Décisions de la Cour fédérale

 

 

 

 

 

Date : 20061219

Dossier : T-1785-05

Référence : 2006 CF 1531

Toronto (Ontario), le 19 décembre 2006

EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE HUGHES

 

 

ENTRE :

MICHAEL KINDRATSKY

demandeur

et

 

LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA

défendeur

 

MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT

 

[1]               Il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire, présentée conformément au paragraphe 18.1(3) de la Loi sur les Cours fédérales, visant à faire annuler l’ordonnance de cessation de la solde et des allocations rendue le 25 octobre 2005 par la commissaire adjointe/dirigeante principale des ressources humaines contre le demandeur, Michael Kindratsky, en vertu du paragraphe 22(3) de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, L.R.C. 1985, ch. R-10, et du Règlement sur la cessation de la solde et des allocations des membres de la Gendarmerie royale du Canada, DORS/84-886, modifié, et à obtenir un jugement déclaratoire selon lequel le Règlement est ultra vires.

 

[2]               Le demandeur soutient que le Règlement est ultra vires en tant que délégation de pouvoirs inappropriée. À titre subsidiaire, le demandeur prétend que la commissaire adjointe a agi sans en avoir la compétence et qu’elle a rendu sa décision à partir de conclusions de fait erronées sans bien prendre en compte les documents dont elle disposait. Le défendeur conteste ces affirmations et soutient que la Cour ne devrait pas entendre la présente affaire, car il y a une procédure de grief en instance. Pour les motifs qui suivent, je conclus que le Règlement est intra vires et que la demande sera rejetée.

 

Le contexte factuel

[3]               Le 3 mai 2005, près de Grande Prairie, en Alberta, le demandeur, le gendarme Michael Kindratsky de la Gendarmerie royale du Canada, a tiré deux coups de feu en direction d’un véhicule civil en mouvement. Personne n’a été atteint. Ses supérieurs prétendent que le demandeur a tardé à signaler cet incident et qu’il a agi pendant un certain temps de manière trompeuse par rapport à cet incident.

 

[4]               Cet incident, y compris la conduite subséquente du demandeur, a fait l’objet d’un examen interne par la GRC. Il en est finalement résulté que, le 21 juillet 2005, le commandant compétent, nommé par intérim, de la division du demandeur a recommandé la cessation de la solde et des allocations du demandeur. Le commandant a résumé les motifs de sa recommandation ainsi :

[traduction]

Je crois que le gendarme Kindratsky a clairement été impliqué dans la perpétration d’infractions contrevenant au Code criminel et au code de déontologie, des infractions si choquantes qu’elles entravent considérablement la bonne exécution de ses fonctions aux termes de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada.

 

[5]               Cette recommandation a été mise en œuvre, ce qui a mené à la suspension du demandeur de ses fonctions et à la décision de cesser le versement de la solde et des allocations conformément au Règlement. Le demandeur affirme qu’il a subi des difficultés financières considérables en raison de l’application de la recommandation. Il sollicite la Cour de déclarer le Règlement invalide et d’annuler la décision de cesser le versement de sa solde et de ses allocations.

 

La Loi et le Règlement

[6]               Pour examiner le Règlement en question, il faut d’abord se pencher sur le paragraphe 22(3) de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, L.R.C. 1985, ch. R-10 (la Loi), selon lequel :

 

[7]               La disposition réglementaire contestée est l’article 2 du Règlement sur la cessation de la solde et des allocations des membres de la Gendarmerie royale du Canada, DORS/84-886, selon lequel :

 

[8]               Dans le Règlement, le renvoi à l’article 13.1 de la Loi semble être une erreur. L’article 13 porte sur une question qui n’est pas pertinente en l’espèce. L’article pertinent de la Loi est le 12.1, qui est rédigé ainsi :

 

 

[9]               L’article 12.1 de la Loi permet donc au commissaire de suspendre de ses fonctions un membre de la gendarmerie quand certains faits se produisent. L’article 2 du Règlement permet au commissaire d’ordonner la cessation de la solde et des allocations par suite de la suspension, mais ne l’y oblige pas.

 

[10]           Selon le demandeur, le Règlement prévoit que le commissaire, un sous‑commissaire ou un commissaire adjoint « peut » ordonner la cessation du versement de la solde et des allocations d’un membre suspendu en vertu de l’article 12.1 de la Loi, mais ni la Loi ni le Règlement n’établissent de critères à appliquer pour en venir à cette décision. Le commissaire et les autres personnes nommées sont livrés à eux‑mêmes pour juger s’il convient et quand il convient de cesser le versement de la solde et des allocations.

 

[11]           Le demandeur soutient que le Règlement est invalide pour au moins une des raisons suivantes :

1.                  Il enfreint la règle selon laquelle le délégué ne peut déléguer;

 

2.                  Il va à l’encontre de la politique générale.

 

[12]           Puisque le présent contrôle porte sur une question de droit, soit la validité d’un règlement, il n’est pas nécessaire de procéder à l’analyse habituelle pour déterminer la norme de contrôle. Il faut examiner la décision selon la norme de la décision correcte, Mugasera c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 2005 CSC 40, au paragraphe 37. Cependant, le contrôle a comme prémisse la présomption réfutable selon laquelle le Règlement est valide (Pierre‑André Côté, Interprétation des lois, 3^e éd., Montréal, Éditions Thémis, 1999, aux pages 468 à 472).

 

[13]           Toutefois, je dois d’abord me pencher sur l’objection préliminaire soulevée par le défendeur.

 

L’objection préliminaire

[14]           L’avocat du ministre a soulevé une objection préliminaire à la présente procédure, soutenant que la procédure de grief n’était pas encore réglée et que le demandeur devait épuiser tout autre recours pouvant découler du grief avant de poursuivre la présente demande.

 

[15]           Je rejette cette objection. Le grief ne permet pas d’aborder la question de la validité du Règlement. Dans la mesure où le grief devra concerner le Règlement, s’il concerne le Règlement, celui‑ci sera le cas échéant présumé valide (Bruno c. Canada (Procureur général) 2006 CF 462, aux paragraphes 21 à 28). La Cour est le tribunal approprié pour examiner la validité du Règlement. Les parties ont préparé leur dossier, y compris leur plaidoirie, et il convient de se pencher sur la question maintenant, devant la Cour.

 

Le délégué ne peut déléguer

[16]           Les juristes utilisent depuis longtemps la maxime « le délégué ne peut déléguer ». Son principe est qu’une personne s’étant vue déléguer un pouvoir ne peut le déléguer à son tour. La Cour suprême du Canada s’est penchée sur cette question dans l’arrêt Re Validity of Regulations in Relation to Chemicals, [1943] S.C.R. 1 [Re Chemicals], les motifs du juge Albert Hudson, aux pages 33 et 34. Dans Re Chemicals, le juge Albert Hudson déclare que la maxime est au plus une règle d’interprétation assujettie à certaines conditions. Par exemple, si le délégué dispose de [traduction] « pouvoirs généraux », il pourrait alors sous‑déléguer une fonction précise à un sous‑délégué qui agirait dans le cadre de son pouvoir légitime.

 

[17]           Le demandeur s’appuie principalement sur la décision rendue par le juge Bora Laskin (plus tard juge en chef), s’exprimant au nom des juges majoritaires de la Cour suprême du Canada, dans Brant Dairy Co. c. Ontario (Milk Commission), [1973] R.C.S. 131 (Brant Dairy). Dans cet arrêt, les juges majoritaires avaient statué que, lorsqu’un office était tenu par un règlement de légiférer en certains domaines, il ne pouvait simplement prendre un règlement par lequel il se confèrait à lui‑même « le pouvoir arbitraire d’administrer comme il le jugeait bon ». Cet arrêt suivait la jurisprudence établie par un arrêt précédent de la Cour suprême, Canada (Attorney General) c. Brent, [1956] S.C.R. 318 (Brent), où il avait été jugé que le gouverneur en conseil ne pouvait, par règlement, se départir de pouvoirs étendus en matière d’immigration au profit de certains agents.

 

[18]           Aux pages 146 et 147 de l’arrêt Brant Dairy, le juge Bora Laskin déclare :

Les organismes créés par statut qui ont le pouvoir de faire quelque chose par règlement n’agissent pas dans les limites de leurs attributions en se contentant de reprendre, dans un règlement, les termes par lesquels ce pouvoir a été conféré. C’est là se soustraire à l’exercice de ce pouvoir et, de fait, c’est là faire d’un pouvoir législatif un pouvoir administratif. Cela équivaut à une nouvelle délégation que l’Office se fait à lui‑même, dans une forme différente de celle qui a initialement été autorisée; il est évident que cela est illégal, d’après le jugement que cette Cour a rendu dans l’affaire Procureur général du Canada c. Brent, [1956] R.C.S. 318.

 

Dans l’affaire Brent, il était question de l’exercice du pouvoir délégué au gouverneur en conseil par la Loi sur l’immigration et de faire des règlements sur des matières spécifiées. Le gouverneur en conseil avait incorporé les pouvoirs mêmes dans un règlement, confiant leur application à un enquêteur spécial. Il a été jugé que c’était là une sous‑délégation invalide; était substituée à l’opinion du gouverneur en conseil, que devait refléter le règlement, l’opinion que pourrait se former à l’occasion un enquêteur spécial, sans que ce dernier ne soit soumis à des contraintes réglementaires.

 

Le principe est ici le même. L’Office était tenu de légiférer par règlement, mais il a plutôt tenté de se conférer le pouvoir arbitraire d’administrer comme il le jugeait bon sans préciser ses normes par règlement.

 

 

[19]           Après l’arrêt Brant Dairy, la Cour d’appel de l’Ontario a rendu l’arrêt Re Peralta and the Queen in right of Ontario et. al. (1985), 16 D.L.R. (4^th) 259 (Peralta), confirmé par la Cour suprême du Canada, [1988] 2 R.C.S. 1045, dont les brefs motifs portent sur une question qui n’est pas pertinente en l’espèce. Peralta portait sur des règlements relatifs aux pêcheries. La Loi concernant les pêcheries, S.R.C. 1970, ch. F‑14, permettait au gouverneur en conseil de prendre des règlements « concernant » un certain nombre de questions dont la gestion et la surveillance judicieuses des pêches côtières et des pêches de l’intérieur et la conservation et la protection du poisson. La Cour d’appel de l’Ontario a conclu que le règlement autorisant le ministre à délivrer des permis et à imposer des quotas était valide. La cour a conclu que l’emploi du mot « concernant » permettait de sous‑déléguer les tâches administratives liées au règlement. La Cour d’appel de l’Ontario a affirmé aux pages 271-272 :

[traduction]

L’emploi du mot « concernant » permet de sous‑déléguer les tâches administratives liées à l’application du règlement. L’avocat de l’appelant, le ministre, a soutenu que la sagesse et le bon sens de cette interprétation étaient prouvés par le fait que c’est aux ministres provinciaux, qui connaissent les multiples situations particulières et problèmes de leur province, que ces pouvoirs ont été délégués. Cependant, je crois que M. Scott a raison quand il a prétend que nous devons trouver le droit de sous‑déléguer dans libellé de la loi en tant que telle et non dans la manière dont le pouvoir est exercé. La Loi n’indique pas à quelle personne ou organisation le gouverneur en conseil peut déléguer et le fait que les pouvoirs aient été délégués aux ministres provinciaux ne peut établir par lui‑même ce droit. Toutefois, il peut être considéré que l’exercice de ce droit montre que de supposer dans la loi un pouvoir de sous‑délégation ne mène pas à une absurdité.

 

Quand les tribunaux ont examiné si la délégation de pouvoirs ministériels était prévue, ils ont attribué un poids important à la « nécessité administrative », c’est‑à‑dire au fait qu’on ne puisse s’attendre à ce que le ministre (le gouverneur en conseil en l’espèce) exerce tous les pouvoirs administratifs qui lui sont attribués. En outre, dans de telles affaires, la compétence du délégué a été un facteur important pour juger si la délégation était prévue et légale : voir Lanham, « Delegation and the Alter Ego Principle », 100 L.Q.R. 587 (1984).

 

[traduction]

« Il n’existe aucune règle ou présomption pour ou contre la sous‑délégation » : Driedger, « Subordinate Legislation », 38 R. du B. can. 1 (1960), à la page 22. Le libellé de la loi doit être interprété à la lumière de ce que la loi vise à accomplir. Comme l’a souligné le professeur Willis, la maxime selon laquelle le délégué ne peut déléguer « n’énonce pas une règle de droit; il s’agit “au plus d’une règle d’interprétation” et, quand elle est appliquée à une loi, « il faut, bien entendu, prendre en considération le libellé de la loi en entier ainsi que ses buts et son objet » :  Willis, « Delegatus Non Potest Delegare », 21 R. du B. can. 257 (1943), à la page 257.

 

 

[20]           La question en l’espèce est de savoir si le Règlement constitue un « pouvoir arbitraire d’administrer » du type jugé invalide dans l’arrêt Brant Dairy ou s’il constitue [traduction] « un pouvoir de sous‑délégation ne [menant] pas à une absurdité » du type jugé valide dans l’arrêt Peralta.

 

[21]           En l’espèce, le pouvoir délégué conféré par l’article 2 du Règlement est celui de décider s’il y aura ou non cessation de la solde et des allocations. Les faits qui mènent à cette décision sont énoncés dans le Règlement, c’est‑à‑dire une suspension des fonctions en vertu de l’article 12.1 de la Loi. La personne à qui le pouvoir est délégué est le commissaire (un sous‑commissaire ou un commissaire adjoint). Selon l’article 5 de la Loi, le commissaire est la personne « qui, sous la direction du ministre, a pleine autorité sur la Gendarmerie et tout ce qui s’y rapporte ».

 

[22]           La GRC a créé un code sous la forme de consignes, portant sur sa politique interne en matière de suspension, qui se trouve dans le Manuel d’administration XII.5. Ce code n’est ni une loi ni un règlement, pas plus qu’il n’est autorisé ou incorporé par renvoi dans une loi ou un règlement en cause en l’espèce. Cependant, ce que ce manuel démontre, c’est qu’il n’est pas absurde et même qu’il est parfaitement raisonnable de considérer le commissaire (ou un sous‑commissaire ou un commissaire adjoint) comme étant une personne compétente à qui le pouvoir de juger s’il faut cesser ou non le versement de la solde et des allocations peut être délégué.

 

[23]           Après examen conjoint de la Loi et du Règlement, il faut conclure que la délégation au commissaire, qui a pleine autorité sur la Gendarmerie, du pouvoir de décider s’il faut cesser ou non le versement de la solde et des allocations s’il survient un fait précis, une suspension justifiée, est une délégation raisonnable et nécessaire à une personne compétente d’un certain pouvoir. Le Règlement n’est pas invalide et ne contrevient pas à la maxime « le délégué ne peut déléguer ».

 

Les motifs relatifs à la politique

[24]           Le deuxième motif sur lequel s’appuie le demandeur pour soutenir vigoureusement que le Règlement est ultra vires est fondé sur la politique générale. Selon le demandeur, le commissaire dispose d’un pouvoir discrétionnaire trop important lorsqu’il décide s’il est justifié de cesser le versement de la solde et des allocations. Il s’appuie sur l’arrêt de la Cour suprême du Canada dans Cabaikman c. Industrial Alliance Life Insurance Co., [2004] 3 R.C.S 195, où la cour a conclu que la suspension sans solde ne pouvait être justifiée qu’en des circonstances exceptionnelles.

 

[25]           Cet argument semble étroitement lié à l’argument selon lequel le délégué ne peut déléguer. Des pouvoirs peuvent-ils être délégués sans que le règlement n’établisse de structure suffisante faisant en sorte que le pouvoir discrétionnaire du délégué, le cas échéant, sera clairement contrôlé et encadré? Quelle distinction faut‑il faire, le cas échéant, entre un pouvoir discrétionnaire absolu et une délégation de pouvoir appropriée?

 

[26]           La réponse doit être la même que celle donnée à la question relative à la maxime le délégué ne peut déléguer. Quand il ne s’agit pas d’une sous-délégation générale de pouvoirs, mais d’une sous‑délégation sélective comme en l’espèce, c’est‑à‑dire le pouvoir discrétionnaire de cesser le versement de la solde et des allocations d’une personne en particulier, et ce, uniquement lorsque se produisent certains faits comme des accusations au criminel, et quand le pouvoir est délégué à une personne compétente, en l’espèce le commissaire, et que ce dernier a démontré en établissant un code qu’il est une personne compétente et sensée, il s’ensuit que le règlement est suffisant. Il peut fort bien exister des cas où le Règlement doit fournir plus de lignes directrices, ce qui aurait pu être souhaitable en l’espèce. Cependant, l’absence de directives plus précises ne suffit pas en l’espèce à rendre le Règlement ultra vires.

 

EN CONCLUSION

[27]           Le Règlement n’est pas ultra vires. La demande sera rejetée. Le défendeur a convenu de ne demander que des débours raisonnables à titre de dépens.

 

JUGEMENT

 

            POUR CES MOTIFS;

 

LA COUR STATUE QUE :

1.                  La demande est rejetée;

2.                  Le défendeur a droit au recouvrement de ses débours raisonnables.

 

« Roger T. Hughes »

 

 

Traduction certifiée conforme

Elisabeth Ross

 

COUR FÉDÉRALE

 

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER

 

 

 

 

DOSSIER :                                                    T-1785-05

 

INTITULÉ :                                                   MICHAEL KINDRATSKY

                                                                        c.

                                                                        LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA

 

LIEU DE L'AUDIENCE :                             CALGARY (ALBERTA)

 

DATE DE L'AUDIENCE :                           LE 14 DÉCEMBRE 2006

 

MOTIFS DU JUGEMENT

ET JUGEMENT :                                          LE JUGE HUGHES

 

DATE DES MOTIFS :                                  LE 19 DÉCEMBRE 2006

 

 

COMPARUTIONS :

 

Robb Beeman	POUR LE DEMANDEUR
David J. Stam	POUR LE DÉFENDEUR

 

 

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :

 

Heenan Blaikie LLP Calgary (Alberta)	POUR LE DEMANDEUR
John H. Sims, c.r. Sous-procureur général du Canada	POUR LE DÉFENDEUR