TOP SECRET

Date: ||||||||||||

Docket: DES-5||

Citation: |||||||||||||||||| 2024 FC 1871

Ottawa, Ontario, ||||||||||||||||||||||||||||

PRESENT: The Honourable Mr. Justice Gleeson

BETWEEN:

||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||

Applicant

and

ATTORNEY GENERAL OF CANADA

Respondent

JUDGMENT AND REASONS

I. Introduction

[1] This application arises in the context of a [another] proceeding in |||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||　|　 ||||||||||||||||||||||||

[2] [In the other proceeding], the Attorney General raises section 18.1 of the Canadian Security Intelligence Service Act, RSC, 1985, c. C-23 [CSIS Act] to protect information on the basis that it identifies, or could identify, human sources of the Canadian Security Intelligence Service [CSIS or Service]. Section 18.1 came into force on April 23, 2015 as part of the Protection of Canada from Terrorists Act, SC 2015, c. 9. Its stated purpose is to ensure the identities of CSIS human sources are kept confidential. Subject to narrow and specific exceptions, section 18.1 prohibits the disclosure of information that would reveal the identity of a human source or of any information from which the identity of a human source could be inferred in a proceeding before a court, person or body with jurisdiction to compel the production of that information.

[3] [In the other proceeding]|, the Attorney General takes the position that reliance on section 18.1 to protect human source information is |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| information relating to CSIS ||||||||||||||||||||||||||. The Attorney General’s reliance on section 18.1 　|　 ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||. [The Applicant] seeks an Order pursuant to subsection 18.1(4) that the individuals whose identity the Attorney General seeks to protect from disclosure are not human sources, that the information would not allow the identity of a human source to be inferred, and |||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||.

[4] Neither counsel for the Attorney General nor [the Applicant] dispute that the section 18.1 human source privilege is analogous to and based upon the common law confidential informant or police informer privilege. As noted by Justice Gauthier of the Federal Court of Appeal in Canada (Attorney General) v Almalki, 2016 FCA 195 at para 38 “[t]he class privilege created at section 18.1 is akin (albeit somewhat different) to the common law class privilege applicable to police informers which is described by this Court in Almalki 2011 as “a legal rule of public order by which a judge is bound”.” Both counsel submit, and I agree, that police informer privilege jurisprudence will be of assistance in interpreting and applying section 18.1.

II. Relevant Legislation

[5] Section 18.1 of the CSIS Act reads as follows:

Canadian Security Intelligence Service Act, RSC, 1985, c. C-23	Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité, LRC (1985), ch. C-23
Purpose of section — human sources	Objet de l’article — sources humaines
18.1 (1) The purpose of this section is to ensure that the identity of human sources is kept confidential in order to protect their life and security and to encourage individuals to provide information to the Service.	18.1 (1) Le présent article vise à préserver l’anonymat des sources humaines afin de protéger leur vie et leur sécurité et d’encourager les personnes physiques à fournir des informations au Service.
Prohibition on disclosure	Interdiction de communication
(2) Subject to subsections (3) and (8), no person shall, in a proceeding before a court, person or body with jurisdiction to compel the production of information, disclose the identity of a human source or any information from which the identity of a human source could be inferred.	(2) Sous réserve des paragraphes (3) et (8), dans une instance devant un tribunal, un organisme ou une personne qui ont le pouvoir de contraindre à la production d’informations, nul ne peut communiquer l’identité d’une source humaine ou toute information qui permettrait de découvrir cette identité.
Exception — consent	Exception — consentement
(3) The identity of a human source or information from which the identity of a human source could be inferred may be disclosed in a proceeding referred to in subsection (2) if the human source and the Director consent to the disclosure of that information.	(3) L’identité d’une source humaine ou une information qui permettrait de découvrir cette identité peut être communiquée dans une instance visée au paragraphe (2) si la source humaine et le directeur y consentent.
Application to judge	Demande à un juge
(4) A party to a proceeding referred to in subsection (2), an amicus curiae who is appointed in respect of the proceeding or a person who is appointed to act as a special advocate if the proceeding is under the Immigration and Refugee Protection Act may apply to a judge for one of the following orders if it is relevant to the proceeding:	(4) La partie à une instance visée au paragraphe (2), l’amicus curiae nommé dans cette instance ou l’avocat spécial nommé sous le régime de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés peut demander à un juge de déclarer, par ordonnance, si une telle déclaration est pertinente dans l’instance :
(a) an order declaring that an individual is not a human source or that information is not information from which the identity of a human source could be inferred; or	a) qu’une personne physique n’est pas une source humaine ou qu’une information ne permettrait pas de découvrir l’identité d’une source humaine;
(b) if the proceeding is a prosecution of an offence, an order declaring that the disclosure of the identity of a human source or information from which the identity of a human source could be inferred is essential to establish the accused’s innocence and that it may be disclosed in the proceeding.	b) dans le cas où l’instance est une poursuite pour infraction, que la communication de l’identité d’une source humaine ou d’une information qui permettrait de découvrir cette identité est essentielle pour établir l’innocence de l’accusé et que cette communication peut être faite dans la poursuite.
Contents and service of application	Contenu et signification de la demande
(5) The application and the applicant’s affidavit deposing to the facts relied on in support of the application shall be filed in the Registry of the Federal Court. The applicant shall, without delay after the application and affidavit are filed, serve a copy of them on the Attorney General of Canada.	(5) La demande et l’affidavit du demandeur portant sur les faits sur lesquels il fonde celle-ci sont déposés au greffe de la Cour fédérale. Sans délai après le dépôt, le demandeur signifie copie de la demande et de l’affidavit au procureur général du Canada.
Attorney General of Canada	Procureur général du Canada
(6) Once served, the Attorney General of Canada is deemed to be a party to the application.	(6) Le procureur général du Canada est réputé être partie à la demande dès que celle-ci lui est signifiée.
Hearing	Audition
(7) The hearing of the application shall be held in private and in the absence of the applicant and their counsel, unless the judge orders otherwise.	(7) La demande est entendue à huis clos et en l’absence du demandeur et de son avocat, sauf si le juge en ordonne autrement.
Order — disclosure to establish innocence	Ordonnance de communication pour établir l’innocence
(8) If the judge grants an application made under paragraph (4)(b), the judge may order the disclosure that the judge considers appropriate subject to any conditions that the judge specifies.	(8) Si le juge accueille la demande présentée au titre de l’alinéa (4)b), il peut ordonner la communication qu’il estime indiquée sous réserve des conditions qu’il précise.
Effective date of order	Prise d’effet de l’ordonnance
(9) If the judge grants an application made under subsection (4), any order made by the judge does not take effect until the time provided to appeal the order has expired or, if the order is appealed and is confirmed, until either the time provided to appeal the judgement confirming the order has expired or all rights of appeal have been exhausted.	(9) Si la demande présentée au titre du paragraphe (4) est accueillie, l’ordonnance prend effet après l’expiration du délai prévu pour en appeler ou, en cas d’appel, après sa confirmation et l’épuisement des recours en appel.
Confidentiality	Confidentialité
(10) The judge shall ensure the confidentiality of the following:	(10) Il incombe au juge de garantir la confidentialité :
(a) the identity of any human source and any informationfrom which the identity of a human source could be inferred; and	a) d’une part, de l’identité de toute source humaine ainsi que de toute information qui permettrait de découvrir cette identité;
(b) information and other evidence provided in respect of the application if, in the judge’s opinion, its disclosure would be injurious to national security or endanger the safety of any person.	b) d’autre part, des informations et autres éléments de preuve qui lui sont fournis dans le cadre de la demande et dont la communication porterait atteinte, selon lui, à la sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui.
Confidentiality on appeal	Confidentialité en appel
(11) In the case of an appeal, subsection (10) applies, with any necessary modifications, to the court to which the appeal is taken.	(11) En cas d’appel, le paragraphe (10) s’applique, avec les adaptations nécessaires, aux tribunaux d’appel.

[6] A “Human Source” is defined at section 2 of the Act as follows:

III. Background

[7] The section 18.1 information the Attorney General seeks to protect is contained in |||||||||||||||||| documents identified in [the other proceeding]. In my role as the |||||||||||||[judge] |||||||||||||| I have been provided access to the information in issue in a see-through readable format consistent with the decision of Justice Simon Noël in Unnamed person, 2017 FC 136 [Unnamed person]. The Applicant |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| has not been given access to the information.

[8] Despite providing access to the information, Counsel for the Attorney General has advanced the position that there is no obligation to provide the Court with evidence ||||||[in the other proceeding]|||||||||||||||||||||||||||||||||||| to allow the validity of the section 18.1 claims to be assessed. The position adopted by the Attorney General raises a number of questions in respect of the role and responsibilities of a |||||||||||| judge where an 18.1 claim is relied upon |[in another proceeding]. However, as I am now dealing with an |[18.1(4)]| application those issues are not addressed in this judgment.

[9] In bringing this Application, |[the Applicant] states in the Notice of Application that “[t]here is nothing on the face of the |||||||||||||||| record to indicate that any of the redacted information comes from individuals who meet the definition of a human source or that the information would tend to disclose the identity of a human source”.

[10] In responding to the Application, the Attorney General has filed the affidavit of ||||||||||||||[the affiant.] ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||[The affiant] ||||| provided oral evidence in an ex parte in camera hearing on ||||||||||||||||||||||||||||||||||

IV. Preliminary Issues

A. Participation of the Applicant

[11] [identification and analysis of two preliminary issues] 　|　 |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| 　|　 |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||

(1) Position of Counsel before the Court

[12] [identification and analysis of two preliminary issues] 　|　||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||

[13] [identification and analysis of two preliminary issues] 　|　||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||　|　 |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||

[14] [identification and analysis of two preliminary issues] 　|　|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||　|　 |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||

(2) Analysis

[15] [identification and analysis of two preliminary issues] 　|　|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||

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[16] [identification and analysis of two preliminary issues] 　|　|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| 　|　 ||||||||||||||||||||||||||

[17] In considering and applying the evidence to the definition of “human source” the issues in play will be legal in nature. These can be addressed by the parties in written submissions. |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||

[18] [identification and analysis of two preliminary issues] 　|　|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||

[19] [identification and analysis of two preliminary issues] 　|　|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||

[20] [identification and analysis of two preliminary issues] 　|　|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| 　|　 ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||　|　 　|　 |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| 　|　 ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||

B. ||||||||||||||||||||||||

[21] [identification and analysis of two preliminary issues] 　|　|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||

V. Issues

[22] The respondent has identified the following three issues:

1. Do the Persons protected under the section 18.1 claim satisfy the legal definition of a human source;

2. If yes, could these individuals be identified or could their identities be inferred from the information protected under section 18.1; and

3. ||||||||||||||[identification of the third issue arising on the Application] |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||

VI. Analysis

A. Do the Persons protected under the section 18.1 claim satisfy the legal definition of a human source?

(1) What is a Human Source?

[23] A human source as defined at section 2 of the CSIS Act is an individual who (1) received a promise of confidentiality and (2) has provided, provides, or is likely to provide information to the Service. An individual who satisfies these two requirements is a person who comes within the class of individuals to whom the section 18.1 privilege applies.

[24] Where a police informer privilege is challenged, the prosecution has the burden of establishing, on a balance of probabilities, that the individual or individuals concerned are police informers (Basi at para 39). Similarly, the Attorney General has the burden in this Application of establishing that the individuals whose identity it seeks to protect are human sources under the CSIS Act.

[25] A “promise of confidentiality” is not defined in the CSIS Act. Concern has been expressed that the phrase may lend itself to being broadly construed to encompass any assurance of confidentiality arising out of an interaction with a CSIS employee (Canada (Attorney General) v Almalki, 2016 FCA 195 at para 76). Having considered the jurisprudence as it relates to the analogous police informer privilege and the evidence of the Service’s practice as it relates to human sources, discussed later in these reasons, I do not believe that the meaning of a “promise of confidentiality” is amenable to such a broad interpretation.

[26] In R v Barros, 2011 SCC 51, [2011] 3 SCR 368, Justice Binnie addressed the importance of the police informer privilege. In doing so, he notes the almost absolute nature of the privilege and the public policy objectives the privilege seeks to promote. He then goes on to state at para 31:

31. Of course, not everybody who provides information to the police thereby becomes a confidential informant. In a clear case, confidentiality is explicitly sought by the informer and agreed to by the police. As noted in Basi, at para. 36:

The privilege arises where a police officer, in the course of an investigation, guarantees protection and confidentiality to a prospective informer in exchange for useful information that would otherwise be difficult or impossible to obtain.

Bisaillon, however, added that the promise need not be express. It may be implicit in the circumstances:

The rule gives a peace officer the power to promise his informers secrecy expressly or by implication, with a guarantee sanctioned by the law that this promise will be kept even in court, and to receive in exchange for this promise information without which it would be extremely difficult for him to carry out his duties and ensure that the criminal law is obeyed. [Emphasis added; p. 105.]

[27] In R. v Named Person B, 2013 SCC 9, [2013] 1 SCR 405, Justice Abella expands upon the question of implicit promises of confidentiality at para 18:

[18] In R. v. Barros, [2011] 3 S.C.R. 368, this Court held that “not everybody who provides information to the police thereby becomes a confidential informant” (para. 31). The Court was clear, however, that “the promise [of protection and confidentiality] need not be express [and] may be implicit in the circumstances” (para. 31, citing Bisaillon v. Keable, [1983] 2 S.C.R. 60). The legal question is whether, objectively, an implicit promise of confidentiality can be inferred from the circumstances. In other words, would the police conduct have led a person in the shoes of the potential informer to believe, on reasonable grounds, that his or her identity would be protected? Related to this, is there evidence from which it can reasonably be inferred that the potential informer believed that informer status was being or had been bestowed on him or her? An implicit promise of informer privilege may arise even if the police did not intend to confer that status or consider the person an informer, so long as the police conduct in all the circumstances could have created reasonable expectations of confidentiality.

[28] Taken together, in the police informer context the Supreme Court’s jurisprudence has established that: (1) not all individuals who provide information are informers; (2) an express request from the informant for confidentiality and an express promise establishes the privilege; (3) in the absence of an express promise and intent, an implicit promise of confidentiality may arise where the evidence demonstrates that the conduct of the police would lead one to objectively conclude that the potential informer would believe, on reasonable grounds, that his or her identity was to be protected; and (4) this implicit promise of confidentiality may arise even if the police did not intend to confer informer status.

[29] I adopt the first three of these principles of police informer privilege in assessing the meaning of a “promise of confidentiality” as that term is used in the CSIS Act. Since the issue does not arise here, I leave for another day the question of whether the fourth principle applies in the context of a CSIS informant.

[30] Not all individuals who provide information to the Service are human sources. Instead, the circumstances must establish either expressly or by implication that confidentiality was sought by an individual and a promise of confidentiality was in turn received. These elements suggest that 18.1 protections will not normally arise out of a mere assurance of confidentiality or anonymity provided by a Service Employee as part of routine practice and procedure in the course of a specific or one time interaction. Such a broad interpretation could result in section 18.1 protections being unilaterally imposed on an individual by the Service. This is inconsistent with the notion that the privilege reflects a mutual and shared intent to protect identity.

[31] In my view, the elements of a promise of confidentiality would normally require an ongoing relationship or at least evidence of an intent to establish an ongoing relationship on the part of the individual and the Service. In the context of this relationship the evidence should show, either expressly or by inference, that: (1) confidentiality has been sought by the individual; and (2) the Service has extended such a promise. A promise of confidentiality imposes stringent obligations on the Service and as such the promise should in normal circumstances arise out of some internal Service rigour and process relating to the specific individual; not simply a transactional assurance of confidentiality or anonymity. These elements would be easily established if, for example, a written arrangement was entered into between the Service and the human source.

[32] Where a promise is to be established by inference the circumstances must be sufficient to allow one to objectively conclude that the potential human source would believe on reasonable grounds that his or her identity, not a specific interaction, would be protected. Relevant circumstances may include: (1) the length of the relationship; (2) the purpose of the interactions; (3) the nature of the information provided; (4) the location of the potential human source; (5) the personal circumstances of the potential human source and the risk to the individual should the relationship with the Service become known; (6) any evidence of discussions relating to the issue of confidentiality or the seeking of assurances of confidentiality; and (7) measures taken to protect the identity of the potential human source with more weight being placed on those measures which are known to the source. This list is far from exhaustive and many other factors may be of relevance.

[33] Where the evidence does not demonstrate an express promise of confidentiality and such a promise cannot be inferred in all of the circumstances then the section 18.1 privilege will not attach. In such a circumstance, section 38 of the CEA may be available to protect the identity of an individual to whom an assurance of anonymity or confidentiality has been given.

(2) The Timing of a Promise of Confidentiality

[34] The section 2 definition of human source refers to an individual who “after having received a promise of confidentiality” has provided, provides or is likely to provide information to the Service. In French the words “qui a reçu une promesse d’anonymat et qui, par la suite…” are used. Use of the word “after” in English and the phrase “par la suite” in French suggests that identifying information might not benefit from section 18.1 protection where that information was received prior to receipt of a promise of confidentiality The parties were asked to provide submissions on this issue.

[35] The Attorney General has submitted, and the Applicant agrees, that the use of the word “after” in the definition of a human source simply establishes the point in time at which a particular individual may acquire the status or enter into the class. Simply put, after a promise has been received the individual will enter the class if information has been, is being provided or is likely to be provided to the Service. Once a member of the class, all identifying information is protected. I too agree.

[36] The purpose of section 18.1 is to “ensure that the identity of the human sources is kept confidential in order to protect their life and security and to encourage individuals to provide information to the Service.” To interpret the definition of human source in a manner that might lead to the exclusion of identifying information from section 18.1 protection on the basis that the information was provided prior to the receipt of a promise of confidentiality would wholly undermine the stated objectives and the intent of Parliament.

(3) Are the Persons the Respondent seeks to protect human sources?

[37] The Attorney General seeks to protect the identity of |||||||||| individuals in this case. Each of the |||||||||| individuals is identified in |||[the affiant’s]||||| affidavit by a unique Service-assigned human source file number. These file numbers are assigned when an individual has completed the screening and suitability process noted below and included in the Service’s human source program.

[38] Counsel for the Attorney General did not argue that an express promise of confidentiality had been received by any of the individuals and |||[the affiant’s]||||| evidence does not establish that any of the individuals received an express promise of confidentiality. I must therefore consider whether the circumstances allow one to objectively conclude that the individuals believe on reasonable grounds that their identity would be protected. In my opinion, the answer is yes in each case.

[39] |||[The affiant]||||| holds the position of Chief of the Human Source Management Section within the Human Sources Operations Security Branch overseeing the Service’s Human Source Management Program and managing Human Source operations. In |[[the]|| affidavit, |||[the affiant]||||| attests to the heavy reliance the Service places on human intelligence in fulfilling its mandate. |||[The affiant]||||| states that the Service places individuals who provide information to the Service into two main categories: (1) those in the CSIS Human Source Program and referred to within the Service as “human sources;” and (2) those outside the human source program and referred to as “contacts”.

[40] In |||||||||| oral evidence, |||[the affiant]||||| described a process whereby “contacts” are identified and then subjected to a screening and suitability process established in policies and procedures. Contacts may be formally entered into the Human Source Program and classified by the Service as human sources. |||[The affiant]||||| states at paragraph 16 of [the] affidavit that:

[…] While the Service seeks to protect the identity of all individuals who have provided information to the Service, as disclosure would have an adverse impact on the Service’s ability to fulfill its mandate, and would be injurious to Canada’s national security, it is seeking to protect those individuals who are part of the human source program under s. 18.1 of the CSIS Act. Contacts are protected under s. 38 of the Canada Evidence Act.

[41] In || written evidence, |||[the affiant]||||| addresses the circumstances of each of the individuals the Service seeks to protect. In each case, |||[the affiant]||||| indicates: (1) |||[the affiant]||||| has undertaken a review of the Service’s human source file; (2) the individual is in the Service’s human source program; (3) when the Service initiated its relationship with the individual; (4) when the individual entered the Service’s human source program; (5) the time frame in which the individual functioned as an active source; and (6) measures taken by the Service (some known to the individual and some not) to protect the confidentiality of the individual’s identity and relationship with the Service.

[42] |||[The affiant]||||| also outlines, in general terms, the nature of the information the individual has provided the Service in furtherance of its duties and functions under the CSIS Act. In addition, |||[the affiant]||||| identifies entries from the human source file, where they exist, that evidence express discussions relating of the issue of confidentiality and/or indicate the individual’s level of security consciousness and expectation that identity would be protected.

[43] The nature and detail of the Service interactions with each of the |||||||||| individuals is not consistent in |||[the affiant’s]||||| evidence. |||[The affiant]||||| explains this at paragraph 23 of |[the]| affidavit. |||[The affiant]||||| states that Service policies at the relevant times reflected the necessity and importance the Service placed on protecting the identity of individual human sources, but the policies “did not address the specific manner by which a promise of confidentiality should be articulated or how or when such a promise should be documented”.

[44] In || oral evidence, |||[the affiant]||||| provided additional detail relating to the identity and circumstances of each individual. That evidence establishes that each of the individuals the Service seeks to protect |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| 　|　 |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||

[45] The evidence establishes that the Service: (1) has or had a relationship with all |||||||||| sources; (2) has subjected each individual to an internal screening process; and (3) has placed each of them into its human source program. In addition, some active measures have been taken in every case to protect identity and there is evidence in each case of either an express need for confidentiality from the source or a discussion of confidentiality with a Service employee. Having considered all of these circumstances, I am of the opinion that one can objectively conclude that each of the individuals in issue sought confidentiality and the Service agreed to confidentiality. A promise of confidentiality can be inferred.

[46] I therefore conclude that each of the |||||||||| individuals is a human source under the CSIS Act. The section 18.1 privilege is applicable to the production of any information in a court proceeding that would disclose their identities or from which identity could be inferred, regardless of when that information was received.

B. Does the information the Attorney General seeks to protect identify a human source or could identity be inferred from the information?

[47] In || written evidence, |||[the affiant]||||| identifies each of the redacted pieces of information and attributes the redaction to |||||||||||||||||||||||||||||||| human sources. The redactions attributed to ||||　|　 the human sources are identified by tab number, document number and page number in Exhibit R-3. The tab numbers refer to a tabbed compendium of documents, Exhibit R-2, where the document pages containing claimed section 18.1 redactions are reproduced and identified with a read-through |||| highlighting.

[48] In || oral evidence, |||[the affiant]||||| reviewed each of the claimed redactions. |||[The affiant]||||| identified those redactions where identity was directly disclosed and in all other cases explained how identity could be inferred. In this regard, |||[the affiant]||||| testified that the specificity and factual content of information, the date it was reported, the circle of individuals who would be aware of the information, and who the human source had access to are all factors that would allow a knowledgeable individual to identify the source of the information. In the course of the hearing, |||[the affiant]||||| acknowledged that on closer examination a small number of the claimed redactions would not reveal the identity of a human source. In each of these cases, the Attorney General has lifted the redaction in its entirety or lifted the section 18.1 redaction and |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||. These lifts are reflected in the Annex to these reasons.

[49] In R. v Leipert, [1997] 1 SCR 281 [Leipert], the Supreme Court addressed the broad scope of the analogous police informer privilege noting that “Courts have acknowledged that the smallest details may be sufficient to reveal identity” (Leipert at para 18). In R. v. Omar, 2007 ONCA 117, 84 OR (3d) 493, the Ontario Court of Appeal overturned a decision to release certain information relating to the identity of a police informer. In doing so, the Court of Appeal again acknowledged that the smallest detail may allow an informer to be identified:

[41] In Liepert, supra, the Supreme Court of Canada affirmed the decision of McEachern C.J.B.C. ([1996] B.C.J. No. 764, 106 C.C.C. (3d) 375 (C.A.)) who stated at para. 35:

Lastly, in my opinion, judges should be exceedingly cautious about ordering the production of even a carefully edited tip sheet or report for which informant privilege is claimed. Judges should recognize that any confidence they may have about their ability to edit out information that might disclose the identity of an informant is probably misplaced, and possibly dangerously so. The court cannot step into the shoes of the accused and decide, on the basis of his knowledge, that an informant will not be identified. I need only mention that the accused may know that only some very small circle of persons, perhaps only one, may know an apparently innocuous fact that is mentioned in the document. The privilege is a hallowed one, and it should be respected scrupulously.

[42] Other courts have recognized that even the smallest details may provide an accused person with all he or she needs to identify the informer: see R. v. Garofoli [1990] 2 S.C.R. 1421, [1990] S.C.J. No. 115, 60 C.C.C. (3d) 161, at p. 1460 S.C.R., p. 194 (C.C.C.); R. v. Parmar, [1987] O.J. No. 203, 34 C.C.C. (3d) 260 at 281 (H.C.J.), at p. 281 C.C.C.). In Liepert, supra, McLachlin J. quoted a portion of the passage from McEachern C.J.B.C.’s reasons quoted above and observed at para. 16 that “[a] detail as innocuous as the time of the telephone call may be sufficient to permit identification. In such circumstances, courts must exercise great care not to unwittingly deprive informers of the privilege which the law accords to them.”

[50] The caution that is warranted in the criminal context is of equal application in the intelligence context. Section 18.1 expresses the objective of protecting the life and security of those who provide information to the Service. Where individuals have been determined to be human sources and have assumed the risks of providing information that advances Canada’s national security interests, Courts should be highly deferential to the Attorney General’s assessment that the information, if disclosed, could identify that individual.

[51] |||[The affiant]||||| reviewed and addressed each of the claimed redactions in the course of || oral evidence. In doing so, |||[the affiant]||||| relied on the knowledge gained in || review of the individual human source files and || knowledge and experience in the management of the Service’s human source program to identify the factors and elements disclosed within the redacted information that either alone or together with previously disclosed information could be identifying. I have carefully assessed |||[the affiant’s]||||| evidence and reviewed the protected information. |||[The affiant]||||| was forthright and candid in providing || evidence. |||[The affiant]||||| explained how information and/or circumstances contained in the protected information could lead to the source of the information being identified by someone involved in or knowledgeable of ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||. As noted above, |||[the affiant]||||| readily acknowledged those few instances where identifiable information was not contained in the proposed protected information. I accept |||[the affiant’s]||||| evidence in full.

[52] I am also mindful of the jurisprudence that cautions that even the most innocuous details may be sufficient to identify the source of a piece of information.

[53] I am satisfied that the evidence establishes the information the Attorney General seeks to protect in this Application is information from which the identity of a human source could be inferred.

C. |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||

[54] ||||||[Analysis of third issue arising on the Application]|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| 　|　 |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| 　|　 |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||

[55] |||||||[Analysis of third issue arising on the Application] |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||

[56] ||||||[Analysis of third issue arising on the Application] ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||

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[57] ||||||||[Analysis of third issue arising on the Application] ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||　　　|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||

[58] ||[Analysis of third issue arising on the Application]||　|　 　|　 ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||

[59] ||||||||||[Analysis of third issue arising on the Application] ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||　|　 ||||||||||||||

[60] |||||||||[Analysis of third issue arising on the Application] |||||||||||||||||||||||||| 　　||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||

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[61] |||||[Analysis of third issue arising on the Application] ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||

VII. Conclusion

[62] Contrary to the fundamental principle in the Canadian judicial system that court proceedings are open, this proceeding has been conducted in camera and ex parte. This reflects the need for the open court principle to yield where other important principles must be balanced against it, in this case the protection of the identity of human sources (Canada (Attorney General) v. Almalki, 2010 FC 1106 at para 39). However, where the principle does yield the Court should strive to minimize the impact. |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||　|　 |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||. In anticipation of that time, a redacted version of these reasons will be prepared in accordance with the judgment that follows.

[63] Having concluded that: (1) the individuals whose identity the Attorney General seeks to protect are human sources; (2) the information the Attorney General seeks to protect could identify a human source; and (3) ||[conclusion relating to the third issue]|, the Application is dismissed.

JUDGMENT

THIS COURT’S JUDGMENT is that:

1. The Application is dismissed;

2. This judgment and reasons are to be released to the Respondent on the date of the signing of the judgment;

3. The Respondent shall |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||

4. ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||

5. The Respondent shall provide |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||

6. The Respondent shall propose redactions to this Judgment and Reasons for disclosure to the Applicant not later than five (5) days after the date of the signing of the judgment;

7. Not later than twenty (20) days after the release of the redacted version of this Judgment and Reasons to the Applicant, the Respondent shall, in consultation with the Applicant, propose further redactions to allow for the possible public release of this Judgment and Reasons at some future point;

8. The ex parte Court records relating to the hearing of this Application shall be kept in a location to which the public has no access; and,

9. There is no order as to costs.

"Patrick Gleeson"

ANNEX A

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|　5	||||||||	|||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||	||||||	|||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||
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FEDERAL COURT

SOLICITORS OF RECORD

DOCKET:	DES-5||
STYLE OF CAUSE:	|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| v ATTORNEY GENERAL OF CANADA
PLACE OF HEARING:	Ottawa, Ontario
DATE OF HEARING:	||||||||||||||||||||||||||||||||
JUDGMENT AND REASONS:	Gleeson J.
DATED:	||||||||||||||||||||||||||||||||

APPEARANCES:

Did not appear	For The Applicant
|||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||	for the respondent

SOLICITORS OF RECORD:

|||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||	For The Applicant
Attorney General of Canada	FOR THE RESPONDENT