a donné une instruction à la Vancouver Wharves Ltd. en application du paragraphe 145(1) du Code canadien du travail (partie II). Cette instruction était notamment libellée ainsi qu'il suit :
| [traduction] L'agent de sécurité est d'avis qu'il y a contravention à la disposition suivante du Code canadien du travail : |
| L'alinéa 125q) du Code canadien du travail (partie II) et l'alinéa 14.23(1)c) du Règlement canadien sur la sécurité et la santé au travail. |
| Il n'y a pas de procédure de travail sécuritaire pour les chariots élévateurs qui chargent et déchargent les barges servant au transport de pâte à papier au moyen d'une grue mobile. |
[5] Le paragraphe 146(1) du Code canadien du travail dispose que l'employeur qui se sent lésé par une instruction donnée par un agent de sécurité peut demander la révision de l'instruction par l'agent régional de sécurité. Le 11 octobre 1994, la Vancouver Wharves Ltd. a écrit à l'agent régional de sécurité, Serge Cadieux, pour lui demander de réviser l'instruction de M. Chan. Le 15 mars 1995, M. Cadieux a présidé une audience au cours de laquelle la demanderesse et son avocat ont présenté des observations sur l'instruction donnée par M. Chan.
[6] Le 31 mai 1995, l'agent régional de sécurité a rendu sa décision (la première décision). Il a modifié l'instruction que M. Chan a donnée à la demanderesse en remplaçant les troisième et quatrième paragraphes de l'instruction, qui viennent immédiatement après le mot " travail ", par les deux paragraphes suivants :
| [traduction] L'alinéa 125p) du Code canadien du travail (partie II) et l'alinéa 14.49(2)c) du Règlement canadien sur la sécurité et la santé au travail. |
| Les matériaux, les marchandises ou les choses ne doivent pas être entreposés ni placés sur les quais de manière à nuire à l'utilisation en toute sécurité d'appareils de manutention des matériaux comme un élévateur à fourche. |
[7] La Vancouver Wharves Ltd. a par la suite présenté à la Cour une demande de contrôle judiciaire de la décision de M. Cadieux. Par sa décision en date du 19 juin 1996, le juge Wetston a annulé certaines parties de la décision contestée au motif que l'agent régional de sécurité n'avait pas donné d'avis à la demanderesse et, partant, ne lui avait pas donné la possibilité de produire des éléments de preuve et de présenter des observations sur l'instruction qui avait été donnée. Il a donc renvoyé l'affaire à M. Cadieux pour qu'il procède à un nouvel examen.
[8] Une nouvelle audience a eu lieu devant l'agent régional de sécurité les 3 et 4 mars 1997. Par sa décision en date du 25 avril 1997, M. Cadieux a conclu que M. Kitchen avait subi des blessures mortelles parce que son lieu de travail n'était pas sécuritaire. En effet, le chariot élévateur endommagé qui avait été placé juste derrière le chariot élévateur de remplacement a nui à l'utilisation en toute sécurité du chariot élévateur de remplacement. M. Cadieux a donc modifié l'instruction donnée par M. Chan en remplaçant les troisième et quatrième paragraphes par les deux paragraphes suivants :
| [traduction] L'alinéa 125p) du Code canadien du travail (partie II) et l'alinéa 14.49(2)c) du Règlement canadien sur la sécurité et la santé au travail. |
| Un chariot élévateur endommagé a été placé sur le quai juste derrière un chariot élévateur de remplacement de telle sorte qu'il a nui à l'utilisation en toute sécurité du chariot élévateur de remplacement. |
[9] La demanderesse demande maintenant l'annulation de la décision de l'agent régional de sécurité au motif qu'il a perdu ou outrepassé sa compétence pour les raisons suivantes : il a annulé la décision de M. Chan; il n'a tenu aucun compte des témoignages qui ont été présentés à l'audience; il a préféré la relation des faits contenue dans le rapport de M. Chan aux témoignages. De plus, il aurait commis une erreur en statuant sur sa propre compétence, ou par ailleurs agi en dehors de sa compétence en concluant qu'il avait le pouvoir de modifier une instruction de l'agent de sécurité en faisant référence à d'autres dispositions du Code canadien du travail et de son règlement d'application.
[10] Je rejette la demande pour les motifs suivants.
[11] Les dispositions pertinentes du Code canadien du travail sont ainsi libellées :
| 145.1 Where a safety officer is of the opinion that any provision of this part is being contravened, the officer may direct the employer or employee concerned to terminate the contravention within such time as the officer may specify and the officer shall, if requested by the employer or employee concerned, confirm the direction in writing if the direction was given orally. 146.(1) Any employer, employee or trade union that considers himself or itself aggrieved by any direction issued by a safety officer under this Part may, within fourteen days of the date of the direction, request that the direction be reviewed by a regional safety officer for the region in which the place, machine or thing in respect of which the direction was issued is situated. (3) The regional safety officer shall in a summary way inquire into the circumstances of the direction to be reviewed and the need therefor and may vary, rescind or confirm the direction and thereupon shall in writing notify the employee, employer or trade union concerned of the decision taken. (emphasis added) |
145.(1) S'il est d'avis qu'il y a contravention à la présente partie, l'agent de sécurité peut ordonner à l'employeur ou à l'employé en cause d'y mettre fin dans le délai qu'il précise et, sur demande de l'un ou l'autre, confirme par écrit toute instruction verbale en ce sens. 146.(1) Tout employeur, employé ou syndicat qui se sent lésé par des instructions données par l'agent de sécurité en vertu de la présente partie peut, dans les quatorze jours qui suivent, en demander la révision par un agent régional de sécurité dans le ressort duquel se trouve le lieu, la machine ou la chose en cause. (3) L'agent régional de sécurité mène une enquête sommaire sur les circonstances ayant donné lieu aux instructions et sur la justification de celles-ci. Il peut les modifier, annuler ou confirmer et avise par écrit de sa décision l'employeur, l'employé ou le syndicat en cause. (non souligné dans l'original) |
[12] Au cours de la deuxième audience devant M. Cadieux, la demanderesse a prétendu que le pouvoir de modifier une instruction que le paragraphe 146(3) confère à l'agent régional de sécurité n'autorisait pas ce dernier à faire référence dans une nouvelle instruction à d'autres dispositions législatives et réglementaires. Le point de vue de M. Cadieux sur cette question est exposé aux pages 14 et 15 de sa décision :
| [traduction] Le principal facteur relevant du contrôle de l'employeur qui a été la cause de l'accident ne faisait pas de doute dans l'esprit de l'agent de sécurité. Celui-ci a écrit " si l'on avait débranché et déplacé la machine endommagée avant de manoeuvrer la machine de remplacement dans le secteur, l'accident ne se serait pas produit ". Cette conclusion de l'agent de sécurité a servi de fondement à l'instruction qu'il a donnée puisqu'il a manifestement considéré cette situation comme la cause profonde de l'accident. |
| La solution retenue par l'agent de sécurité, c'est-à-dire la formation du conducteur, a été jugée incorrecte dans la décision #95-006. Pour rectifier cette erreur, j'ai modifié l'instruction tout en conservant son but (corriger le problème mentionné dans le paragraphe précédent) et fait référence à la disposition pertinente qui permettrait d'atteindre le but que l'instruction de l'agent de sécurité Chan visait à atteindre. La question soulevée par Me Francis consiste à savoir si le pouvoir qu'a l'agent régional de sécurité de modifier une instruction permet une modification qui ferait référence à d'autres dispositions compatibles avec le problème à corriger. |
| Le mot anglais " vary " est ainsi défini dans The Concise Oxford English Dictionary , 8e édition, 1990 : 1. Rendre différent; modifier, changer; 2. a. subir un changement; devenir ou être différent. L'équivalent français de " vary " est " modifier " qui, selon Le Petit Robert , 1991, veut dire : 1. Changer (une chose) sans en altérer la nature, l'essence ". De toute évidence, donc, le mot " vary " ou son équivalent français " modifier ", qui a le même poids en droit, est suffisamment souple pour que puisse être exprimé différemment le problème relevé par l'agent de sécurité, pourvu que sa nature ne soit pas changée. |
| Lorsque le législateur a édicté la partie II du Code, il a prévu une disposition de déclaration d'objet en fonction de laquelle les mots et les dispositions du Code doivent être interprétés. En voici le libellé : |
| 122.1 La présente partie a pour objet de prévenir les maladies et les accidents liés à l'occupation d'un emploi régi par ses dispositions. |
| Par conséquent, nous devons nous demander quelle était l'intention du législateur lorsqu'il a confié à l'agent régional de sécurité le pouvoir de modifier une instruction. L'article 146 du Code accorde déjà à l'agent régional de sécurité le pouvoir d'annuler ou de confirmer une instruction. Assurément, donc, le pouvoir de modifier une instruction veut dire que si l'agent de sécurité fait référence à la mauvaise disposition réglementaire dans son instruction, l'agent régional de sécurité peut corriger cette erreur à condition que la correction soit compatible avec les faits rapportés par l'agent de sécurité. L'agent régional de sécurité, comme l'agent de sécurité avant lui, est guidé dans l'exercice de ses fonctions par la disposition de déclaration d'objet. |
| Le pouvoir de réviser une instruction exige que l'agent régional de sécurité examine les circonstances précises que l'agent de sécurité a examinées dans le cadre de son enquête et, au besoin, modifie le contenu de l'instruction. Cela ne veut pas dire que si l'agent de sécurité avait examiné la question de savoir si l'employeur a contrevenu au paragraphe 145(1) du Code, je pourrais conclure que l'agent de sécurité prétendait examiner la question de savoir s'il existait un danger et donner une instruction en vertu du paragraphe 145(2) du Code. Si j'agissais ainsi, j'outrepasserais, à mon avis, ma compétence parce qu'il faudrait que je donne une nouvelle instruction relative au danger; ce pouvoir n'a pas été accordé à l'agent régional de sécurité. L'instruction que j'ai modifiée avait été donnée sous le régime du paragraphe 145(1) du Code et la modification que j'y ai apportée est également régie par la même disposition, sur la base des faits précis qu'a pris en considération l'agent de sécurité. |
[13] Il est reconnu en droit que lorsqu'un tribunal est appelé à se prononcer sur des questions touchant sa propre compétence, la norme d'examen est l'absence d'erreur. Toutefois, l'application de cette norme doit comprendre une analyse " pragmatique et fonctionnelle " de l'objet général des dispositions législatives habilitantes du tribunal, de la raison d'être de ce tribunal, de son domaine d'expertise et de la nature du problème à interpréter. La Cour suprême du Canada a exposé ces principes en ces termes dans l'arrêt U.E.S., Local 298 c. Bibeault , [1988] 2 R.C.S. 1048, à la p. 1088 :
| [...] seule une erreur manifestement déraisonnable entraîne un excès de compétence quand la question en cause relève de la compétence du tribunal tandis que, quand il s'agit d'une disposition législative qui circonscrit la compétence du tribunal, une simple erreur entraîne une perte de compétence. Il n'en reste pas moins que la première étape de l'analyse nécessaire à la notion de l'erreur "manifestement déraisonnable" consiste à déterminer la compétence du tribunal administratif. À cette étape, la Cour examine non seulement le libellé de la disposition législative qui confère la compétence au tribunal administratif, mais également l'objet de la loi qui crée le tribunal, la raison d'être de ce tribunal, le domaine d'expertise de ses membres et la nature du problème soumis au tribunal . |
(non souligné dans l'original)
[14] L'application de ces principes à l'espèce ne me permet pas de conclure que l'agent régional de sécurité a commis une erreur en se prononçant sur la question de la compétence comme il l'a fait. Les dispositions du Code canadien du travail sont claires : l'agent régional de sécurité, M. Cadieux, avait le pouvoir de mener une enquête sommaire sur les circonstances ayant donné lieu à l'accident mortel survenu à la Vancouver Wharves Ltd. et, par la suite, de confirmer, d'annuler ou de modifier l'instruction donnée par l'agent de sécurité Chan. Restreindre ce pouvoir de révision de la manière suggérée par la demanderesse, c'est-à-dire interdire à l'agent régional de sécurité de corriger une instruction de l'agent de sécurité en précisant l'alinéa applicable de l'article 125 du Code et la disposition applicable du Règlement, annulerait, dans les faits, les pouvoirs que le législateur a explicitement accordés à l'agent régional de sécurité en vertu du paragraphe 146(3).
[15] En outre, bien que les parties aient été incapables de me référer à des décisions portant sur le sens du pouvoir de modifier une décision qui est prévu au paragraphe 146(3) du Code, il existe de nombreuses décisions qui traitent de ce pouvoir dans d'autres contextes législatifs analogues. Ces décisions sont irréfutables. Le pouvoir de " modifier " une décision qui est conféré par une disposition législative est suffisamment vaste pour autoriser la substitution d'une nouvelle décision.
[16] En conséquence, je suis convaincu que l'agent régional de sécurité n'a pas outrepassé sa compétence en substituant sa propre instruction à celle de l'agent de sécurité.
[17] Par ailleurs, je ne suis pas disposé à modifier la conclusion de fait de M. Cadieux selon laquelle M. Kitchen a subi des blessures mortelles parce que son lieu de travail n'était pas sécuritaire vu la présence de l'élévateur à fourche endommagé juste derrière l'élévateur à fourche de remplacement, fait qui, selon lui, a nui au fonctionnement en toute sécurité de l'élévateur à fourche de remplacement. L'agent régional de sécurité est un décideur spécialisé et il faut faire preuve d'une grande retenue à l'égard des conclusions qui relèvent carrément de son domaine d'expertise. Ces conclusions ne devraient être modifiées que si elles ont été tirées de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte de la preuve.
[18] L'essence de la plainte de la demanderesse est le résultat de l'appréciation de la preuve par l'agent régional de sécurité. Je suis toutefois convaincu que la décision de ce dernier reposait sur un certain nombre de conclusions ayant trait à la preuve qu'il pouvait valablement tirer compte tenu des témoignages qu'il a entendus et des autres documents qui lui ont été soumis. Pour conclure comme il l'a fait, M. Cadieux a fait remarquer que l'agent de sécurité est arrivé à la conclusion que l'accident n'aurait pas eu lieu si l'on avait débranché et déplacé la machine endommagée avant de manoeuvrer la machine de remplacement dans le secteur. Il a également tenu compte du fait qu'une équipe d'enquête mixte (patronale-syndicale) a conclu que la cause directe des blessures était le fait que la machine avait écrasé M. Kitchen contre la machine immobilisée, et du fait que l'équipe avait recommandé d'ajouter la consigne suivante aux procédures de chargement et de déchargement des barges : [traduction] " Si une machine doit être remplacée pour une raison quelconque, elle devrait être enlevée du secteur immédiat AVANT qu'on apporte une machine de remplacement sous le crochet ".
[19] Je ne puis certifier que la décision de M. Cadieux renferme le genre d'erreur justifiant que j'intervienne. À mon avis, sa décision est entièrement compatible avec la preuve. Aucune conclusion de fait n'a été tirée de façon arbitraire ou sans tenir compte de la preuve.
[20] Enfin, la demanderesse conteste le fait que M. Cadieux n'a pas fait référence dans sa décision aux témoignages qu'elle a fait entendre à l'audience. Toutefois, le simple fait qu'un tribunal administratif ne résume pas dans ses motifs écrits tous les témoignages qui ont été présentés ne veut pas dire que la preuve n'a pas été prise en considération ou qu'elle a été mal interprétée. L'agent régional de sécurité n'a pas besoin de mentionner dans ses motifs le moindre facteur concevable qui peut avoir influé sur sa décision, et il n'est pas tenu, dans sa décision écrite, de passer en revue tous les éléments de preuve qui lui ont été soumis.
[21] Dans l'arrêt Alberta Wheat Pool c. Grain Workers' Union, Local 333 (non publié, A-998-91, 3 mars 1994), la Cour d'appel fédérale, qui a dû examiner un argument semblable à celui que soulève la demanderesse en l'espèce, s'est exprimée en ces termes à la page 3 :
| L'avocat de la requérante a aussi soutenu que l'A.S.R. n'avait pas étudié tous les éléments de preuve. Rien, affirme-t-il, ne montre que l'A.S.R. a examiné tous les éléments de preuve, particulièrement le dossier de la Pacific Wheat Pool, dont les parties avaient convenu qu'il devait faire partie du dossier de l'examen. Nous ne sommes pas persuadés que l'A.S.R. n'a pas tenu compte d'éléments de preuve utiles qui étaient pertinents à sa décision. L'absence de mention d'un élément de preuve particulier ne signifie pas qu'il n'en a pas été tenu compte. Dans sa décision, l'A.S.R. a montré qu'il comprenait les questions essentielles en litige, et il s'est évidemment montré d'accord avec la conclusion de l'A.S. Nous ne pouvons dire, d'après ce dossier, qu'il a omis de prendre en considération quelqu'important élément de preuve en parvenant à sa décision. |
[22] Selon moi, ce raisonnement s'applique également à l'espèce. Les motifs de M. Cadieux dénotent une compréhension des points litigieux pertinents et des éléments de preuve pertinents. Rien ne permet de conclure qu'il n'a tenu aucun compte d'un aspect quelconque des prétentions de la demanderesse. Au contraire, sa décision expose clairement ses conclusions de fait et les éléments de preuve sur lesquels ces conclusions reposent.
[23] En résumé, l'essence véritable de la plainte de la demanderesse est l'existence même de l'instruction qui a été donnée. Je remarque que dans la lettre que la demanderesse a adressée à M. Cadieux pour lui demander la révision de l'instruction donnée par M. Chan, elle affirmait clairement que l'instruction de l'agent de sécurité était à la fois erronée et inutile puisque l'entreprise [traduction] " est devenue une entreprise très soucieuse de la sécurité ". En demandant la révision de l'instruction de M. Chan, la demanderesse demandait en fait que cette instruction soit annulée. La demanderesse est visiblement mécontente du fait que l'agent régional de sécurité a modifié l'instruction au lieu de l'annuler. Toutefois, celui-ci avait entièrement le pouvoir de le faire en tant qu'agent régional de sécurité, et sa décision est pleinement appuyée par la preuve.
[24] Pour ces motifs, la demande est rejetée. Je n'adjuge pas de dépens.
" P. Rouleau "
Juge
OTTAWA (Ontario)
Le 26 juin 1998
Traduction certifiée conforme
Marie Descombes, LL.L.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
NOMS DES AVOCATS ET AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
NUMÉRO DU DOSSIER DE LA COUR : T-1125-97
| INTITULÉ : Vancouver Wharves Ltd. c. Le procureur général du Canada |
| LIEU DE L'AUDIENCE : Vancouver (Colombie-Britannique) |
| DATE DE L'AUDIENCE : Le 8 avril 1998 |
MOTIFS DU JUGEMENT DU JUGE ROULEAU
| EN DATE DU : 26 juin 1998 |
COMPARUTIONS :
Me Alan Francis POUR LA DEMANDERESSE
Vancouver (Colombie-Britannique)
Me John Mostowich
Vancouver (Colombie-Britannique) POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Me Alan Francis POUR LA DEMANDERESSE
Harris & Company
Vancouver (Colombie-Britannique)
Me John Mostowich POUR LE DÉFENDEUR
Ratcliff & Company
Vancouver (Colombie-Britannique)