Date : 20040716
Dossier : IMM-8408-03
Référence : 2004 CF 998
ENTRE :
AREF HANANO
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
LA JUGE LAYDEN-STEVENSON
[1] M. Hanano est un citoyen de la Syrie qui a demandé un certificat de sélection de la province de Québec le 22 janvier 1999. Sa demande a été accueillie le 17 novembre de la même année. Le 23 février 1999, il a présenté à l'ambassade du Canada à Damas une demande de résidence permanente au Canada dans la catégorie des gens d'affaires immigrants à titre d'investisseur. Il a alors inclus dans sa demande son épouse, deux beaux-fils, un fils et deux filles. Le dossier a été mis en attente afin d'être traité le 17 novembre 1999. Aucune décision n'a été prise au sujet de la demande et M. Hanano sollicite une ordonnance de mandamus.
Faits
[2] Les communications échangées entre le demandeur et les différents agents des visas de l'ambassade sont décrites en détail dans quelque 40 paragraphes du mémoire de M. Hanano et dans un nombre semblable de paragraphes de l'affidavit que l'agent des visas a signé en réponse à la demande. Je n'ai pas l'intention de passer en revue les différents renseignements consignés. Il suffit de dire que les résultats des examens médicaux et les attestations policières doivent être obtenus et que les vérifications des antécédents de toutes les personnes qui demandent un visa doivent être faites avant qu'un visa soit délivré. Les certificats médicaux doivent être renouvelés tous les douze mois, comme l'exige le paragraphe 30(4) du Règlement sur l'immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002-227 (le Règlement). Même s'il n'est pas fait explicitement mention de l'expiration des attestations policières et des vérifications d'antécédents à l'égard des personnes qui en font la demande, les agents des visas doivent être convaincus que ces documents ne sont pas périmés. D'après les renseignements dont je suis saisie, il semble que les délais d'expiration de ces derniers documents soient, en principe, fixés à l'interne et que les agents les respectent.
[3] Dans la présente affaire, les deux beaux-fils de M. Hanano sont tous deux allés à l'étranger pour travailler et étudier alors que la demande était en cours. M. Hanano a lui-même étudié à l'étranger lorsqu'il était jeune. Il a donc fallu obtenir des autorisations de sécurité non seulement de la Syrie, mais également d'autres pays. Étant donné que différents documents demandés (et fournis) avaient expiré, des documents nouveaux et mis à jour ont été sollicités, ce qui a donné lieu à des problèmes liés au nombre de documents demandés et à l'expiration de ceux-ci. Comme la demande a nécessité la préparation d'un grand nombre de documents dont les dates d'expiration n'étaient pas les mêmes, il est juste de dire que M. Hanano et sa famille ont fait les frais d'un cycle de délais d'expiration différents. En effet, il y a constamment différents documents à l'appui de la demande de visa (certificats d'examen médical et attestations policières) qui expirent à des intervalles réguliers, mais pas en même temps.
[4] Ainsi, le certificat de sélection a été délivré pour la première fois le 15 novembre 1999. À la demande de l'ambassade, des renouvellements ont été fournis en août 2001 et juin 2003. Le dernier certificat devait expirer le 2 juin 2004. Les attestations de sécurité de divers pays ont été délivrées à des dates différentes. Celles de la Syrie ont été fournies en avril 1999, février 2000, mai 2001 et mai 2003 pour M. Hanano et son épouse. Les attestations policières concernant le demandeur ont été fournies par le FBI en décembre 2003 et par l'État de l'Oklahoma en novembre 2003. Des certificats concernant le beau-fils Naif et provenant respectivement de la Syrie, du Liban et à nouveau de la Syrie ont été soumis en mars 1999, février 2000 et mai 2003. Les attestations de sécurité concernant le beau-fils Fahed ont été délivrées par le FBI en avril 1999 et par l'État du Missouri en mai 2000. Ces deux attestations ont été soumises à nouveau en mai 2001 et une attestation de sécurité de la Syrie a été fournie en mai 2003.
[5] De plus, des contrôles médicaux ont été faits à différentes dates en ce qui a trait à M. Hanano et aux membres de sa famille. La première série d'examens a apparemment eu lieu en novembre 1999. D'autres examens ont été demandés en septembre 2000. En février 2001, le mandataire du demandeur a demandé de nouvelles formules médicales à l'ambassade. D'autres examens ont été menés en août 2003. Il appert du dossier que la plupart des certificats médicaux viendront à échéance le 19e jour de ce mois.
[6] Des passeports ont été fournis pour M. Hanano et chacun des membres de sa famille en février 1999 et ces passeports ont été mis à jour en mai 2000 dans le cas de Naif, de Fahed et de Mme Hanano, en novembre 2001 en ce qui concerne Zyad, en juin 2002 dans le cas de M. Hanano et en mai 2003 pour ce qui est de Ghalieh. Des formules de demande ont été fournies à trois occasions différentes, soit d'abord en février 1999, puis en avril 2002 et en mai 2003.
[7] M. Hanano soutient que, pendant près de cinq ans, chaque fois que l'ambassade a demandé des documents supplémentaires ou des documents visant à en remplacer d'autres, il s'est conformé sans délai à la demande, mais il se trouve actuellement dans la situation impossible où, malgré tous les efforts qu'il déploie pour s'assurer que sa demande est complète et à jour, l'ambassade continue à en retarder le traitement et à demander sans cesse de nouveaux documents. Dès qu'il se conforme à une demande visant à mettre à jour une partie des documents de sa famille, l'ambassade l'informe qu'aucune mesure ne peut être prise avant qu'un autre document soit mis à jour, parce que ce document a expiré ou est sur le point d'expirer.
Question en litige
[8] La question à trancher est de savoir si la Cour devrait exercer son pouvoir discrétionnaire et rendre une ordonnance de mandamus afin d'exiger l'adoption de mesures immédiates à l'égard de la présente demande, en raison du manquement aux règles de justice naturelle découlant du long délai de traitement.
[9] La question est plus restreinte que celle qui est formulée plus haut, parce que les parties conviennent que le critère élaboré au sujet de l'ordonnance de mandamus dans Apotex Inc. c. Canada (Procureur général), [1994] 1 C.F. 742 (C.A.), conf. par [1994] 3 R.C.S. 1100, s'applique aux affaires d'immigration : Conille c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1999] 2 C.F. 33 (C.F. 1re inst.). Voir également Dragan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2003] 4 C.F. 189 (C.F. 1re inst.); Kaur c. Canada 2002 CFPI 1040. Les parties conviennent également qu'un devoir existe envers le demandeur et qu'il n'y a aucune autre réparation satisfaisante. La question qui oppose les parties est de savoir si le retard en l'espèce est déraisonnable. Bien qu'elles soient en désaccord au sujet de la réponse à cette question, elles s'entendent sur le critère à appliquer pour trancher les différends relatifs aux retards déraisonnables en matière d'immigration.
Analyse
[10] Avant de rendre une ordonnance de mandamus, la Cour doit conclure que le délai reproché est excessif au point d'être déraisonnable et incompatible avec les règles de justice naturelle. Tous les éléments du critère, qui est articulé dans la décision Conille, précitée, doivent être établis. Les exigences sont les suivantes :
(1) le délai en question a été plus long que ce que la nature du processus exige de façon prima facie;
(2) le demandeur et son conseiller juridique n'en sont pas responsables;
(3) l'autorité responsable du délai ne l'a pas justifié de façon satisfaisante.
[11] Dans Bhatnager c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1985] 2 C.F. 315, le juge Strayer, alors juge de la Section de première instance de la Cour fédérale, a souligné qu'une décision d'un agent des visas concernant la délivrance d'un visa d'immigrant, en l'occurrence, à un membre parrainé de la catégorie de la famille, est une décision administrative et que la Cour ne peut dire ce que la décision devrait être. Toutefois, le juge Strayer n'a nullement hésité à conclure qu'une ordonnance de mandamus peut être rendue de façon à exiger qu'une décision soit prise. Bien que le recours découle habituellement d'un refus précis de prendre une décision, il peut aussi être exercé lorsque la prise d'une décision est longuement retardée sans explication satisfaisante. Le juge Strayer a statué qu'un délai de quatre ans et demi était déraisonnable et équivalait à un refus de prendre une décision. À mon avis, le raisonnement suivi dans Bhatnager s'applique en l'espèce.
Longueur du délai
[12] M. Hanano soutient qu'il a soumis de bonne foi tous les renseignements demandés, souvent à plusieurs reprises. Il s'agit en l'espèce d'un délai de près de cinq ans et, compte tenu de la décision Mohamed c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2000] 195 F.T.R. 137 (C.F. 1re inst.), le demandeur allègue que ce délai est plus long que ce que la nature du processus exige de façon prima facie.
[13] Même si je conviens avec le défendeur que la décision concernant la question de savoir si le délai est excessif doit être prise en fonction des faits de l'affaire (Mohamed, précitée) et qu'aucun délai précis n'est fixé dans la législation quant à l'exécution de la tâche, je ne suis pas d'accord pour dire que le délai n'est pas excessif.
[14] Les renseignements suivants apparaissaient sur le formulaire sur lequel M. Hanano a indiqué son choix d'endroit pour la tenue d'une entrevue. [TRADUCTION] « Les entrevues à Damas sont généralement fixées dans les neuf à douze mois suivant la réception d'une demande remplie et des frais prescrits » (dossier du tribunal, à la page 352). M. Hanano a coché la case correspondant à Damas et a retourné le formulaire à l'ambassade. Je ne veux pas dire que cette mention permet nécessairement à une personne de s'attendre à ce que sa demande soit traitée en moins d'un an, mais elle donne une idée de ce que le ministre pourrait considérer comme un délai raisonnable. Je ne veux pas non plus donner à entendre qu'il existe des règles strictes au sujet de ce qui constitue un délai déraisonnable (Bhatnager, précitée).
[15] Cependant, les décisions que mes collègues ont rendues dans d'autres affaires donnent des indications utiles à cet égard. Dans Bhatnager, un délai de quatre ans et demi a été jugé déraisonnable. Dans Mohamed, un délai de quatre ans relatif à l'attente d'attestation de sécurité dans le cas d'un réfugié au sens de la Convention qui demande le droit d'établissement a été considéré comme un délai plus long que ce que le processus exige de façon prima facie. Dans Platonov c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) (2000), F.T.R. 260 (C.F. 1re inst.), un délai d'un peu plus de deux ans, après une approbation provisoire, passé dans l'attente des attestations de sécurité concernant d'anciens associés a été jugé excessif. Dans Kalachnikov c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) (2003), 236 F.T.R. 142 (C.F. 1re inst.), un délai d'environ trois ans lié au traitement d'une demande de visa a été jugé déraisonnable et injustifié, étant donné que le délai de traitement estimatif était de 14 mois. Dans Conille, précitée, le délai de trois ans lié à l'attente d'une enquête du SCRS avant l'octroi de la citoyenneté a été jugé déraisonnable. Dans Dragan, des délais de deux à trois ans ont été considérés comme des délais déraisonnables et une ordonnance de mandamus a été rendue.
[16] Il semble donc qu'un délai de quatre ans appartienne à la catégorie des délais qui ont été jugés déraisonnables. Je souligne que l'agent des visas ne fournit aucun renseignement ou indice dans son affidavit en ce qui a trait au délai de traitement habituel de demandes de visa semblables à celle du demandeur au bureau de Damas. Aucune indication n'est donnée non plus quant au délai estimatif ou prévu relativement à cette demande.
[17] Selon une estimation prudente, le délai en cause serait un délai d'un peu moins de quatre ans, soit la période allant de novembre 1999 à octobre 2003 (mois au cours duquel la demande de contrôle judiciaire a été déposée). Si le calcul est fait depuis la date du dépôt de la demande et des frais à Damas jusqu'à l'audition de la présente demande, le délai dépasse largement cinq ans. Dans un cas comme dans l'autre, j'estime que le délai est excessif. Je souligne également que, même si aucune décision n'a été rendue, aucune mesure importante ne semble avoir été prise par le personnel de l'ambassade à l'égard de la demande depuis le dépôt de la présente demande de contrôle judiciaire. Effectivement, si l'avocat de M. Hanano a raison, l'aîné des beaux-fils n'est plus admissible à immigrer au Canada comme personne à charge. Bien que l'avocate du défendeur n'ait évidemment pu commenter cet aspect, il me semble que le dossier aurait mérité une plus grande attention, eu égard, surtout, à la nature de la réparation sollicitée en l'espèce.
Responsibilité à l'égard du délai
[18] M. Hanano soutient qu'il n'est pas responsable du délai, pas plus que ne l'est son avocat. L'ambassade a demandé de nombreux documents, mais il a obtempéré rapidement à la plupart de ces demandes. Il reconnaît que l'affidavit de l'agent des visas fait état de quatre documents manquants, mais soutient que dans le cas de l'un d'eux (les vérifications d'antécédents), le défendeur est responsable de cette omission. En ce qui concerne les trois autres, deux n'ont été demandés qu'en septembre 2003 et le troisième ne lui a été envoyé qu'en février 2004. De plus, deux des documents concernent l'aîné des beaux-fils et ne sont plus pertinents aujourd'hui. M. Hanano ajoute que ses mandataires et lui-même se sont informés régulièrement à l'ambassade au sujet de l'évolution du dossier et rappelle qu'il a agi de bonne foi.
[19] Le défendeur répète qu'aucune décision ne peut être prise avant que les documents manquants soient reçus. Il y a eu des délais entre les dates auxquelles les renseignements ont été demandés et celles où ils ont été fournis. En conséquence, un plus grand nombre de documents ont expiré, de sorte qu'il a fallu les renouveler. Selon le défendeur, aucun élément de preuve n'indique que le dossier a été mis de côté ou oublié.
[20] À toutes fins utiles, il est raisonnable de conclure que le mode de vie et les études de M. Hanano et de ses beaux-fils expliquent en partie quelques-uns des retards. Des attestations de sécurité non seulement de la Syrie, mais également du FBI et des États du Missouri et de l'Oklahoma ont été demandées et produites et ont ensuite expiré pas nécessairement aux mêmes dates. Il a également été nécessaire de renouveler des passeports et, depuis l'entrée en vigueur de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (LIPR), des formulaires de demande mis à jour ont été soumis.
[21] Toutefois, cette explication partielle ne signifie pas que M. Hanano et les membres de sa famille sont responsables des délais, dans la mesure où le demandeur a fait preuve de diligence pour informer l'ambassade de tout changement touchant sa situation et pour mettre à jour les renseignements lorsqu'on lui a demandé de le faire. M. Hanano ne peut contrôler la rapidité avec laquelle les tierces parties produisent les documents demandés. Après avoir examiné le dossier, je suis incitée à conclure que M. Hanano a fait preuve de diligence raisonnable pour répondre aux demandes répétées du personnel de l'ambassade.
[22] Je ne vois aucun élément de preuve démontrant que cette diligence a été réciproque. En fait, à l'exception des demandes répétées de documents supplémentaires et renouvelés, je ne puis voir aucune preuve indiquant qu'une personne a fait quoi que ce soit pour traiter la demande. Rien n'indique que les demandes répétées de M. Hanano et de ses mandataires au sujet de l'évolution du dossier ont donné lieu à des mesures autres que l'ajout de documents au dossier ou des vérifications occasionnelles des prochains documents sur le point d'expirer. Selon l'état d'esprit général qui semblait régner, aucune mesure ne pouvait être prise en vue de traiter la demande si un seul document avait expiré, indépendamment du nombre de fois où le même document avait été soumis. Je rappelle que seuls les certificats médicaux sont assujettis à des restrictions législatives au plan des délais.
[23] Il semble également qu'aucun examen détaillé de la demande n'ait eu lieu avant 2003. C'est à ce moment qu'un agent a constaté, pour la première fois, que M. Hanano avait vécu dans l'État de l'Oklahoma comme étudiant et devrait donc soumettre ses propres attestations de sécurité du FBI et de l'Oklahoma.
[24] Compte tenu des affidavits de M. Hanano et de l'agent des visas et des notes du système de traitement informatisé des dossiers d'immigration (CAIPS), la seule conclusion possible, c'est que le délai lié au traitement de la demande est imputable en bonne partie au défendeur.
Justification du délai
[25] M. Hanano allègue que le défendeur n'a pas justifié le délai de façon satisfaisante. Aucun élément de la preuve n'indique, que ce soit dans les réponses aux demandes répétées concernant l'évolution du dossier, dans les notes CAIPS ou dans la correspondance, que la demande soulève des préoccupations qui justifieraient le délai. De plus, le demandeur fait valoir qu'il n'a obtenu aucune explication précise quant à la raison pour laquelle la demande n'a pas été traitée.
[26] Le défendeur répond que le délai est systémique et ne peut être imputé au ministre. Invoquant la décision Singh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) (1998), 47 Imm. L.R. (2d) 83 (C.F. 1re inst.), l'avocate affirme que le critère n'a pas été établi, parce que l'ambassade s'est informée au sujet de la demande, que des travaux se sont poursuivis dans le dossier et que les agents concernés ont agi de bonne foi. Bref, il s'agit d'un dossier en cours de traitement, de sorte que le délai est justifié.
[27] Il appert de la preuve au dossier que M. Hanano et son avocat se sont enquis à maintes reprises au sujet du délai. Aucune explication n'est venue. Le délai n'est expliqué dans aucune note du CAIPS ou ailleurs au dossier, que ce soit de façon expresse ou tacite. Aucun élément du dossier ne donne à entendre que la présente demande est touchée par des problèmes autres que les préoccupations habituelles liées à la sécurité ou aux examens médicaux.
[28] Aucun élément ne permet de conclure que le délai est systémique. La preuve indiquant que les travaux étaient « en cours » , se limite à la chronologie des événements et à la déclaration de l'agent des visas. Je conviens que le processus avait été enclenché, mais le dossier n'allait nulle part. Les choses n'avançaient pas et M. Hanano s'est trouvé coincé dans un cycle. C'est ce qui distingue la présente affaire de la situation examinée dans Singh. Rien n'indique que la charge de travail à Damas est excessive, mais il serait difficile d'invoquer ce motif pour justifier le délai, compte tenu des commentaires que le juge Kelen a formulés dans Dragan. La preuve n'indique nullement qu'il y a un arriéré d'affaires à Damas. En fait, il n'y a tout simplement aucun élément de preuve justifiant le retard excessif à rendre une décision concernant la présente demande.
[29] J'ai déjà mentionné que l'aîné des beaux-fils de M. Hanano ne sera peut-être plus admissible à l'immigration dans le cadre de la présente demande. Bien que les renseignements mis en preuve à ce sujet soient incomplets, si tel est le cas, la même situation risque de se produire pour l'autre beau-fils du demandeur si aucune mesure n'est prise. À mon avis, la position de M. Hanano est des plus raisonnables. Celui-ci reconnaît que la Cour ne peut dicter le résultat de sa demande et est parfaitement conscient du fait que, à la date à laquelle mon ordonnance sera rendue, les certificats médicaux viendront sous peu à échéance. Il sollicite une ordonnance qui donnera lieu à la prise d'une décision au sujet de sa demande. Il a droit à cette décision. Il n'est pas déraisonnable d'exiger que le défendeur fournisse, dans les trente jours suivant la date de mon ordonnance, une liste complète des renseignements supplémentaires dont il a besoin pour rendre une décision au sujet de la demande. Sur réception des renseignements demandés, le défendeur disposera de 45 jours pour rendre une décision.
[30] Aucun des avocats n'a suggéré de question à faire certifier. Il s'agit d'une affaire principalement axée sur les faits et aucune question n'est certifiée.
ORDONNANCE
La demande de contrôle judiciaire est accueillie. Le défendeur fournira au demandeur, dans les 30 jours suivant la date de la présente ordonnance, une liste complète des renseignements supplémentaires dont il a besoin pour rendre une décision au sujet de la demande. Sur réception des renseignements demandés, le défendeur disposera de 45 jours pour rendre une décision.
« Carolyn A. Layden-Stevenson »
Juge
Ottawa (Ontario)
Le 16 juillet 2004
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
INTITULÉ: Aref Hanano
c. Le ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration
LIEU DE L'AUDIENCE : Halifax (Nouvelle-Écosse)
DATE DE L'AUDIENCE : le 13 juillet 2004
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE : MADAME LA JUGE LAYDEN-STEVENSON
DATE DES MOTIFS : le 16 juillet 2004
COMPARUTIONS :
Roderick Rogers POUR LE DEMANDEUR
Melissa Cameron POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER:
Stewart McKelvey Stirling Scales POUR LE DEMANDEUR
Halifax (N.-É.)
Morris Rosenberg POUR LE DÉFENDEUR
Sous-procureur général du Canada
Halifax (N.-É.)