OTTAWA (Ontario), le 22 décembre 2005
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE PAUL U.C. ROULEAU
ENTRE :
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] Il s'agit d'une demande d'autorisation de contrôle judiciaire présentée en vertu du paragraphe 14(5) de la Loi sur la citoyenneté, L.R.C. 1985, ch. C-29 (la Loi). La demande a trait au délai d'attente de la décision relative à la demande de citoyenneté canadienne déposée par le demandeur. Ce dernier sollicite un bref de mandamus enjoignant au défendeur de traiter la demande de citoyenneté du demandeur et de transmettre un avis écrit de sa décision dans un délai de trente jours suivant l'ordonnance de la Cour.
[2] Le demandeur, Shahram Golestaney, est citoyen iranien et résident permanent du Canada. Il a obtenu le droit d'établissement en mars 1989 et a déposé une demande de citoyenneté en septembre 2000. À la date du présent contrôle judiciaire, aucune décision n'avait encore été rendue quant à sa demande de citoyenneté. Sur réception d'une demande de citoyenneté, un examen est d'abord effectué pour vérifier que la demande respecte les exigences minimales. Ensuite, le demandeur doit se prêter aux vérifications en matière d'immigration, aux vérifications judiciaires et aux vérifications relatives à la sécurité. En l'espèce, seules restent à régler les vérifications relatives à la sécurité.
[3] En 1992, le demandeur a été déclaré coupable d'une infraction en rapport avec une attaque orchestrée par l'organisation Mujahedin-e-Khalq (MEK) contre l'ambassade d'Iran à Ottawa. En 1994, à Ottawa (Ontario), il a été trouvé coupable d'introduction par effraction et d'attaque contre des locaux officiels jouissant d'une protection internationale, en violation du paragraphe 348(1) et de l'article 431 du Code criminel, respectivement. Il a reçu une condamnation avec sursis et une probation de deux ans ainsi que 300 heures de travaux communautaires. Il a purgé sa peine, et tant son statut criminel que son statut d'immigration ont été normalisés en 2001.
[4] Après que sa demande eut franchi le stade des vérifications concernant son admissibilité à la citoyenneté, on a prié le demandeur, en février 2001, de fournir une copie de ses empreintes digitales. Lorsqu'elles ont reçu ce document, les autorités de la citoyenneté ont transmis l'information à la Gendarmerie royale du Canada (GRC) pour examen.
[5] En août 2001, Citoyenneté Canada s'est informée sur l'état des vérifications de sécurité dans le cadre de la demande de citoyenneté du demandeur.
[6] En décembre 2001, Citoyenneté Canada s'est de nouveau renseignée en demandant une mise à jour sur l'évolution du dossier. On a répondu que le cas du demandeur était encore à l'étude. La même réponse, [traduction] « encore à l'étude » , a été donnée à une demande subséquente de Citoyenneté Canada en mars 2002.
[7] Dans une note de service en date de janvier 2002, le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) a informé les autorités de la citoyenneté qu'à la suite d'une entrevue, le demandeur avait reconnu sa participation aux manifestations de la MEK au Canada, aux États-Unis et en Italie.
[8] Les autorités de la citoyenneté se sont renseignées une fois de plus en juin 2002, et se sont fait répondre que le Service de sécurité travaillait sur le dossier - [traduction] « le cas de cette personne est toujours à l'étude » .
[9] En septembre 2002, le SCRS a de nouveau confirmé aux autorités de la citoyenneté qu'il travaillait sur le cas - [traduction] « rapport à être transmis » . Cette information a été confirmée en janvier 2003.
[10] Dans une note de service en date de janvier 2003, les autorités de la citoyenneté ont demandé à Immigration Canada de leur indiquer si quelque action devait être prise par le bureau responsable de la LIPR. Suivit, en novembre 2003, une note de service qui sollicitait une mise à jour de la situation du demandeur. La réponse a été que les autorités de l'immigration avaient été informées que [traduction] « des questions relatives à la sécurité restaient en suspens et, sur la base de cette information, la section d'examen sécuritaire du Renseignement de l'immigration a été consultée et une réponse est attendue [...] il n'est pas possible de poursuivre avant que toutes les vérifications aient été complétées » .
[11] En mars 2004, dans une autre note de service, Citoyenneté Canada a tenté une fois de plus d'obtenir une réponse et des directives pour savoir s'il était possible de continuer le traitement de la demande de citoyenneté. Une demande semblable a été transmise à la section d'examen sécuritaire en mai 2004 pour se renseigner sur l'existence de nouveaux développements. En septembre 2004, les autorités de la citoyenneté ont été de nouveau informées que la demande était en suspens en attendant l'issue d'une consultation avec la section d'examen sécuritaire du Renseignement de l'immigration, consultation fondée sur des renseignements obtenus du SCRS en date de janvier 2003. Les autorités de la citoyenneté ont confirmé qu'elles ne pouvaient pas continuer le traitement de la demande avant que les toutes les vérifications aient été complétées.
[12] Il ne fait aucun doute que le demandeur a reçu tôt, au début de la procédure, les autorisations requises tant des autorités en matière criminelle que des autorités d'immigration; cependant, les autorités de la citoyenneté n'ont pas reçu l'autorisation de sécurité. Il ne fait aucun doute non plus que le demandeur a été interrogé à de nombreuses occasions par le SCRS et qu'il attend toujours qu'une confirmation ou réponse quelconque quant à sa situation soit transmise aux autorités de la citoyenneté. En outre, sa situation fait toujours l'objet d'un examen par le SCRS, de sorte que l'autorisation de sécurité requise par Citoyenneté Canada n'a pas été délivrée.
[13] Le demandeur laisse entendre que les autorités de la citoyenneté sont responsables du délai, puisqu'elles ont entrepris la procédure menant à l'attribution de la citoyenneté et qu'elles ont la responsabilité de la mener à terme.
[14] De plus, le demandeur fait valoir que le défendeur n'a rendu aucune décision relativement à sa demande de citoyenneté et il demande à la cour de décerner un bref de mandamus enjoignant au défendeur de traiter la demande de citoyenneté du demandeur et de transmettre un avis écrit de sa décision dans un délai de trente jours suivant l'ordonnance de la Cour.
[15] La proposition selon laquelle Citoyenneté Canada ne fait pas diligence dans le traitement de cette affaire n'est pas étayée par les faits. Les documents attestent à dix reprises au moins les nombreuses démarches effectuées par Citoyenneté et Immigration Canada auprès des autorités responsables de la sécurité dans le but d'obtenir une mise à jour sur l'évolution du dossier du demandeur.
[16] L'avocat du demandeur plaide également que son client a droit de recevoir de Citoyenneté Canada une réponse qui ne lui a pas encore été communiquée. Il demande qu'on lui réponde soit que la citoyenneté lui est accordée, soit qu'elle lui est refusée pour raisons de sécurité. J'estime qu'on a répondu tant aux demandes de renseignements du demandeur qu'à celles de son avocat; Citoyenneté et Immigration Canada leur a répondu que l'autorisation relative à la sécurité n'avait pas encore été transmise.
[17] J'examinerai maintenant la question du mandamus. Plusieurs conditions fondamentales doivent être respectées avant qu'un mandamus puisse être décerné. Dans l'arrêt Apotex Inc. c. Canada (Procureur général), [1994] 1 C.F. 742 (C.A.F.); conf. par [1994] 3 R.C.S. 1100 (C.S.C.), la Cour d'appel fédérale a jugé que pour pouvoir obtenir un mandamus, un demandeur doit établir les éléments suivants :
1. il existe une obligation légale d'agir à caractère public;
2. l'obligation existe envers le requérant;
3. il existe un droit clair d'obtenir l'exécution de cette obligation, notamment :
(a) le requérant a rempli toutes les obligations préalables donnant naissance à cette obligation;
(b) il y a eu une demande d'exécution de l'obligation, un délai raisonnable a été accordé pour permettre de donner suite à la demande et il y a eu refus ultérieur, exprès ou implicite, par exemple un délai déraisonnable;
4. le requérant n'a aucun autre recours.
[18] Conformément à l'article 14 de la Loi sur la citoyenneté, avant qu'un juge de la citoyenneté puisse être saisi d'une demande d'attribution de la citoyenneté sur laquelle il devra statuer dans un délai de soixante jours, le greffier doit être convaincu que le demandeur respecte les exigences de la Loi et de ses règlements. L'article 11 du Règlement sur la citoyenneté, 1993 (le Règlement) prévoit qu'il incombe au greffier, sur réception d'une demande de citoyenneté, de faire entreprendre les enquêtes nécessaires aux termes de la Loi et du Règlement. Le paragraphe 11(1) du Règlement est rédigé comme suit :
| 11.(1) [...] fait entreprendre les enquêtes nécessaires pour déterminer si la personne faisant l'objet de la demande remplit les exigences applicables de la Loi et du présent règlement. |
11.(1) On receipt of an application made in accordance with subsection 3(1), 6(1), 7(1) or 8(1), the Registrar shall cause to be commenced the inquiries necessary to determine whether the person in respect of whom the application is made meets the requirements of the Act and these Regulations with respect to the application. |
[19] Le paragraphe 11(1) du Règlement exige que le greffier fasse faire les enquêtes nécessaires pour déterminer si la personne faisant l'objet de la demande remplit les exigences applicables de la Loi et du Règlement. La seule obligation d'agir à caractère public découlant du paragraphe 11(1) consiste à demander au SCRS et à l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) de faire enquête. Cette demande est distincte et différente de l'obligation à caractère public qui incombe au SCRS en vertu de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité ou de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés. Les dispositions de la Loi et du Règlement interdisent à un agent de citoyenneté et au greffier de poursuivre le traitement de la demande avant d'avoir reçu du SCRS ou de la section d'examen sécuritaire du Renseignement de l'immigration le résultat des enquêtes requises. En l'espèce, les autorisations relatives à la sécurité n'ont pas été transmises. En conséquence, je ne puis décerner un bref de mandamus, puisque l'agent de citoyenneté n'est assujetti à aucune obligation d'agir à caractère public jusqu'à ce que toutes les exigences de la Loi et du Règlement aient été respectées. La seule obligation d'agir à caractère public qui incombe à l'agent de citoyenneté en application du paragraphe 11(1) du Règlement consiste à demander au SCRS de faire enquête et à effectuer un suivi périodique sur l'évolution du dossier, une obligation qui a clairement été respectée dans le cas présent.
[20] Au soutien de son argument, le demandeur invoque la décision Conille c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1999] 2 C.F. 33, dans laquelle la Cour a fait les observations suivantes :
Il est trop facile d'alléguer comme le fait le défendeur qu'il n'y a pas d'obligation légale d'agir pour le greffier tant que les enquêtes ne sont pas terminées. À ce compte-là, une enquête pourrait se poursuivre indéfiniment et le greffier n'aurait jamais le devoir d'agir. La difficulté repose essentiellement sur le fait qu'il n'y a aucun délai de prévu au règlement pour la conclusion de ces enquêtes. En fait, cette problématique s'inscrit dans un cadre législatif déficient. D'une part, les pouvoirs du greffier de commander une enquête en vue de s'assurer que les conditions de la Loi sont remplies ne comportent aucuns paramètres, temporels ou pragmatiques, outre l'obligation d'attendre la fin des enquêtes prévue à l'article 11 du Règlement, et d'autre part, les pouvoirs des enquêteurs, SCRS en l'espèce, ne sont circonscrits par aucunes limites de temps. Sur cette base, le délai de traitement des demandes peut se prolonger bien au-delà du temps nécessaire pour la tenue des enquêtes. À quel moment peut-on considérer que le délai est déraisonnable?
[21] Par la suite, un certain nombre de décisions de la Cour fédérale ont suivi le raisonnement adopté dans la décision Conille et énoncent qu'un agent de citoyenneté ne peut pas suspendre une demande de citoyenneté indéfiniment au motif que le SCRS ou l'ASFC n'a pas terminé son enquête. Ces décisions disposent généralement que dans les cas où le délai de traitement est déraisonnable, un agent de citoyenneté doit informer le demandeur qu'un enquête est en cours, ce qui retarde la décision quant à la demande de citoyenneté.
[22] Avec égards, je partage l'opinion du défendeur selon laquelle ces décisions sont erronées. Le greffier ne peut remplir l'obligation à caractère public que lui impose la Loi sur la citoyenneté avant d'avoir reçu les autorisations de sécurité requises. Son obligation à caractère public se limite à se renseigner, ce qu'il a fait en l'espèce. Si le SCRS ou l'ASFC est responsable du délai, comme c'était le cas dans l'affaire Conille et comme il semble que ce soit le cas en l'espèce, la demande de mandamus devrait viser le SCRS ou l'ASFC, et non CIC. Solliciter une ordonnance de mandamus contre CIC au regard de questions qui relèvent de la compétence du SCRS ou de l'ASFC traduit une confusion quant à l'objet même de la demande pour l'obtention d'un mandamus.
[23] Contrairement à ce que laisse entendre la décision Conille, ni la Loi ni le Règlement ne permettent à un agent de citoyenneté d'informer le SCRS ou l'ASFC qu'une enquête sera close à moins de justification. Aucune disposition de la Loi ni du Règlement n'autorise un agent de citoyenneté à tirer une telle conclusion de fait. Cette conclusion relève du SCRS ou de l'ASFC et des pouvoirs que le Parlement a conféré à ces organismes dans leur loi respective. Permettre à un agent de citoyenneté d'établir cette conclusion de fait constituerait une usurpation de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité ou de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés.
[24] Ou bien un demandeur remplit les exigences de la Loi et du Règlement, ou bien il ne les remplit pas. S'il remplit les exigences, il est possible de demander la délivrance d'un bref de mandamus pour forcer le greffier à exécuter l'obligation à caractère public qui lui incombe. Suggérer qu'un demandeur a droit à la délivrance d'un mandamus alors qu'il n'a satisfait que partiellement aux exigences de la Loi et du Règlement ne constitue pas une bonne règle de droit dans la mesure où cette proposition crée une obligation à caractère public là où il n'en existe pas. Il est clairement erroné en droit de créer au greffier une obligation à caractère public découlant des délais occasionnés par le SCRS ou par la section d'examen sécuritaire du Renseignement de l'immigration, des organismes régis par d'autres lois, et de décerner un mandamus en se fondant sur ces motifs. Il est peut-être vrai que le cadre législatif en l'espèce comporte un défaut en ce qu'il ne précise aucun délai. Néanmoins, seul le Parlement peut remédier à cette omission. La Cour n'a certainement pas compétence pour y remédier en imposant au greffier un délai arbitraire pour l'exécution de son obligation à caractère public.
[25] Après avoir examiné la jurisprudence, je suis convaincu que l'énoncé correct du droit est formulé dans la décision Lee c. Canada (Secrétaire d'État), [1987] A.C.F. no 1130. Dans cette affaire, le demandeur sollicitait, comme en l'espèce, une ordonnance de mandamus enjoignant au greffier de la citoyenneté de traiter la demande de citoyenneté du demandeur, les délais occasionnés découlant là aussi du fait que le SCRS n'avait pas donné l'autorisation relative à la sécurité. Le juge Jerome a rejeté la demande de mandamus après avoir conclu :
Compte tenu de ces renseignements, le greffier ne peut déterminer si le requérant satisfait aux conditions relatives à l'octroi de la citoyenneté qui sont énoncées à l'article 5. Au contraire, alors que l'enquête du SCRS est en cours, les résultats préliminaires laissent croire qu'il est possible que le requérant soit non admissible à la citoyenneté. Par conséquent, il semblerait que le greffier de la citoyenneté se conforme exactement à l'obligation que lui impose la loi. Il n'a pas déterminé si le requérant satisfait aux exigences de la Loi et, par conséquent, il n'est pas légalement tenu de saisir un juge de la citoyenneté de la demande de citoyenneté. En fait, il est difficile, compte tenu des renseignements existants, de voir comment le greffier pourrait permettre que l'affaire soit soumise à un juge de la citoyenneté sans contrevenir aux articles de la Loi que j'ai cités plus haut.
Enfin, le mandamus constitue un redressement discrétionnaire qui ne devrait être accordé que pour faire exécuter une obligation légale, mais seulement dans les cas où aucun autre recours plus approprié n'est disponible. A cet égard, j'ai déjà conclu que les mesures prises par l'intimé sont compatibles avec ses obligations légales. C'est donc contre le SCRS que le requérant pourrait porter plainte, plainte dont je n'ai évidemment pas été saisi dans le contexte actuel.
[26] Je conclus que ce raisonnement s'applique tout aussi bien à l'affaire dont je suis saisi.
ORDONNANCE
[27] Pour tous les motifs exposés ci-dessus, la demande visant l'obtention d'un bref de mandamus est rejetée.
Juge suppléant
Traduction certifiée conforme
Thanh-Tram Dang, B.C.L., LL.B.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1889-04
INTITULÉ : SHAHRAM GOLESTANEH c.
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ
ET DE L' IMMIGATION
LIEU DE L'AUDIENCE : OTTAWA (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 12 DÉCEMBRE 2005
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : LE JUGE ROULEAU
DATE DES MOTIFS : LE 22 DÉCEMBRE 2005
COMPARUTIONS :
Warren L. Creates POUR LE DEMANDEUR
Alexander Gay POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Warren L. Creates
Perley-Robertson, Hill & McDougall s.r.l.
Ottawa (Ontario) POUR LE DEMANDEUR
John H. Sims, c.r.
Sous-procureur général du Canada
Ottawa (Ontario) POUR LE DÉFENDEUR