Date : 20040707
Dossier : IMM-7369-03
Référence : 2004 CF 964
Ottawa (Ontario), le 7 juillet 2004
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE KELEN
ENTRE :
AI HUA YE
demanderesse
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ
ET DE L'IMMIGRATION
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] Il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire de la décision rendue par la Section d'appel de l'immigration de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié (la SAI) le 5 août 2003, dans laquelle la SAI a refusé la requête de la demanderesse visant à rouvrir l'appel interjeté contre une mesure de renvoi qu'avait rejeté la SAI, le 27 décembre 2001.
LES FAITS
[2] La demanderesse est une citoyenne de la République populaire de Chine. Le 25 mars 1999, elle a obtenu le statut de résidente permanente à titre de fiancée parrainée de M. He, un résident permanent. Les conditions imposées à cet égard comprenaient notamment l'obligation d'épouser M. He dans les 90 jours de son arrivée au Canada. Le mariage n'a jamais été célébré. Deux ans après l'arrivée de la demanderesse au Canada, Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) a constaté que la demanderesse avait violé les conditions de son droit d'établissement. Une enquête a été tenue conformément au paragraphe 27(3) de la Loi sur l'immigration, L.R.C. 1985, ch. I-2 (l'ancienne Loi) et CIC a conclu que la demanderesse avait sciemment omis de respecter les conditions de son droit d'établissement. La demanderesse a reconnu qu'elle n'avait pas respecté ces conditions. Une ordonnance d'expulsion a été rendue contre elle le 30 mars 2001. La demanderesse a interjeté appel de l'ordonnance et la SAI a rejeté son appel le 27 décembre 2001. La Cour a autorisé le contrôle judiciaire de cette décision, le 12 septembre 2002 (voir Ye c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2003] A.C.F. no 56 (C.F. 1re inst.) (Q.L.)). Le juge Pinard a rejeté la demande le 21 janvier 2003.
[3] La demanderesse a également déposé une requête devant la Cour provinciale de la Colombie-Britannique en vue d'obtenir une ordonnance lui accordant la garde exclusive de son enfant et déclarant que son enfant ne pouvait pas être renvoyé du pays. La requête a été rejetée le 24 novembre 2003. En outre, la demanderesse a fait l'objet d'une évaluation des risques avant renvoi qui a été refusée en octobre 2003. Au cours du même mois, la demanderesse a également déposé une demande pour des raisons d'ordre humanitaire, demande qui est en instance.
[4] Le 29 avril 2003, la demanderesse a demandé à la SAI de rouvrir son appel au motif qu'il existait une nouvelle preuve concernant sa situation familiale, qu'il en allait de l'intérêt supérieur de sa fillette née au Canada le 16 septembre 2001 et qu'il y avait eu déni de justice naturelle à cause de l'incompétence alléguée de son avocat.
LA DÉCISION
[5] La SAI a rejeté la demande de réouverture de l'appel. Elle a conclu qu'aux termes de l'article 71 de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la LIPR) elle ne pouvait rouvrir un appel que si un demandeur établissait qu'il y avait eu manquement à un principe de justice naturelle. Elle a rejeté l'argument de la demanderesse selon lequel la SAI avait toujours compétence en équité (equity) au motif que l'article 71 de la LIPR limitait les circonstances permettant la réouverture d'un appel. Dans sa décision, la SAI a dit :
[11] La LIPR renferme, à l'article 71, une disposition qui est pertinente quant à la réouverture des demandes. J'estime qu'il s'agit d'une codification d'une partie de la common law qui, jusqu'à présent, ne s'appliquait qu'aux demandes de réouverture présentées à la SAI.
[...]
[13] J'estime que la disposition expresse de l'article 71 modifie le critère applicable aux réouvertures et que le législateur avait l'intention de restreindre ce dernier. J'estime aussi que ce critère de la LIPR et les critères de la common law ne peuvent pas être appliqués simultanément ou subsidiairement. Je suis d'avis que le critère de l'article 71 restreint les circonstances en vertu desquelles un appel interjeté contre une mesure de renvoi peut être réouvert, dans le cas de chaque demande de réouverture à laquelle la LIPR s'applique.
Sur le fond de l'affaire, la SAI a conclu qu'il n'y avait aucune preuve de l'incompétence de l'avocat au point où cette incompétence aurait entraîné un manquement à un principe de justice naturelle. Par conséquent, il n'était pas justifié de reprendre l'appel. Pendant l'audience, la demanderesse n'a pas contesté la conclusion de la SAI concernant le fait qu'il n'y avait pas eu de manquement à un principe de justice naturelle. Par conséquent, la seule question dont la Cour est saisie est la question qui suit.
LA QUESTION EN LITIGE
[6] La demande soulève une seule question :
La SAI a-t-elle commis une erreur dans l'interprétation et l'application de l'article 71 de la LIPR en affirmant que la LIPR ne permettait pas la réouverture d'un appel fondée sur sa compétence d'équité qui se prolongeait dans le temps?
LA LÉGISLATION
[7] L'article 71 de la LIPR prévoit :
| 71. L'étranger qui n'a pas quitté le Canada à la suite de la mesure de renvoi peut demander la réouverture de l'appel sur preuve de manquement à un principe de justice naturelle. |
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71. The Immigration Appeal Division, on application by a foreign national who has not left Canada under a removal order, may reopen an appeal if it is satisfied that it failed to observe a principle of natural justice. |
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LES ARGUMENTS DES PARTIES
[8] La demanderesse prétend que la SAI a commis une erreur de droit quand elle a conclu que l'article 71 de la LIPR limitait les circonstances permettant la réouverture d'un appel. La demanderesse prétend que, dans l'arrêt Grillas c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1972] R.C.S. 577, la Cour suprême a conclu que la section qui a été remplacée par la SAI avait « une compétence d'équité qui se prolongeait dans le temps » qui lui permettait de rouvrir un appel sur une nouvelle preuve. La demanderesse fait valoir que les nouvelles dispositions législatives sur l'immigration adoptées depuis cet arrêt contiennent des termes semblables à ceux de l'ancienne loi pour ce qui touche la « compétence d'équité qui se prolonge dans le temps » , notamment les articles 67 et 68 de la LIPR. La demanderesse soutient que l'article 71 de la LIPR n'avait pas pour objet d'abolir cette « compétence d'équité » de la SAI puisque les dispositions qui avaient donné lieu à cette compétence existaient toujours dans la LIPR. Ainsi, selon la demanderesse, l'article 71 ne fait que codifier la common law pour ce qui touche les manquements aux principes de justice naturelle.
[9] La demanderesse prétend qu'en matière d'interprétation des lois, le principe de la présomption contre la réforme du droit veut dire qu'il aurait fallu que le législateur affirme clairement son intention d'abolir le pouvoir de la SAI de rouvrir une affaire en se fondant sur sa « compétence d'équité qui se prolonge dans le temps » . Enfin, la demanderesse prétend que l'article 71 de la LIPR doit être réputé de la nature d'un correctif et qu'il faut lui donner une interprétation équitable, large et libérale qui permettra d'atteindre les objectifs de la loi, savoir améliorer la situation d'une personne en appel qui a fait l'objet d'une mesure de renvoi.
[10] Le défendeur soutient que la SAI n'a pas commis une erreur de droit en concluant que l'article 71 de la LIPR limitait les circonstances permettant la réouverture d'un appel. Il fait valoir que l'article 71 n'est pas ambigu, que son sens est clair et sans équivoque. Il ajoute que l'inclusion expresse d'un manquement à un principe de justice naturelle comme fondement de la compétence de la SAI implique l'exclusion de tous les autres motifs permettant de rouvrir un appel. Le défendeur soutient que l'article 71 ne mentionne ni le terme « équité » ni les motifs d'ordre humanitaire alors que ces derniers motifs sont prévus expressément aux articles 67 à 69 et que si le législateur avait voulu que la SAI ait cette compétence, il l'aurait dit en termes exprès à l'article 71.
[11] Le défendeur prétend également que la disposition expresse remplace la common law. L'ancienne loi ne mentionnait pas la réouverture d'un appel qui avait été rejeté. L'article 71 comble la lacune de sorte qu'il n'est plus nécessaire de soulever la question de la compétence d'équité qui se prolonge dans le temps de la SAI pour que la SAI puisse reprendre un appel. Enfin, le défendeur prétend que l'article 71 de la LIPR a un objet correctif en ce qu'il permet la réouverture d'un appel s'il y a eu manquement à un principe de justice naturelle et qu'il favorise et protège le principe de la finalité des instances assurant par le fait même l'intégrité du système administratif.
ANALYSE
a) Norme de contrôle
[12] Les parties et la Cour conviennent que la norme de contrôle en l'espèce est celle de la décision correcte puisque la seule question en litige est une question de droit.
b) Principe de la compétence d'équité pour rouvrir un appel en vertu de la common law
[13] En 1972, la Cour suprême du Canada a décidé que la Commission d'appel de l'immigration (nom de la SAI à l'époque) avait compétence pour rouvrir un appel dans le but d'entendre une nouvelle preuve si elle le jugeait à propos et que la Commission pouvait réviser sa décision puisque sa compétence pour décider si une personne devait avoir le droit de demeurer au Canada se prolongeait dans le temps. Voir Grillas c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration, [1972] R.C.S. 577. Dans cet arrêt, le juge Abbott a dit, au nom de la majorité des juges, à la page 582 :
Pour les mêmes motifs que ceux qu'énonce mon collègue le juge Martland, je suis d'avis que jusqu'à l'exécution effective de l'ordonnance d'expulsion, la Commission a le pouvoir, comme elle l'a fait dans ce cas-ci, de reprendre un appel, d'entendre une nouvelle preuve, et, si elle le juge à propos, de réviser la décision qu'elle a déjà rendue et d'exercer le pouvoir discrétionnaire qu'elle possède en vertu de l'art. 15 d'autoriser un appelant à demeurer au Canada [...]
[14] À la page 590, le juge Martland a dit que la Commission avait compétence d'équité pour exercer son pouvoir discrétionnaire même si elle avait rejeté un appel contre une ordonnance d'expulsion. Il a dit qu'il s'agissait d'une compétence qui se prolongeait dans le temps et non d'une compétence qui s'exerçait une fois pour toutes. Il a affirmé que la Commission avait compétence d'équité pour reprendre une affaire et entendre de nouveaux éléments de preuve bien qu'elle ait déjà rendu une ordonnance rejetant l'appel. Le juge Martland a dit, à la page 590 :
[...] À mon avis, la Commission avait compétence pour reprendre l'audition de l'appel en vue de permettre à l'appelant de soumettre un supplément de preuve.
[15] En 1990, la Cour d'appel fédérale a expliqué, dans l'arrêt Longia c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1990] 3 C.F. 288, que la compétence de la Commission d'appel de l'immigration se prolongeait même si elle avait rejeté un appel puisque sa compétence n'était pas de nature adjudicative mais une compétence qui devait essentiellement s'exercer pour des raisons d'ordre humanitaire.
[16] La SAI peut soulever les mêmes motifs d'ordre humanitaire et en particulier l'intérêt supérieur de l'enfant en conformité avec les articles 67, 68 et 69 de la LIPR. Toutefois, la LIPR a une nouvelle disposition qui prévoit expressément que la SAI peut autoriser la réouverture d'un appel si elle est convaincue que la SAI n'a pas respecté un principe de justice naturelle. L'ancienne loi ne contenait aucune disposition prévoyant la réouverture d'un appel. Par conséquent, la question de savoir si l'article 71 de la LIPR, qui précise que la SAI peut rouvrir un appel si elle est convaincue qu'il y a eu un manquement à un principe de justice naturelle, limite la compétence en vertu de la common law (établie par la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Grillas, précité), de rouvrir un appel pour des motifs notamment d'équité de manière à permettre une nouvelle preuve touchant l'intérêt supérieur de l'enfant.
Quatre principes d'interprétation des lois
[17] J'ai conclu que selon quatre principes d'interprétation des lois, l'article 71 limite ou restreint la compétence de la SAI de rouvrir un appel pour manquement à la justice naturelle. Voici ces principes :
1. La mention de l'un implique l'exclusion de l'autre - selon ce principe d'interprétation des lois, si une chose est mentionnée, une autre est exclue par le fait même. Quand le législateur précise, dans la loi, les circonstances permettant la réouverture d'un appel par la SAI, il exclut implicitement tous les autres motifs.
2. La version française de l'article 71 - est beaucoup plus claire et expresse que la version anglaise. Dans la version française, la SAI peut rouvrir un appel « sur preuve de » manquement à un principe de justice naturelle (dans la version anglaise, il est dit « if it is satisfied that » ). Cette preuve constitue donc une condition préalable à la réouverture. Sans cette preuve, il est implicite que la SAI ne peut reprendre un appel.
3. La règle de l'exclusion implicite - en rapport avec la codification de la common law mentionnée dans l'ouvrage Sullivan and Driedger on the Construction of Statutes, 4e édition (Markman.Butterworths Canada Ltd., 2002) à la page 355, qui se fonde sur la décision de la Cour suprême du Canada dans l'affaire R. c. McClurg (1990), 76 DLR (4th) 217. Il est dit, à la page 355 de cet ouvrage :
[traduction] Lorsque le législateur codifie expressément une partie seulement du droit sur une question, la Cour peut se fonder sur le raisonnement relatif à l'exclusion implicite pour conclure que le législateur avait l'intention d'exclure la partie du droit qui n'est pas mentionnée en termes exprès.
Selon ce principe, puisque l'article 71 précise que la réouverture d'un appel est permise en cas de manquement à un principe de justice naturelle, il s'ensuit que le législateur voulait exclure la partie de la common law qui n'est pas mentionnée expressément. Par conséquent, le droit de la SAI de rouvrir un appel pour des motifs d'équité a été exclu implicitement. La proposition contraire illustre la logique de cette dernière affirmation. Si le législateur avait voulu que la SAI puisse rouvrir un appel pour des motifs d'ordre humanitaire, notamment l'intérêt supérieur de l'enfant, il l'aurait précisé. Il en est particulièrement ainsi puisque le législateur a mentionné expressément l'intérêt supérieur de l'enfant dans les dispositions qui précèdent immédiatement les articles de la LIPR sur la compétence de la SAI. La SAI protège l'intérêt supérieur des enfants. Le législateur aurait dit, en termes exprès, que la SAI pouvait rouvrir un appel afin de prendre en compte de nouvelles circonstances concernant l'intérêt supérieur d'un enfant si telle avait été son intention.
4. Le contexte législatif - comprend l'explication de l'article 71 qui a été présentée au Parlement. Selon cette explication, « les réouvertures sont clairement limitées aux cas où il y a eu manquement à la justice naturelle au sens de la common law » . L'article 71 a pour objet d'empêcher que le mécanisme de réouverture ne soit utilisé comme manoeuvre dilatoire du renvoi. L'analyse article par article de la LIPR, datée de septembre 2001, a été déposée devant le Parlement au moment où ce dernier examinait le projet de loi de la LIPR. Par conséquent, le Parlement avait été avisé que l'article 71 avait pour objet d'empêcher que le mécanisme de réouverture des appels en matière d'immigration ne serve de moyen de reporter un renvoi et que l'article 71 limitait la réouverture d'instances aux cas où il y avait eu manquement aux règles de justice naturelle.
Par conséquent, je suis d'avis que ces quatre principes d'interprétation des lois amènent à conclure que l'article 71 limite la compétence de la SAI de rouvrir un appel et ils excluent implicitement la compétence en vertu de la common law de rouvrir un appel pour permettre à l'appelant de produire une nouvelle preuve ou une preuve supplémentaire.
Les faits en l'espèce illustrent l'objet visé en limitant les appels au SAI
[18] L'application des principes d'interprétation des lois aux faits en cause révèle l'objet visé par le législateur en limitant la réouverture d'appels devant la SAI. En l'espèce, la demanderesse est entrée au Canada et elle y est demeurée illégalement tout en contestant, dans de nombreuses instances judiciaires, le droit du défendeur de renvoyer une immigrante illégale. La demanderesse s'est présentée deux fois devant la SAI, elle a été entendue deux fois par la Cour fédérale (y compris la présente Cour) et par la Cour provinciale de la Colombie-Britannique. En outre, la demanderesse a fait l'objet de nombreuses instances devant divers tribunaux décisionnels et décideurs en conformité avec les dispositions sur l'immigration, savoir une enquête en vertu de l'article 27, une évaluation par un agent ERAR et un décideur relativement aux motifs d'ordre humanitaire. Cela fait au total jusqu'à huit différentes décisions judiciaires ou quasi-judiciaires concernant la demanderesse dont il est clair qu'elle est venue au Canada à une condition qu'elle n'a pas respectée. Si le droit de la SAI de rouvrir un appel n'était pas limité, le processus d'immigration de la SAI finirait par tourner en rond. À mon avis, le législateur a limité le droit de la SAI de rouvrir un appel aux seules affaires comportant un manquement aux règles de justice naturelle. Pour ces motifs, la demande de contrôle judiciaire est rejetée.
Question certifiée proposée
[19] La demanderesse a proposé la certification de la question suivante :
L'article 71 de la LIPR a-t-il pour effet d'annuler la règle de la compétence d'équité de la common law de la SAI de rouvrir un appel sauf lorsque la SAI a manqué à un principe de justice naturelle?
Le défendeur reconnaît qu'il s'agit d'une question grave de portée générale qui doit être certifiée. La Cour est d'accord.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE :
1. que la demande de contrôle judiciaire soit rejetée;
2. que la question suivante soit certifiée à des fins d'appel :
L'article 71 de la LIPR a-t-il pour effet d'annuler la règle de la compétence d'équité de la common law de la SAI de rouvrir un appel sauf lorsque la SAI a manqué à un principe de justice naturelle?
_ Michael A. Kelen _
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : IMM-7369-03
INTITULÉ : AI HUA YE
c.
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ
ET DE L'IMMIGRATION
LIEU DE L'AUDIENCE : VANCOUVER (COLOMBIE-BRITANNIQUE)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 30 JUIN 2004
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET
ORDONNANCE : LE JUGE KELEN
COMPARUTIONS :
Darryl Larson POUR LA DEMANDERESSE
Brenda Carbonell POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Embarkation Law Group POUR LA DEMANDERESSE
Vancouver (C.- B.)
Morris Rosenberg POUR LE DÉFENDEUR
Sous-procureur général du Canada
Vancouver (C.-B.)
COUR FÉDÉRALE
Date : 20040707
Dossier : IMM-7369-03
ENTRE :
AI HUA YE
demanderesse
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE