Date : 20050624
Dossier : IMM-201-05
Référence : 2005 CF 902
Ottawa (Ontario), le 24 juin 2005
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE MOSLEY
ENTRE :
AHMAD HASSANZADEH
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] La question en litige dans la présente demande de contrôle judiciaire est celle de savoir si une audience portant sur l'interdiction de territoire doit être ajournée lorsque le ministre est saisi d'une demande de dispense.
[2] Le demandeur, M. Hassanzadeh, est un citoyen iranien qui est arrivé au Canada en septembre 1993 et qui a soumis une demande d'asile. Sa demande a été rejetée au motif qu'il avait, en Autriche, un statut qui équivalait à la nationalité et qui lui permettait de vivre dans ce pays. En décembre 1996, il a épousé une ressortissante sud-coréenne, avec qui il a présenté en avril 1997 une demande de résidence permanente fondée sur des raisons d'ordre humanitaire. Ils ont été avisés en septembre de la même année de l'approbation en principe de leur demande. Huit ans plus tard, cette demande n'est toujours pas réglée.
[3] Le 2 juin 2004, le ministre a établi en vertu du paragraphe 44(1) de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la Loi) un rapport estimant que le demandeur était interdit de territoire pour raison de sécurité nationale prévue à l'alinéa 34(1)f). Une audience portant sur l'interdiction de séjour a ensuite été fixée au 7 février 2005 par la Section de l'immigration de la Commission de l'immigration et de la protection des réfugiés (la Commission).
[4] Les alinéas 34(1)a), b), c) et f) sont ainsi libellés :
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34. (1) Emportent interdiction de territoire pour raison de sécurité les faits suivants : |
34. (1) A permanent resident or a foreign national is inadmissible on security grounds for |
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a) être l'auteur d'actes d'espionnage ou se livrer à la subversion contre toute institution démocratique, au sens où cette expression s'entend au Canada; |
(a) engaging in an act of espionage or an act of subversion against a democratic government, institution or process as they are understood in Canada; |
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b) être l'instigateur ou l'auteur d'actes visant au renversement d'un gouvernement par la force; |
(b) engaging in or instigating the subversion by force of any government; |
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c) se livrer au terrorisme; [...] |
(c) engaging in terrorism; [...] |
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f) être membre d'une organisation dont il y a des motifs raisonnables de croire qu'elle est, a été ou sera l'auteur d'un acte visé aux alinéas a), b) ou c). |
(f) being a member of an organization that there are reasonable grounds to believe engages, has engaged or will engage in acts referred to in paragraph (a), (b) or (c). |
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[5] M. Hassanzadeh a soumis au ministre une demande de dispense fondée sur le paragraphe 34(2) de la Loi. Sa demande a par la suite été transmise à la ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile, de qui relève maintenant ce type de demande.
[6] Le paragraphe 34(2) dispose :
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(2) Ces faits n'emportent pas interdiction de territoire pour le résident permanent ou l'étranger qui convainc le ministre que sa présence au Canada ne serait nullement préjudiciable à l'intérêt national. |
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(2) The matters referred to in subsection (1) do not constitute inadmissibility in respect of a permanent resident or a foreign national who satisfies the Minister that their presence in Canada would not be detrimental to the national interest. |
[7] Le 9 décembre 2004, le demandeur a réclamé le report à une date indéterminée de l'audience sur l'interdiction de territoire en raison de la demande fondée sur le paragraphe 34(2) qui était toujours en instance. Des observations ont été formulées en faveur et à l'encontre de l'ajournement. La demande a été refusée le 29 décembre 2004. L'audience sur l'interdiction de territoire n'a pas eu lieu comme prévu le 7 février 2005 parce que l'avocat du ministre n'était pas disponible et une nouvelle date a par conséquent été fixée.
Prétentions et moyens des parties
[8] Selon le demandeur, la Commission n'a pas compétence pour prononcer l'interdiction de territoire prévue au paragraphe 34(1) lorsqu'une demande fondée sur le paragraphe 34(2) a été déposée auprès du ministre. La Commission a donc commis une erreur en refusant de reporter l'audience à une date indéterminée en attendant la décision du ministre.
[9] Dans ses observations écrites, le demandeur contestait par ailleurs les motifs invoqués par la Commission pour justifier sa décision et lui reprochait de ne pas avoir tenu compte du long retard qu'accusait le traitement de la demande fondée sur des raisons d'ordre humanitaire. Il a toutefois laissé tomber ces questions à l'audience. Il n'est pas nécessaire que je me demande si la décision de refuser l'ajournement respecte la norme du caractère raisonnable que la teneur d'une décision procédurale commanderait autrement (Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1992] 2 R.C.S. 817). La seule question qui m'est soumise est donc celle de savoir si la Commission était compétente pour refuser d'ajourner l'audience.
[10] Le demandeur cite quatre décisions rendues sous le régime de l'ancienne Loi sur l'immigration, L.R.C. 1985, ch. I-2 : Ramawad c. Canada (Ministre de la Main-d'oeuvre et de l'Immigration), [1978] 2 R.C.S. 375; Qi c. Canada, [1995] A.C.F. no 1615 (C.F. 1re inst.); Prassad c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1989] 1 R.C.S. 560, et Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) c. Adam, [2001] 2 C.F. 337 (C.A.F.).
[11] Dans l'arrêt Ramawad, le juge Pratte a conclu que le pouvoir de l'enquêteur spécial de retirer le visa de travail du demandeur et de l'expulser en vertu de l'alinéa 3D(2)b) du Règlement sur l'immigration était suspendu par l'alinéa 3Gd), qui permettait au ministre de rendre une décision discrétionnaire au sujet de la dispense de l'alinéa 3D(2)b) en cas de circonstances exceptionnelles. L'enquête devait être ajournée jusqu'à ce que cette décision soit prise.
[12] La juge Reed, de la Section de première instance de la Cour fédérale, a, dans le jugement Qi, appliqué l'arrêt Ramawad à une disposition analogue de l'ancienne Loi, le paragraphe 27(4). La juge Reed a conclu que l'enquêteur était tenu d'ajourner l'enquête ainsi que l'éventuelle expulsion du demandeur, qui était demeuré au Canada après l'expiration de son visa de visiteur, jusqu'à ce que le sous-ministre ait exercé son pouvoir discrétionnaire d'accorder une dispense en vertu du paragraphe 27(2.1).
[13] Dans l'affaire Prassad, l'appelante, qui avait été expulsée du Canada et qui y était revenue sans avoir d'abord obtenu le consentement du ministre, demandait au ministre de lui délivrer un permis l'autorisant à demeurer au Canada en vertu de l'alinéa 37(1)b) de l'ancienne Loi. Une mesure d'expulsion avait été prise avant que le ministre ne rende sa décision. La Cour suprême a établi une distinction entre cette espèce et l'affaire Ramawad, en expliquant que le permis ministériel prévu à l'alinéa 37(1)b) constituait une réparation distincte et subsidiaire plutôt qu'une réparation liée expressément à la procédure d'expulsion prévue au paragraphe 27(3). Il n'y avait donc rien dans l'économie de la Loi qui obligeait l'arbitre à ajourner l'audience.
[14] Le demandeur soutient que les dispositions en litige en l'espèce sont analogues à celles qu'ont analysées la Cour suprême dans l'affaire Ramawad et la Cour fédérale dans l'affaire Qi et il ajoute qu'il y a lieu d'établir une distinction entre ces dispositions et la réparation distincte et subsidiaire examinée dans l'affaire Prassad.
[15] Dans l'arrêt Adam, la Cour d'appel fédérale a estimé que, dès lors qu'une interdiction de territoire est prononcée en vertu de l'alinéa 19(1)l) de l'ancienne Loi, le demandeur ne peut plus bénéficier de la dispense ministérielle prévue au même article. M. Hassanzadeh affirme que l'arrêt Adam permet d'affirmer qu'une demande de dispense constitue une condition préalable au prononcé d'une interdiction de territoire.
[16] Suivant le demandeur, plusieurs facteurs appuient sa thèse. Premièrement, on assisterait en principe à un gaspillage des ressources de la Commission si l'on convoquait une audience sur la question de l'interdiction de territoire si le ministre pouvait par la suite infirmer la décision prise à l'issue de cette audience. En second lieu, une interdiction de territoire serait préjudiciable au demandeur lorsqu'il existe peut-être d'autres facteurs qui militent en faveur d'une dispense. L'interdiction serait maintenue malgré la décision favorable du ministre (Ali c.Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2004] A.C.F. no 1416).
[17] Le demandeur subirait par ailleurs un préjudice en raison du fait que, jusqu'à ce qu'une décision soit rendue au sujet de sa demande de dispense, son permis de travail deviendrait invalide en cas d'interdiction de séjour prononcée par la Commission (article 48 de la Loi et article 209 du Règlement sur l'immigration). La Loi est muette sur les mesures à prendre au sujet de la personne qui attend que le ministre exerce son pouvoir discrétionnaire. Finalement, le demandeur craint de perdre l'approbation de principe de la demande que lui et sa femme ont présentée sur le fondement de raisons d'ordre humanitaire. Le retard de la procédure ne cause aucun préjudice au défendeur. Le défendeur a toute latitude en ce qui concerne le moment de la décision du ministre sur la demande de dispense.
[18] Le défendeur affirme que la décision d'ajourner ou non l'audience est une question interlocutoire qui relève entièrement du pouvoir discrétionnaire de la Commission (arrêt Prassad, précité). La Commission est tenue de par la Loi de tenir une audience lorsque le rapport prévu à l'article 44 a été déposé. Le pouvoir d'accorder une dispense que le paragraphe 34(2) confère au ministre ne fait pas partie intégrante de la décision que la Commission prend en vertu du paragraphe 34(1). Le demandeur dispose d'un recours subsidiaire suffisant si l'audience a lieu et se solde par une décision négative. Le demandeur peut alors demander le contrôle judiciaire de cette décision (jugement Ali, précité).
[19] Le défendeur affirme qu'il est logique que le ministre attende de connaître l'issue de l'audience sur l'interdiction de territoire tenue en vertu du paragraphe 34(1). Cette audience permet de juger les faits d'une façon indépendante sur le fondement de la preuve dans le cadre d'un débat contradictoire. Il n'y a rien dans cet article qui exige explicitement d'accorder un ajournement lorsqu'une demande de dispense ministérielle a été présentée.
[20] Pour ce qui est des conséquences d'une décision défavorable en attendant la décision du ministre, le défendeur invoque le chapitre IP-10 du Guide de l'immigration du défendeur dans lequel il est précisé que toute décision définitive sur une demande de résidence permanente et toute mesure d'exécution d'une ordonnance de renvoi sont suspendues tant que la demande de dispense n'a pas été tranchée.
Analyse
[21] Aucune des parties n'a formulé d'observations au sujet de la norme de contrôle à appliquer dans la présente instance. Suivant l'analyse pragmatique et fonctionnelle, la compétence est habituellement considérée comme une question de droit régie par la norme de la décision correcte (Poshteh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) (2005) 331 N.R. 129 (C.A.F.); Davies c. Canada (Procureur général), 2005 C.A.F. 41).
[22] La thèse du demandeur repose essentiellement sur la prémisse que la décision prise par le ministre en vertu du paragraphe 34(2) fait partie intégrante de la décision sur l'interdiction de territoire prévue au paragraphe 34(1). Il est loisible au ministre de conclure que les faits énumérés au paragraphe 34(1) « n'emportent pas interdiction de territoire » s'il estime que la présence du demandeur au Canada ne serait pas préjudiciable à l'intérêt national. Sous le régime de l'ancienne Loi, les mots « sauf si elles convainquent » dans le libellé de la dispense contenue à l'alinéa 19(1)l) laissaient supposer que la dispense ministérielle devait précéder la décision de l'agent des visas, ainsi que la Cour d'appel fédérale l'a expliqué dans l'arrêt Adam, précité.
[23] On ne trouve pas à l'article 34 de la Loi de tels mots ou une autre formulation indiquant que le législateur fédéral voulait que la décision du ministre sur la dispense soit prise avant que la Commission ne se prononce sur l'interdiction de territoire.
[24] La Cour d'appel fédérale a, dans l'affaire Poshteh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2005] A.C.F. no 602, récemment eu l'occasion de se demander si l'arrêt Adam régissait l'interprétation du paragraphe 34(2). Le ministre sollicitait le réexamen d'une décision antérieure de la Cour ((2005), 331 N.R. 129 ) au motif qu'une déclaration faite par la Cour dans cette décision était incompatible avec l'arrêt Adam, puisque la Cour avait dit que le demandeur pouvait tenter de convaincre le ministre que sa présence au Canada ne serait pas préjudiciable à l'intérêt national à la suite d'une audience sur l'interdiction de territoire.
[25] Saisie de la requête en réexamen, la Cour d'appel a conclu qu'il n'y avait plus de restriction dans le libellé de la loi quant au moment où le ministre pouvait exercer son pouvoir discrétionnaire. Au paragraphe 10, la Cour dit ce qui suit :
[TRADUCTION] Le paragraphe 34(2) ne comporte tout simplement pas d'aspect temporel. Rien au paragraphe 34(2) ne semble entraver le pouvoir discrétionnaire du ministre pour ce qui est du moment où il peut accorder une dispense ministérielle. Comme il reposait sur un temps de verbe différent dans une disposition différente, l'arrêt Adam n'appuie pas l'interprétation que le ministre donne au paragraphe 34(2).
[26] Aux dires du demandeur, la Cour d'appel n'a pas tranché la question de procédure. Il soutient qu'il a droit à une réponse du ministre avant de connaître la décision de la Commission. La Cour ne peut tenir pour acquis que le ministre en arrivera à une décision défavorable.
[27] Dans le jugement Ali, précité, la juge MacTavish a estimé que la décision visée au paragraphe 34(1) est distincte de celle relative à l'interdiction de territoire et qu'elle doit être dissociée de l'exercice que le ministre fait du pouvoir discrétionnaire que lui confère le paragraphe 34(2). Voici les conclusions auxquelles la juge en arrive aux paragraphes 42 et 43 :
Une enquête relative au paragraphe 34(2) vise une question différente de celle envisagée au paragraphe 34(1). La question que doit trancher le ministre en vertu du paragraphe 34(2) n'est pas celle de la justesse de la décision de l'agent selon laquelle il y a des motifs raisonnables de croire qu'un demandeur est membre d'une organisation terroriste - cette décision aura déjà été rendue. Le ministre est plutôt chargéd'examiner la question de savoir si, en dépit de l'appartenance du demandeur à une organisation terroriste, il serait préjudiciable à l'intérêt national de permettre au demandeur de demeurer au Canada.
En d'autres mots, le paragraphe 34(2) habilite le ministre à accorder un redressement exceptionnel, malgré la conclusion ayant déjà été tirée par l'agent d'immigration.
[28] Je suis d'accord avec la juge Mactavish pour dire que la décision d'accorder une dispense en vertu du paragraphe 34(2) sera normalement rendue après la décision relative à l'interdiction de territoire visée au paragraphe 34(1). La Loi n'impose toutefois pas cette séquence. Il peut en effet y avoir, dans des cas exceptionnels, des raisons de réclamer une dispense avant qu'une décision ne soit prise au sujet de l'interdiction de territoire. Dans la plupart des cas, il serait préférable que la preuve soit présentée et que la Commission constate les faits avant que le ministre ne se penche sur la demande de dispense discrétionnaire.
[29] Tout en reconnaissant qu'une décision ministérielle favorable permettrait d'éviter les conséquences négatives d'une interdiction de territoire, j'estime qu'il n'y a rien d'injuste sur le plan procédural à permettre que la Commission rende sa décision avant que le ministre n'examine la demande de dispense.
[30] La demande est par conséquent rejetée. M. Hassanzadeh n'a pas le droit d'exiger une décision du ministre avant que la Section de l'immigration ne procède à une enquête ou ne rende une décision dans le cadre de celle-ci.
[31] Le demandeur a proposé la certification de la question suivante :
La Section de l'immigration a-t-elle compétence pour prononcer l'interdiction de territoire d'un résident permanent ou d'un ressortissant étranger pour l'une des raisons de sécurité énumérées à l'article 34 de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés lorsqu'une demande de dispense ministérielle présentée en vertu du paragraphe 34(2) est en instance?
[32] Le défendeur s'oppose à la certification d'une question se rapportant à l'interprétation de l'article 34 et il soumet à l'examen de la Cour une version modifiée de la question du demandeur.
La Section de l'immigration a-t-elle l'obligation d'ajourner indéfiniment chaque audience portant sur une interdiction de territoire tant que la demande de dispense ministérielle qui a été soumise n'a pas été tranchée?
[33] L'arrêt que la Cour d'appel a rendu en réponse à la requête en réexamen dont elle était saisie dans l'affaire Poshteh, précitée, tranche à mon avis la question dont le demandeur souhaite la certification. Je refuse donc de certifier cette question.
ORDONNANCE
LA COUR rejette la présente demande et ne certifie aucune question.
Richard G. Mosley
Juge
Traduction certifiée conforme
Richard Jacques, LL.L.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : IMM-201-05
INTITULÉ : AHMAD HASSANZAHEH
c.
MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ
ET DE L'IMMIGRATION
LIEU DE L'AUDIENCE : Vancouver (Colombie-Britannique)
DATE DE L'AUDIENCE : 14 juin 2005
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE : le juge Mosley
DATE DES MOTIFS : 24 juin 2005
COMPARUTIONS:
Adrian Huzel POUR LE DEMANDEUR
Helen Park POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER:
ADRIAN HUZEL POUR LE DEMANDEUR
Embarkation Law Group
Vancouver (Colombie-Britannique)
JOHN H. SIMS, c.r. POUR LE DÉFENDEUR
Sous-procureur général du Canada
Vancouver (Colombie-Britannique)