Date : 20040514
Référence : 2004 CF 704
Ottawa (Ontario), le 14 mai 2004
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE HARRINGTON
ENTRE :
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
demandeur
et
CHANDER GROVER
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] Rappelez-vous ces numéros : H30947, H32471, H32637 et H47999. Ce sont les numéros de dossier que la Commission canadienne des droits de la personne (la Commission) a attribués à quatre plaintes de discrimination raciale déposées par M. Grover contre son employeur de longue date, le Conseil national de recherches (le CNR).
[2] La Commission a déféré la première plainte au Tribunal canadien des droits de la personne (le Tribunal) pour qu'il l'instruise. Le Tribunal a conclu que M. Grover avait été victime de discrimination en violation de la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H-6.
[3] La Commission a rejeté les deux autres plaintes portant les numéros H32471 et H32637. M. Grover a réussi à obtenir le contrôle judiciaire de cette décision. La juge Heneghan a statué que l'enquête de la Commission était entachée d'un vice parce qu'un témoin clé, un certain M. Vanier, n'avait pas été interrogé. Elle a renvoyé l'affaire à la Commission pour qu'elle puisse terminer son enquête.
[4] Dans l'intervalle, M. Grover avait déposé la plainte H47999. La Commission a interrogé ce témoin et d'autres personnes. Le témoin que la Commission avait reçu pour directive d'interroger a réfuté toutes les allégations de M. Grover. Malgré cela, la Commission a fait volte-face et a décidé de transmettre les plaintes H32471 et H32637 au Tribunal pour qu'il les instruise. Malgré le fait qu'il n'avait pas terminé son enquête sur la plainte H47999, le Tribunal a joint celle-ci aux deux autres plaintes au motif qu'elles soulevaient pour l'essentiel les mêmes questions de fait et de droit.
[5] C'est au tour du CNR de solliciter un contrôle judiciaire. Il réclame une ordonnance annulant la décision ou, à défaut, une ordonnance enjoignant à la Commission de motiver suffisamment sa décision.
[6] Pour situer la présente demande de contrôle judiciaire dans son contexte, il est nécessaire de relater brièvement les rapports litigieux qu'entretiennent depuis longtemps M. Grover et le CNR, des rapports qui les ont régulièrement amenés devant la Commission canadienne des droits de la personne, le Tribunal canadien des droits de la personne, notre Cour et, plus récemment, la Cour supérieure de justice de l'Ontario. Ce rappel des faits nous permettra de mieux comprendre les dispositions législatives applicables, l'affaire soumise à la juge Heneghan, l'enquête ultérieure qui a conduit à la décision présentement à l'examen et les normes devant régir le contrôle de la décision en question.
RAPPEL DES FAITS
[7] M. Grover est un chercheur scientifique. Il travaille au CNR depuis 1981. Il a déposé sa première plainte, qui porte le numéro H30947, en 1987. La Commission a renvoyé cette plainte devant le Tribunal qui, comme il a déjà été précisé, a conclu en 1992, que le CNR avait effectivement agi de façon discriminatoire envers M. Grover du fait de sa race, de son origine nationale ou ethnique et de sa couleur. Elle a ordonné au CNR de nommer le plaignant à un poste convenable, de lui adresser une lettre d'excuses, de rectifier ses relevés d'emploi et de lui verser une indemnité pécuniaire pour atteinte à son honneur. Dans sa décision, la Commission a estimé que M. Grover était crédible, mais que certains des témoins du CNR, dont M. Vanier, ne l'étaient pas.
[8] Avant que le Tribunal ne rende sa décision, M. Grover a déposé les plaintes H32471 et H32637, qui ont toutes les deux fait l'objet de la demande de contrôle judiciaire soumise à la juge Heneghan.
[9] Dans l'intervalle - et je ne rapporte pas toutes les diligences faites par l'une ou l'autre partie -, le Tribunal a dû reprendre l'examen de l'affaire en 1994 pour se pencher sur l'omission du CNR de mettre pleinement en application sa première décision. Tout en lui adressant encore quelques reproches, le Tribunal a néanmoins reconnu que le CNR avait pris certaines mesures pour améliorer ses relations de travail avec M. Grover.
[10] En 1996, le Tribunal a tenu une autre audience curative. Il a toutefois été informé que les parties en étaient arrivées à un accord et qu'elles avaient résolu des questions relatives au niveau de classification et au traitement, au perfectionnement et à la formation professionnels et à l'amélioration des installations de laboratoire auxquelles M. Grover avait accès.
[11] En février 1998, la Commission a rejeté les plaintes H32471 et H32637. M. Grover a présenté une demande de contrôle judiciaire.
[12] En juillet de la même année, M. Grover a déposé sa dernière plainte, la plainte H47999. Comme les autres plaintes, elle vise plusieurs allégations et s'échelonne sur plusieurs années et elle contient, du moins en partie, des allégations portant sur la mise en application de l'ordonnance prononcée en 1992 par le Tribunal.
[13] L'ordonnance de la juge Heneghan a ensuite été rendue (2001 CFPI 687). Elle a estimé que la Commission avait manqué à l'équité procédurale en ne procédant pas à une évaluation neutre et exhaustive. Elle a notamment reproché à la Commission de ne pas avoir interrogé M. Vanier, un témoin crucial, qui avait déjà été le directeur général du CNR et de qui relevait M. Grover. La juge Heneghan a expliqué que l'omission d'interroger une personne qui était liée d'une façon cruciale au présumé acte discriminatoire pouvait donner à penser que l'enquêteur avait préjugé de l'affaire. Ayant ainsi conclu que la Commission avait manqué à son obligation d'équité procédurale, la juge Heneghan a expliqué qu'elle n'avait pas à formuler de remarques au sujet de la question de savoir si la Commission avait commis une erreur de droit en concluant qu'il n'y avait pas suffisamment d'éléments de preuve pour justifier le renvoi des plaintes à un tribunal ou au sujet des autres observations faites par M. Grover au soutien de sa demande.
[14] En 2002, M. Grover a intenté devant la Cour supérieure de l'Ontario une action en justice dans laquelle il affirmait que les droits que lui reconnaît la Charte canadienne des droits avaient été violés. Cette action a une portée plus large que les trois plaintes dont je suis présentement saisi dans le cadre du présent contrôle judiciaire, car M. Grover affirme qu'il a été victime d'autres actes discriminatoires même à la suite de sa quatrième plainte. Il a fait part à la Commission de son mécontentement du fait que ces actes discriminatoires se poursuivent malgré les réparations qu'il persiste à réclamer à la Commission.
[15] Il a aussi demandé que les trois plaintes non encore résolues, à savoir les plaintes H32471, H32637 et H47999, soient mises en suspens en attendant l'issue de l'action introduite devant la Cour supérieure de l'Ontario. La Commission a plutôt décidé de renvoyer les trois plaintes au Tribunal pour instruction, laquelle devrait commencer en septembre.
LA LOI
[16] La Loi canadienne sur les droits de la personne a pour objet de donner effet, dans le champ de compétence du Parlement du Canada, au principe suivant : le droit de tous les individus à l'égalité des chances d'épanouissement indépendamment des considérations fondées sur la race, l'origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, l'âge, le sexe, l'orientation sexuelle, l'état matrimonial, la situation de famille, la déficience ou l'état de personne graciée. Parmi les actes discriminatoires énumérés dans la Loi, on trouve notamment le refus d'employer ou de continuer à employer un individu et le fait de défavoriser un individu en cours d'emploi pour un motif de distinction illicite (article 7).
[17] L'emploi n'est pas le seul domaine pour lequel la Loi énumère expressément des actes discriminatoires. La Loi interdit explicitement la discrimination dans la fourniture de biens, de services, d'installations ou de locaux, commerciaux ou résidentiels, et le fait, pour une organisation syndicale, d'empêcher l'adhésion pleine et entière d'un individu.
[18] La mission de la Commission comporte plusieurs facettes. Elle élabore des politiques, sensibilise le public et sert d'organe de liaison. En matière de discrimination, elle peut porter plainte d'office, ce qui ne s'est pas produit en l'espèce.
[19] Toute personne - comme M. Grover - ou groupe de personnes ayant des motifs raisonnables de croire qu'une personne a commis ou commet un acte discriminatoire peut déposer une plainte devant la Commission. Une plainte peut porter seulement sur l'acte discriminatoire qu'aurait commis une personne déterminée, comme c'est le cas en l'espèce, ou viser un acte discriminatoire pouvant toucher des milliers de personnes, comme par exemple dans le cas de la méthode de versement des allocations familiales, ou en matière de parité salariale. Aux termes de la partie III de la Loi (présentement les articles 39 et suivants), sur réception d'une plainte comme celle de M. Grover, la Commission peut prendre l'une ou l'autre des mesures suivantes. Elle peut décider de faire enquête sur la plainte ou décider de ne pas mener d'enquête. Elle peut statuer sur la plainte sans enquête si elle estime que la victime présumée de l'acte discriminatoire devrait épuiser d'abord les recours internes ou les procédures d'appel ou de règlement des griefs qui lui sont normalement ouverts, si elle estime que la plainte pourrait avantageusement être instruite sous le régime d'une autre loi fédérale, si la plainte n'est pas de sa compétence, si la plainte est frivole, vexatoire ou entachée de mauvaise foi ou si la plainte a été déposée après l'expiration d'un délai d'un an après le dernier des faits sur lesquels elle est fondée, ou de tout délai supérieur que la Commission estime indiqué dans les circonstances. Malgré le fait que les faits sont survenus plus d'un an avant le dépôt de la dernière plainte de M. Grover, la Commission a décidé de statuer sur cette plainte, étant donné qu'elle avait été constamment au courant de la situation d'emploi de M. Grover. Cette partie de la décision n'est pas contestée.
[20] La Commission peut, même sans avoir fait enquête sur la plainte, décider de renvoyer celle-ci directement au Tribunal canadien des droits de la personne. L'article 49 prévoit que la Commission peut, à toute étape postérieure au dépôt de la plainte, demander au président du Tribunal de désigner un membre pour instruire la plainte, si elle est convaincue, « compte tenu des circonstances relatives à celle-ci, que l'instruction est justifiée » . Sur réception de la demande, le président « désigne un membre pour instruire la plainte » . La Commission a rarement, voire jamais, invoqué ce pouvoir. Les avocats des parties ne se souviennent d'aucun cas dans lequel une plainte aurait été déférée au Tribunal sans enquête préalable. D'ailleurs, les tribunaux judiciaires n'ont examiné la Loi que dans des cas où la Commission avait décidé, après enquête, soit de rejeter la plainte, soit de la renvoyer au Tribunal.
[21] Si elle décide de faire enquête sur la plainte, la Commission peut quand même renvoyer le plaignant à une autre autorité si elle estime que le plaignant devrait d'abord épuiser les recours internes ou les procédures d'appel ou de règlement des griefs ou si elle est d'avis que la plainte pourrait avantageusement être instruite sous le régime d'une autre loi fédérale.
[22] Sinon, la Commission rejette la plainte si elle est convaincue, « compte tenu des circonstances relatives à la plainte » , que l'examen de celle-ci n'est pas justifié, ou elle la renvoie au Tribunal si elle est convaincue que son examen est justifié.
[23] Les tribunaux se sont penchés à plusieurs reprises sur le rôle que joue la Commission lorsqu'elle est saisie de plaintes de discrimination. Le point de départ est l'arrêt Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Canada (Commission des droits de la personne), [1989] 2 R.C.S. 879, (l'arrêt S.E.P.Q.A.), dans lequel le juge Sopinka examine en détail l'économie de la Loi. Dans cette affaire, après avoir fait enquête sur la plainte, la Commission avait décidé de ne pas la renvoyer au Tribunal. La Cour a jugé qu'en pareil cas, la Commission était tenue de déterminer s'il existait dans la preuve un fondement raisonnable qui justifiait de passer à l'étape suivante. La Commission n'était pas obligée de se conformer aux règles formelles de la justice naturelle, mais elle devait faire preuve d'équité procédurale. Le défaut de la Commission de motiver sa décision ne justifiait pas la révision de celle-ci puisque les motifs de sa conclusion se trouvaient dans le rapport de ses enquêteurs qui avait été mis à la disposition des parties qui, par conséquent, étaient parfaitement au courant des motifs de la décision de la Commission.
L'AFFAIRE SOUMISE À Mme LA JUGE HENEGHAN
[24] Dans un premier temps, la Commission a examiné à fond les plaintes H32471 et H32637. En plus d'accuser la Commission d'avoir manqué aux principes de justice naturelle et d'avoir fondé sa décision sur une enquête qui n'était ni neutre ni exhaustive, M. Grover soutenait que l'enquête avait été menée de mauvaise foi et de façon arbitraire et que la Commission avait rendu sa décision sans tenir compte de la preuve dont elle disposait, qu'elle avait refusé sans motif légitime d'exercer son pouvoir discrétionnaire en vue de constituer un tribunal et :
Paragraphe 32 : Enfin, le demandeur soutient que l'omission de la Commission de tenir compte de la décision que le Tribunal avait rendue le 21 août 1992 au sujet des plaintes qu'il avait déposées en 1991 et en 1992 montre également qu'il y a eu manquement à l'équité procédurale envers le demandeur à l'égard des plaintes ici en cause.
[25] J'ai déjà mentionné le fait qu'ayant conclu que « la Commission a violé l'obligation d'équité procédurale en ne menant pas une enquête neutre et exhaustive » , il n'était pas nécessaire que la juge Heneghan formule des commentaires au sujet des autres observations présentées à l'appui de la demande de contrôle judiciaire. Il vaut la peine de reprendre textuellement les mots employés par la juge Heneghan étant donné qu'elle a si bien résumé le droit. Voici ce qu'elle dit :
70 À mon avis, l'omission d'interroger ce témoin constitue non seulement un manque sérieux dans la procédure d'enquête, mais aussi un manque sérieux dans les rapports d'enquête sur lesquels la Commission s'est fondée pour décider de rejeter les plaintes. Si les rapports sont défectueux, il s'ensuit que la Commission ne disposait pas d'un nombre suffisant de renseignements pertinents pour exercer à bon droit son pouvoir discrétionnaire.
71 Le large pouvoir discrétionnaire conféré à la Commission lorsqu'il s'agit de déterminer si une plainte doit être rejetée ou si elle doit être renvoyée àl'arbitrage devant un tribunal ne permet pas à la Commission, à mon avis, de contourner la procédure d'enquête et de ne faire aucun cas d'un témoin nécessaire. De fait, l'omission d'interroger une personne qui est liée d'une façon cruciale au présumé acte discriminatoire peut nous amener à inférer que l'enquêteur a préjugé de l'affaire.
72 Je conclus que la Commission ne s'est pas acquittée de l'obligation qui lui incombait de mener une enquête exhaustive en omettant d'interroger M. Vanier.
73 Puisque j'ai conclu que la Commission a violé l'obligation d'équité procédurale en ne menant pas une enquête neutre exhaustive, je n'ai pas à faire de remarques au sujet de la question de savoir si la Commission a commis une erreur de droit en concluant qu'il n'y avait pas suffisamment d'éléments de preuve pour justifier le renvoi des plaintes à un tribunal (à cet égard, voir Slattery, précité, à la page 606) ou au sujet des autres observations que le demandeur a faites.
L'affaire Slattery en question est le jugement Slattery c. Canada (Commission des droits de la personne), [1994] 2 C.F. 574.
[26] Dans sa décision la plus récente, la Commission a précisé ce qui suit, après avoir conclu que la plainte H47999 avait été déposée dans les délais prescrits :
[TRADUCTION]
La Commission a également décidé, en vertu de l'article 49 de la Loi canadienne sur les droits de la personne, de demander au président du Tribunal canadien des droits de la personne de désigner un membre pour instruire les plaintes (H32471, H47999 et H32637), parce qu'elle était convaincue, compte tenu des circonstances relatives à celle-ci, que l'instruction est justifiée.
La Commission a également décidé, en vertu du paragraphe 40(4) de la Loi canadienne sur les droits de la personne, de demander au président du Tribunal canadien des droits de la personne de la Commission d'ordonner l'instruction commune des plaintes, au motif qu'elles soulèvent pour l'essentiel les mêmes questions de fait et de droit.
[27] La Commission n'a pas précisé les circonstances qui l'avaient convaincue que l'instruction des plaintes H32471 et H32637 était justifiée. Le rapport des enquêteurs a été distribué et il pourrait être considéré comme énonçant les motifs de la Commission, d'autant plus que ce rapport a été accepté.
[28] Dans leur rapport, les enquêteurs poursuivent en relatant qu'à la suite de la décision de la juge Heneghan, M. Vanier a été retracé, puis interrogé. Les enquêteurs se contentent de dire que M. Vanier nie toutes les allégations de discrimination articulées par M. Grover dans les plaintes H32471 et H32637. Les détails de l'entrevue ont été communiqués à M. Grover pour qu'il formule ses commentaires : il a effectivement produit un projet de réfutation. M. Grover a sollicité une rencontre, mais il a par la suite changé d'idée parce qu'il craignait un double emploi avec l'action en instance devant la Cour supérieure de l'Ontario. Il a demandé que la Commission suspende l'enquête sur les trois plaintes jusqu'à ce que l'issue de l'action ontarienne soit connue. Les enquêteurs ont signalé que, lorsque M. Grover a formulé cette demande, ils prévoyaient procéder à d'autres entrevues relativement à la plainte H47999. Les enquêteurs n'ont pas procédé à d'autres entrevues; en revanche, la Commission n'a pas suspendu l'instruction des plaintes. Pour ce qui est de la demande de suspension, le rapport dit ce qui suit :
[TRADUCTION]
28. La deuxième question soumise à la Commission est la demande qu'a formulée le plaignant en vue d'obtenir que ses plaintes soient mises en suspens en attendant la décision de la Cour supérieure de l'Ontario. Bien que la demande du plaignant soit compréhensible, on ne peut l'évaluer sans soupeser les incidences qu'une telle décision est susceptible d'avoir sur tous les intéressés. Ainsi que le plaignant l'a lui-même signalé, l'action qu'il a intentée devant la Cour supérieure est susceptible de permettre d'éviter un double emploi étant donné qu'elle touche des questions qui sont également abordées dans les plaintes qu'il a déposées devant la Commission des droits de la personne. Cette solution permettrait de résoudre les plaintes ou, s'il est insatisfait de la décision de la Cour, de demander à la Commission de poursuivre l'enquête sur ses plaintes.
29. En revanche, on ne peut ignorer le fait que les allégations articulées dans ces plaintes visent les mêmes doléances que celles que le plaignant exprime depuis 1987, que les plaintes concernent les même personnes et les mêmes gestionnaires que ceux qui ont comparu devant la CCDP en 1992 et en 1994 et, finalement, que le Tribunal des droits de la personne a déjà tiré des conclusions de fait au sujet de la crédibilité des témoins et sur bon nombre des questions qui sont soulevées par le plaignant. Il est donc peu probable qu'une enquête plus approfondie permette à la Commission de rendre une décision éclairée, car les incidents articulés dans les plaintes en question ne peuvent être examinés en faisant abstraction de la première plainte ou des décisions ultérieures du Tribunal. Vu cette interdépendance, il convient mieux de déférer les trois plaintes au Tribunal pour qu'il procède à une instruction approfondie.
[29] Les enquêteurs ont conclu le rapport en formulant la recommandation suivante :
[TRADUCTION]
31. Nous recommandons qu'en vertu de l'article 49 de la Loi canadienne sur les droits de la personne, la Commission demande au président du Tribunal canadien des droits de la personne de désigner un membre pour instruire les plaintes H32471, H32637et H47999, pour les raisons suivantes :
- les trois plaintes en question sont inextricablement liées à la plainte que la CCDP a tranchée en 1992 et en 1994 ainsi que l'une à l'autre;
- en 1992 et en 1994, la CCDP a déjà tiré des conclusions de fait au sujet de la crédibilité des témoins et sur nombre des questions qui sont soulevées par le plaignant dans les trois plaintes en question.
MOTIFS DE LA COMMISSION
[30] Ayant décidé de rejeter les plaintes H32471 et H32637, pourquoi alors la Commission a-t-elle ensuite décidé de les renvoyer au Tribunal?
1. Était-elle d'avis qu'il subsistait des doutes au sujet de l'impartialité, malgré le fait que M. Vanier avait été interrogé conformément aux directives de la juge Heneghan?
2. A-t-elle abordé toute l'affaire sous un angle différent et a-t-elle changé d'idée?
3. A-t-elle estimé qu'elle n'était pas en mesure d'évaluer la crédibilité de M. Vanier parce que le témoignage de ce dernier avait déjà été jugé insatisfaisant par le Tribunal?
4. Était-ce une suite appropriée à donner à la demande présentée par M. Grover en vue de faire suspendre l'instruction jusqu'à ce que l'issue de l'action intentée devant la Cour supérieure de l'Ontario soit connue?
5. Craignait-elle que les délais que lui reprochait M. Grover, de même que la procédure inquisitoire qu'elle applique pour traiter les plaintes dont elle est saisie, pourraient l'exposer aux critiques d'un tribunal de common law doté d'une procédure contradictoire?
6. Comme elle n'a pas interrogé les témoins qu'elle voulait interroger, comment peut-elle prétendre que la plainte H47999 est inextricablement liée aux autres?
[31] J'estime que les deux parties ont le droit de savoir.
CONTRÔLE JUDICIAIRE ET ÉQUITÉ PROCÉDURALE
[32] Comme la Loi canadienne sur les droits de la personne est muette sur la question du contrôle judiciaire, les décisions de la Commission canadienne des droits de la personne, un office fédéral, peuvent faire l'objet d'un contrôle judiciaire conformément aux dispositions de l'article 18.1 de la Loi sur les Cour fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7, modifiée. L'article 18.1 énumère quelques cas donnant ouverture au contrôle judiciaire : trois d'entre eux peuvent s'appliquer en l'espèce. Les mesures prévues à cet article sont prises si la Cour fédérale est convaincue que la Commission (l'office) :
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18.1 (4) ... b) n'a pas observé un principe de justice naturelle ou d'équité procédurale ou toute autre procédure qu'il était légalement tenu de respecter; c) a rendu une décision ou une ordonnance entachée d'une erreur de droit, que celle-ci soit manifeste ou non au vu du dossier; d) a rendu une décision ou une ordonnance fondée sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments dont il dispose; |
18.1(4) ... (b) failed to observe a principle of natural justice, procedural fairness or other procedure that it was required by law to observe; (c) erred in law in making a decision or an order, whether or not the error appears on the face of the record; (d) based its decision or order on an erroneous finding of fact that it made in a perverse or capricious manner or without regard for the material before it; |
[33] Pour exercer ses pouvoirs en matière de contrôle judiciaire, la Cour fédérale s'inspire, à l'instar de tout autre tribunal canadien, des principes de droit administratif énoncés par la Cour suprême du Canada. Ces principes ont été résumés dans trois arrêts rendus l'an dernier : Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226; Barreau du Nouveau-Brunswick c. Ryan, [2003] 1 R.C.S. 247, et S.C.F.P. c. Ontario (Ministre du Travail), [2003] 1 R.C.S. 539. Les arrêts Dr Q et Ryan, qui ont été rendus le même jour, consacrent le principe qu'il n'existe que trois normes en matière de contrôle judiciaire des décisions administratives : la décision correcte, la décision raisonnable simpliciter et la décision manifestement déraisonnable. Il convient par ailleurs d'appliquer une méthode pragmatique et fonctionnelle. La Cour doit soupeser une série de facteurs afin de déterminer si une question précise devrait être soumise à un contrôle exigeant, subir un examen ou une analyse en profondeur, ou être laissée à l'appréciation quasi exclusive du décideur (ces divers degrés de déférence correspondent respectivement aux normes de la décision correcte, raisonnable simpliciter et manifestement déraisonnable). La Cour saisie de la demande de contrôle judiciaire doit tenir compte des quatre facteurs suivants : la présence ou l'absence dans la loi d'une clause privative ou d'un droit d'appel, l'expertise du tribunal relativement à celle de la cour de révision sur la question en litige, l'objet de la loi et de la disposition particulière, la nature de la question - de droit, de fait ou mixte de fait et de droit.
[34] Bien qu'une question d'équité procédurale soit habituellement considérée comme une question de droit donnant ouverture à réparation si la décision n'est pas correcte, il est également utile de considérer l'équité procédurale comme une question distincte. Comme le juge Binnie, qui s'exprimait pour le compte des juges majoritaires, l'a déclaré dans l'arrêt S.C.F.P. aux paragraphes 102 et 103 :
102. L'équité procédurale concerne la manière dont le ministre est parvenu à sa décision, tandis que la norme de contrôle s'applique au résultat de ses délibérations.
[35] La Cour fédérale a examiné le rôle polyvalent que joue la Commission canadienne des droits de la personne dans la foulée des arrêts Dr Q et Ryan.
[36] Dans le jugement MacLean c. Marine Atlantic Inc., 2003 CF 1459, le juge O'Keefe a appliqué la méthode pragmatique et fonctionnelle dans une affaire dans laquelle la Commission avait décidé de ne pas transmettre une plainte au Tribunal. Le juge O'Keefe a signalé qu'il n'y avait pas de clause privative, que la Commission possédait de l'expérience en tant qu'arbitre des faits en raison de son examen préalable des plaintes et qu'elle avait le pouvoir discrétionnaire de rejeter les plaintes. Tous ces éléments justifiaient la retenue judiciaire. Le juge O'Keefe s'est dit d'avis que la question était une question mixte de droit et de fait qui devait être examinée en fonction de la norme de la décision raisonnable simpliciter. Le juge Gibson en est arrivé à la même conclusion dans le jugement Gardiner c. Procureur général du Canada, 2004 CF 293. Je suis du même avis.
[37] Se fondant sur l'arrêt Hutchison c. Canada (Ministre de l'Environnement), 2003 CAF 133, dans lequel le juge Pelletier s'était dit d'avis, avant le prononcé des arrêts Dr Q et Ryan, que la décision de rejeter une plainte après la phase de l'enquête donnait lieu à un degré élevé de retenue de la part de la Cour, l'avocat de M. Grover a avancé l'idée que le critère devrait être celui de la décision manifestement déraisonnable dans les cas où, dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire, la Commission décide de transmettre une affaire au Tribunal. Une décision défavorable mettrait fin à la plainte, tandis que la partie contre qui est portée la plainte, en l'occurrence l'employeur, a encore la possibilité de se défendre dans le cadre d'une instruction complète. Je ne suis pas convaincu que ce soit effectivement le cas, parce qu'à l'article 44, le législateur emploie les mêmes mots pour parler du rejet et du renvoi de la plainte : « compte tenu des circonstances relatives à la plainte » . Je m'abstiens toutefois de me prononcer sur cette question car j'estime que la présente affaire porte sur l'équité procédurale. En pareil cas, il n'y a pas lieu de faire montre de retenue, sauf si la décision est correcte (Gardiner; précitée, et Ha c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 2004 CAF 49).
CE QU'EN DISENT LES TRIBUNAUX
[38] La juge Heneghan a passé en revue la jurisprudence avant de faire droit à la demande de contrôle judiciaire de M. Grover. Il n'est pas nécessaire de revenir en détail sur chacune des décisions qui ont été examinées. Qu'il suffise de dire que, si la Commission décide d'instruire une plainte, l'instruction doit être à la fois neutre et exhaustive (Slattery c. Commission canadienne des droits de la personne, précité, Miller c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), (1996), 112 F.T.R. 195, et Charlebois c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), (1998), 154 F.T.R. 119).
[39] À ces conditions s'ajoutent les principes de l'équité procédurale. La Loi n'oblige pas la Commission à motiver ses décisions. Il est toutefois de jurisprudence constante que, dans certains cas, l'équité procédurale exige qu'une décision soit motivée, comme en témoigne l'arrêt de principe de la Cour suprême du Canada Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817.
[40] En ce qui concerne plus spécifiquement la Loi canadienne sur les droits de la personne, dans l'affaire Canada (Procureur général) c. Canada (Tribunal des droits de la personne), (1994), 76 F.T.R. 1, la Cour s'est penchée sur la décision de la Commission de transmettre une plainte au Tribunal pour qu'il l'instruise à fond après avoir décidé dans un premier temps de rejeter la plainte en question. La Commission a décidé de donner suite à une plainte portant sur des chèques d'allocations familiales. Le procureur général a demandé l'annulation de cette décision. Il a été soutenu que, comme le procureur général avait eu connaissance de tous les éléments dont il avait été tenu compte pour prendre cette décision et qu'il avait eu l'occasion de formuler des observations à ce sujet (comme c'est le cas en l'espèce), le Commissaire avait rempli ses obligations. La juge Reed n'était pas de cet avis. Voici ce qu'elle dit, à la page 12 :
Telle n'est toutefois pas ma conviction. J'estime en effet que le ministère était en droit de recevoir de plus amples explications sur la position adoptée [...].
À mon avis, la Commission avait, sur le plan de l'équité, l'obligation d'acquiescer à cette demande. Je ne veux pas dire que la Commission ne peut pas changer d'idée et revenir sur une entente antérieure, mais elle aurait dû, à mon sens, expliquer clairement et précisément au requérant en quoi, le cas échéant, elle revenait sur sa position précédente, et pour quels motifs. Elle aurait pu simplement expliquer qu'elle estimait avoir alors commis une erreur ou n'avoir pas examiné suffisamment certains facteurs à l'origine de son changement de position. Quoi qu'il en soit, le ministère avait manifestement le droit de savoir. Sinon, sa capacité d'exercer de façon significative son droit de réplique en l'espèce se trouve limitée.
[41] Le principe des attentes légitimes s'applique. Il fait partie des principes de l'équité procédurale et, s'il n'est pas respecté, il ouvre droit à réparation (Centre hospitalier Mont Sinaï c. Québec (Ministre de la Santé et des Services sociaux), [2001] 2 R.C.S. 281, le juge Binnie, aux paragraphes 32 à 35.)
ANALYSE
[42] Si la Commission estimait qu'il subsistait des doutes quant à l'impartialité de la Commission et ce, malgré le fait que M. Vanier avait été interrogé conformément aux directives données par la juge Heneghan, ces doutes n'étaient pas fondés. La juge Heneghan a précisé que ces doutes seraient dissipés si l'on menait les entrevues à terme.
[43] A-t-elle abordé toute l'affaire sous un angle différent et a-t-elle changé d'idée? Elle aurait le droit de le faire. Toutefois, par souci d'équité dans la procédure, et ainsi que la juge Reed l'a déclaré dans le jugement Canada (PG) c. Canada (Tribunal des droits de la personne), précité, le CNR avait le droit de savoir si elle avait changé d'idée et, dans l'affirmative, pour quelle raison.
[44] Si elle a estimé qu'elle ne pouvait pas et ne devait pas évaluer la crédibilité de M. Vanier parce que le témoignage de ce dernier avait déjà été jugé insatisfaisant par le Tribunal, la Commission a de toute évidence commis une erreur de droit. Ainsi que le juge en chef de la Cour du Banc de la Reine de la Saskatchewan, le juge Johnson, a déclaré dans l'affaire Huziak c. Andrychuk (1977), 1 C.R. (3d) 132 :
[TRADUCTION]
Le fait qu'un juge ne croit pas un témoin dans une affaire ne signifie pas nécessairement qu'il ne croira pas le même témoin s'il comparaît dans une autre affaire [...] Chaque cas est un cas d'espèce.
[45] Qui plus est, même si M. Grover n'a pas réclamé le contrôle judiciaire malgré sa demande de suspension de l'enquête sur les trois plaintes en attendant l'issue de l'action intentée devant la Cour supérieure de l'Ontario, la décision de mettre fin à l'enquête est pour le moins inusitée. Le Tribunal a exprimé la chose de façon remarquable dans la décision Kamani c. Canada Post Corporation, [1993] 23 C.H.H.R. D/98 :
[TRADUCTION]
33. La Commission dispose de pouvoirs extraordinaires et elle doit les exercer de façon responsable dans l'intérêt du public. En soi, accuser une personne physique ou une personne morale de discrimination raciale est désobligeant et constitue une atteinte à la réputation. Le préjudice est de toute évidence plus grave lorsque les allégations s'échelonnent sur une période de cinq ans. La Commission est tenue d'examiner attentivement les éléments de preuve à l'origine de l'accusation de discrimination raciale à toutes les étapes de la procédure.
[46] La Commission pouvait-elle vraiment mettre fin à son enquête sur la quatrième plainte, qui porte le numéro H47999? Il ne suffit pas d'établir une distinction entre l'enquêteur de la Commission et la Commission. Il s'agit d'un seul et même organisme (voir l'arrêt S.E.P.Q.A., précité). Le rapport d'enquête précise dans les termes les plus nets que les autres témoins étaient censés être interrogés avant que M. Grover ne présente sa demande de suspension. Comme la suspension n'a pas été accordée, ce fait ne peut être invoqué pour expliquer pourquoi les entrevues n'ont pas eu lieu. Quand la Commission a-t-elle donc décidé que la quatrième plainte était inextricablement liée aux deux autres? Au cours des ans, le personnel a changé. Je souscris aux propos qui ont été tenus dans l'affaire Kamani, précitée, et j'estime que la Commission est tenue d'enquêter sur la quatrième plainte avant de décider de la déférer au Tribunal ou de la rejeter.
[47] Il serait inacceptable que la Commission s'inquiète des commentaires défavorables que la Cour supérieure de l'Ontario pourrait formuler au sujet de son efficacité. Elle doit remplir la mission que le législateur fédéral lui a confiée. L'existence d'une procédure parallèle est le fait de M. Grover et non celui de la Commission. S'il l'avait jugé à propos, M. Grover aurait pu retirer en totalité ou en partie les trois plaintes qu'il a déposées devant la Commission.
[48] Pour ces motifs, j'ai décidé d'accueillir la demande de contrôle judiciaire. La Commission n'a pas suffisamment motivé sa décision en ce qui concerne les plaintes H30947 et H32637. Comme son enquête sur la plainte H47999 est incomplète, la Commission ne pouvait être convaincue, pour des raisons valables, que le renvoi de la plainte au Tribunal était justifié et que cette plainte devait être jointe aux deux autres plaintes.
Les dépens
[49] Je ne crois pas qu'il s'agisse d'un cas dans lequel il y a lieu d'accorder des dépens. La Commission n'est pas partie à la présente instance. M. Grover ne pouvait guère permettre que la demande du CNR soit jugée ex parte. Il était normal qu'il défende ses intérêts. Il faut par ailleurs se rappeler que la décision à l'examen n'est pas celle qu'il a réclamée. Il aurait préféré que la Commission laisse les choses en suspens.
ORDONNANCE
La Cour accueille la demande de contrôle judiciaire de la décision en date du 18 septembre 2003 par laquelle la Commission canadienne des droits de la personne a, en vertu de l'article 49 de la Loi canadienne sur les droits de la personne, demandé au Tribunal canadien des droits de la personne, de désigner un membre pour instruire les plaintes H32471, H32637 et H47999.
La décision relative aux plaintes H32471 et H32637 est annulée et est renvoyée à la Commission pour qu'elle rende une décision motivée en conformité avec les alinéas 44(3)a) ou 44(3)b) de la Loi canadienne sur les droits de la personne.
La décision rendue au sujet de la plainte H47999 est annulée et est renvoyée à la Commission pour qu'elle procède à une évaluation neutre et exhaustive avant de rendre une décision en vertu, selon le cas, du paragraphe 40(4) ou de l'article 44 de la Loi canadienne sur les droits de la personne.
Il n'y a pas d'adjudication de dépens.
« Sean Harrington »
Juge
Traduction certifiée conforme
Richard Jacques, LL.L.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1923-03
INTITULÉ : PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
et
CHANDER GROVER
LIEU DE L'AUDIENCE : OTTAWA (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 15 AVRIL 2004
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE : LE JUGE HARRINGTON
DATE DES MOTIFS : LE 14 MAI 2004
COMPARUTIONS :
Robert Mackinnon POUR LE DEMANDEUR
J. Sanderson Graham
Paul Champ POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Morris Rosenberg POUR LE DEMANDEUR
Sous-procureur général du Canada
Raven, Allen, Cameron, Ballantyne & Yazbeck POUR LE DÉFENDEUR
Ottawa (Ontario)