Date : 20171127

Dossier : T-2187-16

Référence : 2017 CF 1071

[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]

Ottawa (Ontario), le 27 novembre 2017

En présence de madame la juge McDonald

ENTRE :

LE CAPITAINE KIMBERLY Y. FAWCETT

demanderesse

et

LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA

défendeur

JUGEMENT ET MOTIFS

[1]  Le 21 février 2006, le capitaine Kimberly Fawcett, membre des Forces canadiennes a été victime d’un tragique accident de voiture en allant déposer son fils à la garderie avant de se rendre au travail. L’accident a causé le décès de son fils et l’amputation de sa jambe droite au-dessus du genou. Elle demande le contrôle judiciaire de la décision prise le 7 novembre 2016 par le chef d’état-major de la défense (CEMD), qui avait conclu qu’elle n’était pas en service au moment de l’accident et que les blessures qu’elle a subies n’étaient pas imputables à son service militaire. Le capitaine Fawcett soutient que, puisqu’elle et son mari étaient en service dans des unités à disponibilité opérationnelle élevée, et puisqu’elle amenait son fils à la garderie en vertu d’un plan de garde familial (PGF) des Forces canadiennes, elle était en service et agissait sur ordre des Forces canadiennes au moment de l’accident.

[2]  Pour les motifs ci-après, je conclus que les circonstances uniques au dossier du capitaine Fawcett ont fait l’objet d’un examen raisonnable par le CEMD et que ces circonstances ne démontrent pas qu’elle n’agissait pas dans le cadre de son service militaire au moment de l’accident, comme elle le fait valoir. Compte tenu de la retenue dont il faut faire preuve à l’égard de la décision du CEMD, il s’agit d’une conclusion raisonnable. Par conséquent, le contrôle judiciaire est rejeté. Je refuse d’adjuger des dépens.

I.  Résumé des faits

[3]  Au moment de l’accident en 2006, le capitaine Fawcett était agente de planification au sein du Groupe de soutien interarmées des Forces canadiennes [GSIFC] à Kingston, en Ontario. Le capitaine Fawcett et son mari étaient tous deux en service dans des unités à disponibilité opérationnelle élevée des Forces canadiennes. Après son congé de maternité le 6 février 2006, le capitaine Fawcett est revenue au travail et a rempli un formulaire de plan de garde familiale (PGF), en application de la Directive et ordonnance administrative des Forces canadiennes 5044-1 (Familles) [DOAD 5044-1].

[4]  Le 20 février 2006, le mari du capitaine Fawcett a été informé qu’il devait se présenter au travail tôt le matin du 21 février 2006 pour un entraînement en vue d’un déploiement imminent. Le capitaine Fawcett a donc amené leur fils à la garderie le jour de l’accident. Le capitaine Fawcett affirme avoir informé son supérieur qu’elle [traduction] « activait son PGF » et qu’elle serait en retard au travail. Elle indique que son supérieur a donné son accord. Malheureusement, en route vers la garderie de son fils avant de se rendre au travail, le capitaine Fawcett a été victime de l’accident de voiture susmentionné.

[5]  L’enquête sommaire des Forces canadiennes sur l’accident, achevée le 8 mai 2006, a conclu que le capitaine Fawcett était en service au moment de l’accident, puisque le déplacement vers la garderie et le travail était destiné à lui permettre de s’acquitter de ses obligations professionnelles. Cependant, l’enquête sommaire a conclu que ses blessures n’étaient pas attribuables au service militaire.

[6]  La demande de prestations d’invalidité présentée par le capitaine Fawcett a été rejetée par Anciens Combattants Canada en octobre 2006. Anciens Combattants Canada a conclu que les blessures subies par le capitaine Fawcett n’étaient pas attribuables au service militaire.

[7]  À son retour au travail, le capitaine Fawcett a été informée par son Bureau de services juridiques des pensions et un autre fonctionnaire qu’Anciens Combattants Canada accorde un poids considérable au rapport de l’enquête sommaire pour établir l’admissibilité aux prestations. Le capitaine Fawcett a déposé un grief le 2 juin 2009 concernant l’enquête sommaire, alléguant qu’elle était en service au moment de l’accident et que, de ce fait, les blessures qu’elle avait subies étaient attribuables au service militaire. Le chef du personnel militaire (CPM) a rédigé une lettre à l’appui de la demande du capitaine Fawcett.

[8]  Après le dépôt d’un grief, l’article 29 de la Loi sur la défense nationale, LRC 1985, c N-5, et l’article 7 des Ordonnances et règlements royaux applicables aux Forces canadiennes [ORFC] définissent deux paliers décisionnels. Le premier palier, celui de l’autorité initiale, est représenté par le commandant, ou le commandant ou l’officier nommé au poste de directeur général ou à un poste supérieur à celui-ci au quartier général de la Défense nationale. Le second palier, celui de l’autorité de dernière instance, est celui du CEMD ou de son délégué. Le 6 août 2009, le commandant du Commandement du soutien opérationnel du Canada a établi que l’autorité initiale concernant le grief était le directeur, Gestion du soutien aux blessés.

[9]  Cependant, le 21 septembre 2009, le directeur général, Services de soutien au personnel et aux familles (DGSSPF) a manifestement agi à titre d’autorité initiale et informé le capitaine Fawcett que sa demande n’avait pas été présentée dans les délais requis et qu’elle avait, par conséquent, été traitée comme une question administrative, et non comme un grief officiel. Le DGSSPF n’a pas accueilli la demande.

[10]  Le 6 mai 2010, le capitaine Fawcett a été informée que le DGSSPF n’était pas l’autorité initiale compétente, puisqu’il avait rendu sa décision à titre civil, alors que les griefs doivent faire l’objet d’une décision par un membre du personnel militaire (ORFC, article 7.06).

[11]  À ce stade, le capitaine Fawcett, plutôt que de présenter sa revendication à l’autorité initiale compétente, a fait acheminer sa demande à l’autorité de dernière instance. Par la suite, l’autorité de dernière instance, le directeur général, Autorité des griefs des Forces canadiennes agissant à titre de délégué du CEMD, a rejeté la demande.

[12]  La décision initiale de l’autorité de dernière instance a été annulée par la Cour après un contrôle judiciaire pour des motifs d’équité procédurale (voir : Fawcett c Canada (Procureur général), 2012 CF 750).

[13]  Le 16 avril 2015, l’autorité de dernière instance a de nouveau rejeté la demande du capitaine Fawcett et la Cour a de nouveau renvoyé l’affaire à l’autorité de dernière instance pour nouvel examen après avoir constaté des lacunes au dossier.

[14]  Le troisième examen de l’autorité de dernière instance a donné lieu à la décision qui fait l’objet du présent contrôle judiciaire.

II.  Décision du CEMD faisant l’objet du contrôle

[15]  La décision visée par la demande de contrôle judiciaire est celle prise par l’autorité de dernière instance du CEMD le 7 novembre 2016. Dans la décision, le CEMD observe qu’il avait deux questions à trancher : 1) la question de savoir si le capitaine Fawcett était en service au moment de l’accident, et 2) la question de savoir si les blessures subies lors de l’accident étaient attribuables au service militaire.

[16]  Le CEMD a rejeté les arguments du capitaine Fawcett selon lesquels, puisqu’elle devait remplir un PGF, elle exécutait le plan et était donc en service militaire au moment où elle a déposé son fils à la garderie. Le CEMD a pris connaissance des raisons historiques qui avaient mené à l’exigence d’avoir un PGF. Il a observé que le contenu du PGF est déterminé par la personne qui remplit le PGF. Le CEMD en a conclu que le PGF ne constituait pas une [traduction] « fonction militaire prévue par la loi », mais bien un [traduction] « plan de contingence ». Le fait que le capitaine Fawcett a reçu la permission de se présenter plus tard au travail en raison de la participation de son mari à un entraînement en vue d’un déploiement imminent ne constituait pas l’exécution du PGF. Selon le CEMD, le PGF n’est déclenché que lorsque des membres sont éloignés de leur famille pour exécuter leurs fonctions militaires.

[17]  Le CEMD a aussi rejeté l’argument du capitaine Fawcett selon lequel elle avait un PGF « d’unité » avec son mari, PGF qui avait été activé le jour de son accident. Le CEMD a conclu qu’un tel PGF « d’unité » n’existe pas dans les règlements des Forces canadiennes.

[18]  Le CEMD a pris connaissance de la décision dans Cole c Canada (Procureur général), 2015 CAF 119 [Cole], qui définit le critère pour établir ce que signifie « attribuable au service militaire ». Même si la décision Cole portait sur la question des prestations de retraite, le CEMD a observé que le même libellé sert à définir « attribuable au service militaire » tant dans la Loi sur les pensions que dans l’ordonnance administrative 24-6 des Forces canadiennes Enquêtes sur des cas de blessures ou de décès [OAFC 24-6]. Cependant, le CEMD a observé que l’OAFC 24-6 n’exige aucunement que ses dispositions [traduction] « soient interprétées d’une façon libérale », contrairement à la Loi sur les pensions, qui comporte une telle directive d’interprétation.

[19]  Pour ce qui est de l’exigence d’être « attribuable au service militaire », le CEMD a réitéré sa conclusion selon laquelle des facteurs personnels, et non le service militaire, ont été la cause des blessures subies par le capitaine Fawcett.

III.  Questions en litige

[20]  Le capitaine Fawcett soulève les questions suivantes au sujet de la décision du CEMD :

1. Le CEMD a-t-il correctement examiné l’impact du PGF?
2. La conclusion selon laquelle le capitaine Fawcett n’était pas en service au moment de l’accident était-elle raisonnable?
3. La conclusion selon laquelle la blessure subie par le capitaine Fawcett n’était pas attribuable au service militaire était-elle raisonnable?

IV.  Norme de contrôle

[21]  Il n’est pas controversé entre les parties que la norme de contrôle de la décision du CEMD est celle de la décision raisonnable.

[22]  Cependant, dans le présent contexte, le critère de la décision raisonnable doit s’appliquer avec encore plus de retenue en raison de la nature hautement spécialisée de la procédure de règlement des griefs dans les Forces canadiennes (François c Canada (Procureur général), 2017 CF 154, au paragraphe 32; Higgins c Canada (Procureur général), 2016 CF 32, aux paragraphes 75 à 77).

[23]  Le capitaine Fawcett n’a soulevé aucune question d’équité procédurale.

V.  Discussion

A.  Le CEMD a-t-il correctement examiné l’impact du PGF?

[24]  Le capitaine Fawcett soutient que le CEMD n’a pas correctement tenu compte des circonstances particulières de sa situation familiale dans son examen du PGF.

[25]  Le PGF est prévu par la DOAD 5044-1. Il a été établi pour aider les militaires à planifier les besoins de leur famille dans le cas d’absence pour des raisons de service. La déclaration de PGF, qui est en cause en l’espèce, comporte deux parties.

[26]  Il est obligatoire de remplir la partie I du PGF. La DOAD 5044-1 exige que tous les membres remplissent la partie I du formulaire, qui indique que le membre des Forces canadiennes a établi un PGF « de bonne foi ». Cependant, la DOAD 5044-1 prévoit expressément que « [s]’ils veulent fournir d’autres renseignements sur leur PGF aux responsables de leur unité, les militaires peuvent également remplir la partie II. »

[27]  Bien que la DOAD 5044-1 prévoie uniquement l’obligation de remplir la partie I, le capitaine Fawcett soutient que, puisque son unité et celle de son mari étaient en état de « disponibilité opérationnelle élevée », elle était dans les faits tenue de remplir la partie II du PGF. Elle fait référence à l’ordre permanent 35-1 du GSIFC (plan de garde familial) [l’ordre permanent], lequel définit le PGF dans le contexte de l’unité du capitaine Fawcett au moment de l’accident. L’ordre permanent dispose :

L’objectif général de la présente directive est de maximiser la capacité de déploiement. De nombreux membres des FC n’ont pas passé leur GAD pour permettre de prodiguer des soins à des membres de la famille. Les FC tentent de faire en sorte que des mesures soient préparés pour permettre aux militaires d’exécuter leurs fonctions sans retard inutile.

[28]  Le capitaine Fawcett recense aussi les répercussions si l’on ne remplit pas le PGF, selon la DOAD 5044-1.

[29]  Elle indique que l’effet conjugué des exigences liées à la disponibilité opérationnelle élevée dans son unité et celle de son mari et des conséquences si l’on ne remplit pas un PGF donne au PGF un poids comparable à celui d’un ordre donné par les Forces canadiennes. Elle soutient que dans les circonstances qui étaient les siennes, le PGF était déclenché par le fait que son mari était en entraînement en vue d’un déploiement imminent et qu’elle s’acquittait de ses obligations définies dans son PGF.

[30]  L’argument du capitaine Fawcett interprète de façon erronée la nature du PGF décrit précédemment. La partie I du PGF est la seule partie assortie de pénalités. Plus précisément, la DOAD 5044-1 prévoit que des mesures disciplinaires pourront être prises si un militaire ne tient pas compte, de bonne foi, des situations familiales dans la préparation du PGF.

[31]  Or, cela ne correspond pas à l’exécution du PGF et des dispositions de la partie II. Un commandant ne peut pas dire à un militaire d’exécuter le PGF, tout comme un commandant ne peut pas dicter le contenu de la partie II du PGF. En fait, la DOAD 5044-1 prévoit que même si un militaire peut chercher à obtenir des conseils sur la préparation du PGF, la déclaration présentée par le militaire peut faire l’objet d’un examen par les autorités compétentes « seulement pour vérifier si elle est bien remplie ». Aucune pénalité n’est prévue pour les militaires qui remplissent ou ne remplissent pas la partie II du PGF.

[32]  Par conséquent, le contenu opérationnel du PGF du capitaine Fawcett se trouve dans la partie II, qui comporte des renseignements dictés par la situation familiale propre au capitaine Fawcett, et non pas dictés par les Forces canadiennes. En revanche, la seule partie du PGF pouvant donner lieu à des répercussions militaires, si elle n’est pas remplie, est la partie I, c’est-à-dire simplement une déclaration selon laquelle un PGF est en place.

[33]  La disposition sur laquelle s’appuie le capitaine Fawcett est tirée de l’ordre permanent et n’est pas contraire à l’objet fondamental du PGF exposé dans la DOAD 5044-1. Certes, le capitaine Fawcett et son mari étaient dans des unités à disponibilité opérationnelle élevée, mais cela n’avait aucune incidence sur la nature du PGF, qui est celle d’un plan de contingence, dont la teneur opérationnelle est définie par les militaires des Forces canadiennes eux-mêmes.

[34]  La situation aurait pu être différente si le capitaine Fawcett ou son mari avaient été effectivement en déploiement. Cependant, ce scénario n’a pas été envisagé par le CEMD, et au vu des circonstances, ce dernier a raisonnablement conclu que le statut de disponibilité opérationnelle élevée du capitaine et de son mari ne suffisait pas à lui seul à déclencher le PGF.

[35]  Pour ce motif, la conclusion du CEMD selon laquelle [traduction] « aucune fin militaire n’était servie » lorsque le capitaine Fawcett a été excusée de ses fonctions était une conclusion raisonnable.

B.  La conclusion selon laquelle le capitaine Fawcett n’était pas en service au moment de l’accident était-elle raisonnable?

[36]  Les arguments du capitaine Fawcett sur le fait qu’elle était en service au moment de l’accident sont liés à son argument selon lequel le PGF était un ordre des Forces canadiennes. Elle affirme que puisqu’elle exécutait son PGF au moment de l’accident, elle était en service. Elle affirme que la conclusion du CEMD selon laquelle elle n’était pas [traduction] « en service » au moment de l’accident n’est pas raisonnable.

[37]  La question de savoir si le capitaine Fawcett était en service au moment de l’accident repose sur l’interprétation de la DOAD 5044-1 et de l’OAFC 24-6, qui définit le concept de service.

[38]  La disposition pertinente de l’OAFC 24-6 dispose ce qui suit à l’article 28 :

[traduction]
Service. Dans certains cas, il peut être difficile de répondre à la question de savoir si un militaire qui a subi une blessure était en service au moment où l’incident est survenu. La meilleure politique consiste à adopter une interprétation élargie du sens du mot « service ». Toute tentative destinée à définir ce concept est susceptible d’être indûment contraignante ou tellement opaque qu’elle a peu de valeur. Sans limiter ce qui précède, on considère qu’en principe un militaire est en service :

[…]

d. lorsqu’il est à un endroit déterminé ou qu’il pose un acte précis suite à un ordre militaire;

[39]  Le CEMD a examiné la DOAD 5044-1 à la lumière de cette définition de service en tenant compte de son libellé, de son contexte et de son objet. Il s’agissait d’une démarche qui convient pour interpréter les politiques et directives applicables compte tenu de leur contexte de la loi (Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c Canada (Procureur général), 2011 CSC 53, aux paragraphes 32 à 34).

[40]  Le CEMD a tenu compte de la situation dans laquelle le PGF a été établi, tel qu’il est décrit dans le Rapport du Comité permanent de la défense nationale et des anciens combattants [le rapport]. Le rapport indique que le PGF a pour but de prendre les mesures qu’il faut [traduction] « lorsque des militaires sont déployés à très bref préavis, à tout moment de la journée ». Cependant, le rapport précise que les besoins quotidiens des familles ne relèvent pas du PGF.

[41]  Par conséquent, le CEMD a conclu que le PGF n’était pas applicable à la situation où le capitaine Fawcett déposait son fils à la garderie, mais sans avoir été appelée loin de sa famille pour des raisons liées au service.

[42]  Il s’agit d’une conclusion raisonnable considérant les raisons fondamentales pour lesquelles l’établissement d’un PGF est exigé. Vu les circonstances, le capitaine Fawcett n’était pas à un endroit ou ne posait pas un acte suite à un ordre militaire. Au contraire, elle n’exécutait pas de fonctions militaires au moment de l’accident.

[43]  Le CEMD n’a pas commis d’erreur en concluant que le capitaine Fawcett a sollicité et reçu la permission de s’absenter pour des raisons familiales, alors que le PGF ne régit que les absences de la famille pour des raisons de service.

[44]  La conclusion du CEMD selon laquelle le capitaine Fawcett exerçait une responsabilité parentale à l’extérieur des limites d’un ordre militaire ou de service s’appuyait sur une interprétation raisonnable des directives et lois applicables.

C.  La conclusion selon laquelle la blessure subie par le capitaine Fawcett n’était pas attribuable au service militaire était-elle raisonnable?

[45]  Le capitaine Fawcett soutient que le CEMD a déraisonnablement pris en compte des facteurs personnels dans l’analyse de ses activités le matin de l’accident. Elle soutient que le CEMD aurait dû tenir compte du fait qu’elle et son mari étaient dans des unités à disponibilité opérationnelle élevée, ce qui signifie que les Forces canadiennes exerçaient un niveau élevé de contrôle sur leurs vies. Ce fait, conjugué à l’exigence d’avoir un PGF, permettrait de conclure, selon elle, qu’elle était activement en « service militaire » au moment de l’accident. Elle affirme que le CEMD a adopté une interprétation déraisonnablement étroite ou restrictive.

[46]  La disposition de l’OAFC 24-6 applicable à l’imputabilité énonce ce qui suit :

30. Imputabilité. En règle générale, la formule « attribuable au service militaire » doit être interprétée comme « consécutive au service militaire ou rattachée directement au service militaire » […] Bien que la plupart des blessures qui surviennent en service soient attribuables au service militaire, ce n’est pas nécessairement le cas dans toutes les situations. Par exemple, si un militaire est blessé en service par suite directe de sa propre inconduite, sa blessure ne sera pas considérée comme attribuable au service militaire. En revanche, une blessure peut survenir lorsque le militaire n’est pas en service, mais dans des circonstances qui pourraient rendre la blessure attribuable au service militaire. Par exemple, si un militaire est blessé pendant qu’il n’est pas en service, mais en raison de l’état dangereux des logements militaires, la blessure pourrait être considérée comme attribuable au service militaire.

[47]  Le CEMD reconnaît que cette définition renferme deux concepts, à savoir « consécutive au service militaire » et « rattachée directement au service militaire ». Dans les deux cas, il a conclu que le sens ne peut être élargi pour intégrer le concept de responsabilité parentale à celui de service militaire.

[48]  Le CEMD s’est appuyé sur les décisions dans Cole et Canada (Procureur général) c Frye, 2005 CAF 264 [Frye] pour évaluer l’imputabilité. Cependant, le CEMD a fait une distinction entre Frye et Cole. Ces deux affaires ont fait l’objet de décisions en application de la Loi sur les pensions, laquelle exige une interprétation libérale. Comme il a été mentionné précédemment, l’OAFC 24-6 ne comporte aucune exigence de ce genre.

[49]  Le capitaine Fawcett n’est pas d’accord et cite l’article 27 de l’OAFC 24-6, qui dit ceci :

27. Conclusions. [traduction] [...][...] Bien que le Tribunal des anciens combattants (révision et appel) n’ait pas l’obligation d’appliquer les conclusions des enquêtes, et qu’il prenne ses propres décisions en se fondant sur les éléments de preuve, le tribunal recourt souvent aux avis d’autorités militaires, surtout lorsqu’il examine des cas qui sont difficiles à trancher. L’article 85 de la Loi sur les pensions oblige le tribunal à résoudre « toutes les déductions et présomptions raisonnables en faveur du demandeur ». Les observations des autorités militaires pourraient aisément être interprétées comme établissant le fondement d’une déduction ou présomption raisonnable.

[50]  Cependant, cette disposition n’impose pas l’obligation d’interpréter de façon libérale les dispositions de l’OAFC 24-6; elle reconnaît plutôt que les observations des autorités militaires peuvent aider un demandeur qui présente une demande en application de la Loi sur les pensions. Bien que le capitaine Fawcett puisse, en dernier ressort, chercher à faire valoir son droit à une indemnité d’invalidité, le fond de sa demande en l’espèce est assujetti aux directives militaires, dont l’OAFC 24-6.

[51]  Par conséquent, l’interprétation du CEMD, qui fait une distinction entre l’OAFC 24-6 et la Loi sur les pensions, ne constitue pas une erreur. Vu la retenue à laquelle a droit le CEMD, sa conclusion selon laquelle le fait que le capitaine Fawcett s’acquittait de sa responsabilité parentale n’est pas attribuable au service militaire est raisonnable, d’autant plus que le PGF ne constitue pas un ordre ni une fonction militaire.

[52]  Dans l’ensemble, le CEMD a tenu compte de la loi, des directives et de la jurisprudence applicables pour parvenir à sa conclusion. Le capitaine Fawcett n’a relevé aucune autre erreur susceptible de révision dans l’évaluation des éléments de preuve par le CEMD. Par conséquent, la conclusion du CEMD appartient aux issues possibles et dans l’appréciation de la raisonnabilité, la Cour n’a aucune raison d’intervenir.

VI.  Conclusion

[53]  Bien que le capitaine Fawcett présente des arguments hautement valables et convaincants, en raison du niveau élevé de retenue auquel ont droit les conclusions du CEMD, le seuil à atteindre pour démontrer le caractère déraisonnable de la décision du CEMD est, lui aussi, très élevé. Malheureusement, les arguments du capitaine Fawcett ne satisfont pas à ce seuil. La présente demande de contrôle judiciaire est donc rejetée. Cependant, vu les longs antécédents administratifs du présent contrôle judiciaire, qui ne découlent aucunement du capitaine Fawcett, je refuse d’adjuger les dépens.

JUGEMENT DANS LE DOSSIER T-2187-16

LA COUR rejette la demande de contrôle judiciaire sans dépens.

« Ann Marie McDonald »

Traduction certifiée conforme

Ce 5^e jour de novembre 2019

Lionbridge

COUR FÉDÉRALE

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER

DOSSIER :	T-2187-16
INTITULÉ :	LE CAPITAINE KIMBERLY Y. FAWCETT c LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
LIEU DE L’AUDIENCE :	Ottawa (Ontario)
DATE DE L’AUDIENCE :	Le 11 octobre 2017
JUGEMENT ET MOTIFS :	LA JUGE MCDONALD
DATE DES MOTIFS :	Le 27 novembre 2017

COMPARUTIONS :

Kimberly Y. Fawcett	Pour la demanderesse (POUR SON PROPRE COMPTE)
Sadian Campbell	Pour le défendeur

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :

Procureur général du Canada Ottawa (Ontario)

Pour le défendeur