Date : 20060315
Ottawa (Ontario), le 15 mars 2006
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE O’KEEFE
ENTRE :
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
LE JUGE O'KEEFE
[1] La Cour est saisie d'une demande de contrôle judiciaire d'une décision en date du 15 novembre 2004 par laquelle le Tribunal des anciens combattants (révision et appel) (le Tribunal ou le Tribunal des anciens combattants) a refusé la demande présentée par le demandeur en vue de faire réexaminer la décision par laquelle l'ancien Tribunal d'appel des anciens combattants (le Tribunal d'appel) avait, le 20 avril 1995, refusé d'accorder au demandeur les prestations d'invalidité qu'il réclamait en vertu du paragraphe 21(2) de la Loi sur les pensions, L.R.C. 1985, ch. P-6 (la Loi sur les pensions).
[2] Le demandeur sollicite les réparations suivantes :
1. une ordonnance annulant la décision rendue par le Tribunal le 15 novembre 2004;
2. une ordonnance renvoyant l'affaire à une formation différemment constituée du Tribunal pour qu'il la réexamine;
3. un jugement déclarant nul et de nul effet, pour ce qui est de la demande de prestations d'invalidité du demandeur, le chapitre 9 de la Table des invalidités du ministre intitulé « Hypoacousie et affections de l'oreille » dans la mesure où ce chapitre prétend avoir préséance sur la définition du terme « invalidité » prévue au paragraphe 3(1) de la Loi sur les pensions.
Contexte
[3] Né le 6 juillet 1950, Larry Nelson (le demandeur) a servi au sein de la force régulière de l'armée canadienne du 13 août 1970 au 17 juillet 1978, date à laquelle il a été honorablement rendu à la vie civile. Au cours de son service, le demandeur a travaillé dans l'infanterie pendant plusieurs années. Il conduisait un véhicule blindé de transport de troupes.
[4] Avant de s'engager dans l'armée, le demandeur a été examiné par un médecin, qui a estimé qu'il ne souffrait d'aucune pathologie du système auditif. Cependant, un audiogramme non daté remontant à peu près à l'époque de sa libération, indiquait que le demandeur souffrait d'une surdité de perception des hautes fréquences à l'oreille gauche. Suivant le demandeur, cette diminution de son acuité auditive est imputable aux bruits excessifs auxquels il a été exposé au cours de son service militaire, alors qu'il exécutait certaines tâches, notamment en manoeuvrant des armes légères et des missiles, en conduisant des véhicules de transport de troupe et en travaillant à bord d'aéronefs.
[5] L'ouïe du demandeur a continué à se détériorer après son retour à la vie civile en 1991 et on a diagnostiqué chez lui une surdité bilatérale de perception neurosensorielle en hautes fréquences modérément grave. Le demandeur a par la suite soumis une demande de prestations d'invalidité pour hypoacousie en se fondant sur son diagnostic de 1991. Sa demande a été refusée le 7 juin 1993 par la Commission canadienne des pensions au motif que l'hypoacousie dont il souffrait au moment de sa libération n'était pas suffisamment grave pour être considérée comme une invalidité ainsi qu'il était expliqué dans un rapport du 20 mai 1993 de la Direction générale des services de consultation médicale aux fins des pensions.
[6] Le demandeur a fait appel de cette décision devant le comité d'examen, qui l'a débouté de son appel le 28 février 1994. Le demandeur a ensuite interjeté appel de cette décision devant le Tribunal d'appel, qui a lui aussi rejeté son appel le 20 avril 1995.
[7] Dans l'intervalle, le demandeur a continué à consulter des médecins. Par suite des examens audiométriques effectués par le docteur R.B. Stillwater, un oto-rhino-laryngologiste de Winnipeg (Manitoba), et de l'avis médical que le demandeur a obtenu de ce spécialiste ainsi que d'autres médecins au sujet des causes de l'hypoacousie dont il souffrait, le demandeur a communiqué avec le ministère des Anciens combattants en janvier 1997 pour savoir s'il était possible de rouvrir sa demande de prestations d'invalidité pour hypoacousie. En janvier 1998, le ministère des Anciens combattants a répondu négativement à sa demande.
[8] Après quelques échanges téléphoniques sporadiques entre le demandeur et le ministère des Anciens combattants, le dossier du demandeur a finalement été confié en mars 2003 à un avocat‑conseil régional du ministère des Anciens combattants, qui a invité le demandeur à lui soumettre de nouveaux éléments de preuve. Le demandeur a par conséquent produit des lettres et des rapports de ses médecins indiquant que l’hypoacousie dont il était atteint au moment de sa libération et la détérioration subséquente de son audition étaient probablement attribuables aux niveaux excessifs de bruit auxquels il avait été exposé au cours de son service militaire.
[9] Le 31 août 2004, un avocat-conseil régional a déposé une demande de réexamen de la demande de pension du demandeur. Par lettre datée du 15 novembre 2004, le Tribunal des anciens combattants a refusé la demande de réexamen. La Cour est saisie d'une demande de contrôle judiciaire de cette décision.
Motifs invoqués au soutien de la décision du Tribunal
[10] Le demandeur a soumis diverses lettres et rapports médicaux établis par les docteurs Kerr Graham, R.B. Stillwater et R.K. Watson à diverses dates entre 1994 et 2003. Le Tribunal des anciens combattants a conclu que les lettres et rapports en question étaient dignes de foi mais qu'ils ne pouvaient être admis en preuve en raison des critères énoncés dans le jugement Mackay c. Canada (Procureur général) (1997), 129 F.T.R. 286, au paragraphe 26 (C.F. 1re inst.). Dans ce jugement, la Cour a posé les critères suivants en ce qui concerne l'admissibilité des nouveaux éléments de preuve : (1) On ne devrait généralement pas admettre des éléments de preuve qui, avec diligence raisonnable, auraient pu être produits au procès; (2) les éléments de preuve doivent être pertinents, en ce sens qu'ils doivent porter sur une question décisive ou potentiellement décisive quant à l'issue du procès; (3) les éléments de preuve doivent être plausibles, en ce sens qu'on puisse raisonnablement y ajouter foi; (4) les éléments de preuve doivent être tels que, si l'on y ajoute foi, on puisse raisonnablement penser qu'avec les autres éléments de preuve produits au procès, ils auraient influé sur le résultat. Le Tribunal a estimé que les éléments de preuve présentés ne satisfaisaient pas au deuxième critère et au quatrième critère.
[11] Le Tribunal a notamment conclu que les éléments de preuve ne répondaient pas à la question en litige en l'espèce, en l'occurrence la question de savoir si la diminution de l'acuité auditive dont le demandeur était atteint au moment de sa libération des forces armées avait atteint le degré nécessaire pour être considérée comme une invalidité. Le Tribunal a déclaré :
[traduction] Bien qu'il reconnaisse que certaines pertes de décibels ont été constatées au cours du service militaire de l'appelant et bien qu'il reconnaisse que ces pertes de décibels et la perte d'audition dont l'appelant souffre présentement sont en partie attribuables à une exposition considérable au bruit au cours du service militaire en question, le Tribunal doit se conformer aux lignes directrices sur l'admissibilité pour hypoacousie [chapitre 9 de la Table des invalidités] dont voici un extrait :
Si l'audiogramme effectué au moment de la libération est négatif, toute perte d'ouïe établie par un audiogramme ultérieur ne peut être imputée à l'exposition au bruit reliée au service et ne donne habituellement pas droit à une pension.
Dans ces conditions, on ne peut raisonnablement penser que les renseignements que vous avez soumis à titre de nouveaux éléments de preuve auraient, avec les éléments de preuve déjà produits, influé sur le résultat.
[12] Le Tribunal a par conséquent refusé d'admettre en preuve les nouveaux éléments de preuve du demandeur et il a rejeté sa demande de réexamen.
Questions en litige
[13] Le demandeur formule les questions suivantes dans son mémoire :
1. Le Tribunal a-t-il commis un erreur de droit en donnant préséance au chapitre 9 de la Table des invalidités du ministre intitulé « Hypoacousie et affections de l'oreille » sur la définition du terme « invalidité » que l'on trouve au paragraphe 3(1) de la Loi sur les pensions?
2. Le Tribunal a-t-il outrepassé sa compétence ou refusé d'exercer sa compétence en concluant que le demandeur n'était pas atteint d'une « invalidité » au sens du paragraphe 3(1) de la Loi sur les pensions?
3. Le Tribunal a-t-il outrepassé sa compétence ou refusé d'exercer sa compétence en refusant d'accorder au demandeur une pension d'invalidité pour hypoacousie vu l'ensemble des preuves médicales et des avis médicaux?
4. Le Tribunal a-t-il commis un erreur de droit en n'infirmant pas la décision rendue par le comité d'appel le 28 février 1994 et celle rendue par le Tribunal d'appel le 20 avril 1995 aux termes desquelles la demande de pension d'invalidité pour hypoacousie présentée par le demandeur a été refusée?
[14] Suivant le défendeur, il est plus logique de poser les questions soulevées par le demandeur en fonction du pouvoir de la Cour de réviser la décision du 15 novembre 2004 du Tribunal. En vertu de l'article 111 de la Loi sur le Tribunal des anciens combattants (révision et appel), L.C. 1995, ch. 18 (la Loi sur le Tribunal des anciens combattants (révision et appel)), qui est reproduit plus loin, le Tribunal a le pouvoir discrétionnaire de réexaminer une décision du Tribunal d'appel si : (1) il constate que les conclusions sur les faits ou l'interprétation du droit contenues dans la décision sont erronées; (2) le demandeur lui présente de nouveaux éléments de preuve. Le défendeur a par conséquent reformulé les questions en litige comme suit :
1. Le Tribunal a-t-il commis une erreur en refusant de réexaminer la décision rendue le 20 avril 1995 par le Tribunal d'appel pour vérifier si elle était entachée d'erreurs de droit ou d'erreurs de fait?
2. Le Tribunal a-t-il commis une erreur en refusant d'admettre les éléments de preuve soumis par le demandeur pour réexamen?
Prétentions et moyens du demandeur
[15] Le demandeur estime que l'interprétation législative de ce qui constitue une « invalidité » est une pure question de droit et que par conséquent la norme de contrôle applicable à la décision du Tribunal est celle de la décision correcte.
[16] Le demandeur cite diverses dispositions de la Loi sur les pensions, dont l'article 3, qui définit comme suit le terme « invalidité » : « perte ou [...] amoindrissement de la faculté de vouloir et de faire normalement des actes d’ordre physique ou mental ». Le paragraphe 21(2) prévoit qu'une personne a droit à une pension d'invalidité si elle peut démontrer que l’invalidité est consécutive ou rattachée directement au service militaire.
[17] Le demandeur cite également le paragraphe 35(2) de la Loi sur les pensions, qui dispose que « [l]es estimations du degré d’invalidité sont basées sur les instructions du ministre et sur une Table des invalidités qu’il établit pour aider quiconque les effectue ». Le demandeur affirme que cette disposition prévoit un mécanisme permettant d'établir le degré d'invalidité et ce, dans le but de favoriser l'uniformité en matière d'estimation du degré d'invalidité (voir le jugement King c. Canada (Procureur général) (2000), 182 F.T.R. 226, au paragraphe 17 (C.F. 1re inst.)). Le demandeur signale qu'au lieu de se contenter d'utiliser la Table des invalidités du ministre pour estimer le degré d'invalidité, le Tribunal a effectivement donné préséance à la Table des invalidités sur la définition du terme « invalidité » que l'on trouve au paragraphe 3(1) de la Loi sur les pensions. Il s'agit là selon le demandeur d'une erreur justifiant le contrôle judiciaire de la décision du Tribunal.
[18] Le demandeur rappelle que les dispositions législatives doivent l'emporter sur tout texte réglementaire incompatible (voir l'arrêt Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3, au paragraphe 42). Il affirme donc que la Loi sur les pensions doit l'emporter sur les dispositions incompatibles de la Table des invalidités.
[19] Le demandeur signale que l'article 39 de la Loi sur le Tribunal des anciens combattants (révision et appel) prévoit qu'il convient de trancher toute incertitude raisonnable en faveur des demandeurs (voir le jugement Metcalfe c. Canada (Procureur général) (1999), 160 F.T.R. 281, au paragraphe 17 (C.F. 1re inst.)). Il s'ensuit que, si la preuve n'est pas contredite et qu'elle est jugée crédible, le Tribunal des anciens combattants doit l'accepter (voir le jugement Martel c. Canada (Procureur général), 2004 CF 1287, au paragraphe 41). Le demandeur affirme qu'en l'espèce, tous les éléments de preuve médicaux appuient son argument que son hypoacousie est attribuable à une exposition excessive à des bruits intenses au cours de son service militaire. Il ajoute qu'aucun élément de preuve n'a été soumis au Tribunal pour contredire cet argument. Le demandeur affirme en conséquence que le Tribunal a commis une erreur juridictionnelle en ne tranchant pas toute incertitude raisonnable en faveur du demandeur et en n'acceptant pas les éléments de preuve médicaux qui lui avaient été présentés.
Prétentions et moyens du défendeur
[20] Suivant le défendeur, il résulte du rapprochement de la Loi sur les pensions et de la Table des invalidités que ces textes donnent une définition générale de l'invalidité, ainsi que le mandat légal d'établir des lignes directrices fixant le degré d'invalidité et des critères objectifs à cette fin. Selon le défendeur, il est possible d'interpréter les dispositions de la Table des invalidités relatives à l'hypoacousie de manière à ce qu'elles n'entrent pas en conflit avec la loi en vertu duquel elle a été adoptée. Le défendeur rappelle que la Cour fédérale a déjà conclu que le Tribunal n'avait pas entravé l'exercice de son pouvoir discrétionnaire en se fondant sur la Table des invalidités, car la Table des invalidités est expressément autorisée par la loi, et plus précisément par le paragraphe 35(2) de la Loi sur les pensions (voir le jugement Gavin c. Canada (Procureur général) (1999), 170 F.T.R. 304, au paragraphe 8 (C.F. 1re inst.)).
[21] Le défendeur affirme que la norme de la décision manifestement déraisonnable s'applique aux décisions du Tribunal portant sur l'interprétation de la preuve médicale (voir le jugement Caswell c. Canada (Procureur général), 2004 CF 1364, au paragraphe 17). Le défendeur fait valoir que l'élément de preuve crucial et déterminant dont disposait le Tribunal d'appel était un audiogramme non daté, qui avait été établi au moment de la libération du demandeur, en 1978, et qui faisait état d'une diminution de l'acuité auditive d'une gravité insuffisante pour constituer une invalidité. Le défendeur affirme que cet élément de preuve contredit carrément toute la preuve médicale subséquente et que le Tribunal avait donc le droit d'écarter la preuve du demandeur (voir le jugement Caswell, au paragraphe 26).
[22] Le défendeur affirme que c'est sur la foi de cet audiogramme de 1978 que le Tribunal d'appel a conclu qu'il n'existait pas de lien de causalité entre le service militaire du demandeur et son hypoacousie. Le défendeur signale qu'il n'est pas question de l'audiogramme de 1978 dans les nouveaux éléments de preuve et que le demandeur n'a donc pas établi que ses nouveaux éléments de preuve sont pertinents et que ces nouveaux éléments de preuve étaient susceptibles d'influer sur le résultat.
[23] Le défendeur affirme que la preuve justifiait manifestement les conclusions tirées par le Tribunal d'appel le 20 avril 1995 et par le Tribunal des anciens combattants le 15 novembre 2004 et que la preuve du demandeur ne pouvait réfuter les éléments de preuve recueillis lors du premier examen de l'audition et qu'elle ne pouvait établir un lien entre le service militaire du demandeur et son hypoacousie. Le défendeur affirme pour cette raison que le Tribunal avait le droit de rejeter la preuve du demandeur et qu'on ne saurait qualifier de manifestement déraisonnable sa décision sur ce point.
Dispositions législatives applicables
[24] Voici les dispositions applicables de la Loi sur les pensions.
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3. (1) Les définitions qui suivent s'appliquent à la présente loi.
[...]
« compensation » Pension, indemnité, allocation ou boni payable en vertu de la présente loi.
[...]
« invalidité » La perte ou l'amoindrissement de la faculté de vouloir et de faire normalement des actes d'ordre physique ou mental. [...]
« pension » Pension payable en vertu de la présente loi en raison du décès ou de l'invalidité d'un membre des forces, y compris un paiement définitif visé à l'annexe I.
21.(2) En ce qui concerne le service militaire accompli dans la milice active non permanente ou dans l'armée de réserve pendant la Seconde Guerre mondiale ou le service militaire en temps de paix :
a) des pensions sont, sur demande, accordées aux membres des forces ou à leur égard, conformément aux taux prévus à l'annexe I pour les pensions de base ou supplémentaires, en cas d'invalidité causée par une blessure ou maladie — ou son aggravation — consécutive ou rattachée directement au service militaire;
[...]
35. (1) Sous réserve de l'article 21, le montant des pensions pour invalidité est, sous réserve du paragraphe (3), calculé en fonction de l'estimation du degré d'invalidité résultant de la blessure ou de la maladie ou de leur aggravation, selon le cas, du demandeur ou du pensionné.
(2) Les estimations du degré d'invalidité sont basées sur les instructions du ministre et sur une Table des invalidités qu'il établit pour aider quiconque les effectue. |
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3. (1) In this Act,
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"award" means a pension, compensation, an allowance or a bonus payable under this Act;
. . .
"disability" means the loss or lessening of the power to will and to do any normal mental or physical act;
. . .
"pension" means a pension payable under this Act on account of the death or disability of a member of the forces, including a final payment referred to in Schedule I;
21.(2) In respect of military service rendered in the non-permanent active militia or in the reserve army during World War II and in respect of military service in peace time,
(a) where a member of the forces suffers disability resulting from an injury or disease or an aggravation thereof that arose out of or was directly connected with such military service, a pension shall, on application, be awarded to or in respect of the member in accordance with the rates for basic and additional pension set out in Schedule I;
. . .
35. (1) Subject to section 21, the amount of pensions for disabilities shall, except as provided in subsection (3), be determined in accordance with the assessment of the extent of the disability resulting from injury or disease or the aggravation thereof, as the case may be, of the applicant or pensioner.
(2) The assessment of the extent of a disability shall be based on the instructions and a table of disabilities made by the Minister for the guidance of persons making those assessments. |
[25] L'article 18 de la Loi sur le Tribunal des anciens combattants (révision et appel) confère au Tribunal la « compétence exclusive pour réviser toute décision rendue en vertu de la Loi sur les pensions et statuer sur toute question liée à la demande de révision ». Cette loi comporte également une clause privative à l'article 31, qui prévoit que « la décision de la majorité des membres du comité d’appel vaut décision du Tribunal; elle est définitive et exécutoire ».
[26] L'article 111 de la Loi sur le Tribunal des anciens combattants (révision et appel) confère au Tribunal le pouvoir discrétionnaire de réexaminer dans certaines circonstances les décisions de l'ancien Tribunal d'appel et des organismes qui l'ont précédé. En voici le texte :
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111. Le Tribunal des anciens combattants (révision et appel) est habilité à réexaminer toute décision du Tribunal d'appel des anciens combattants, du Conseil de révision des pensions, de la Commission des allocations aux anciens combattants ou d'un comité d'évaluation ou d'examen, au sens de l'article 79 de la Loi sur les pensions, et soit à la confirmer, soit à l'annuler ou à la modifier comme s'il avait lui-même rendu la décision en cause s'il constate que les conclusions sur les faits ou l'interprétation du droit étaient erronées; s'agissant d'une décision du Tribunal d'appel, du Conseil ou de la Commission, il peut aussi le faire sur demande si de nouveaux éléments de preuve lui sont présentés. |
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111. The Veterans Review and Appeal Board may, on its own motion, reconsider any decision of the Veterans Appeal Board, the Pension Review Board, the War Veterans Allowance Board, or an Assessment Board or an Entitlement Board as defined in section 79 of the Pension Act, and may either confirm the decision or amend or rescind the decision if it determines that an error was made with respect to any finding of fact or the interpretation of any law, or may, in the case of any decision of the Veterans Review and Appeal Board, the Pension Review Board or the War Veterans Allowance Board, do so on application if new evidence is presented to it. |
[27] De plus, le Tribunal est régi par les dispositions suivantes de la Loi sur le Tribunal des anciens combattants (révision et appel) :
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3. Les dispositions de la présente loi et de toute autre loi fédérale, ainsi que de leurs règlements, qui établissent la compétence du Tribunal ou lui confèrent des pouvoirs et fonctions doivent s'interpréter de façon large, compte tenu des obligations que le peuple et le gouvernement du Canada reconnaissent avoir à l'égard de ceux qui ont si bien servi leur pays et des personnes à leur charge.
38. (1) Pour toute demande de révision ou tout appel interjeté devant lui, le Tribunal peut requérir l'avis d'un expert médical indépendant et soumettre le demandeur ou l'appelant à des examens médicaux spécifiques.
(2) Avant de recevoir en preuve l'avis ou les rapports d'examens obtenus en vertu du paragraphe (1), il informe le demandeur ou l'appelant, selon le cas, de son intention et lui accorde la possibilité de faire valoir ses arguments.
39. Le Tribunal applique, à l'égard du demandeur ou de l'appelant, les règles suivantes en matière de preuve :
a) il tire des circonstances et des éléments de preuve qui lui sont présentés les conclusions les plus favorables possible à celui-ci;
b) il accepte tout élément de preuve non contredit que lui présente celui-ci et qui lui semble vraisemblable en l'occurrence;
c) il tranche en sa faveur toute incertitude quant au bien-fondé de la demande. |
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3. The provisions of this Act and of any other Act of Parliament or of any regulations made under this or any other Act of Parliament conferring or imposing jurisdiction, powers, duties or functions on the Board shall be liberally construed and interpreted to the end that the recognized obligation of the people and Government of Canada to those who have served their country so well and to their dependants may be fulfilled.
38. (1) The Board may obtain independent medical advice for the purposes of any proceeding under this Act and may require an applicant or appellant to undergo any medical examination that the Board may direct.
(2) Before accepting as evidence any medical advice or report on an examination obtained pursuant to subsection (1), the Board shall notify the applicant or appellant of its intention to do so and give them an opportunity to present argument on the issue.
39. In all proceedings under this Act, the Board shall
(a) draw from all the circumstances of the case and all the evidence presented to it every reasonable inference in favour of the applicant or appellant;
(b) accept any uncontradicted evidence presented to it by the applicant or appellant that it considers to be credible in the circumstances; and
(c) resolve in favour of the applicant or appellant any doubt, in the weighing of evidence, as to whether the applicant or appellant has established a case. |
Lignes directrices applicables
[28] Comme le défendeur s'est fondé sur des lignes directrices pour justifier sa décision, je vais reproduire les extraits pertinents du chapitre 9 de la Table des invalidités du ministère des Anciens combattants intitulé « Hypoacousie et affections de l'oreille » :
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9.01 - Hypoacousie - admissibilité
Généralités
Les arbitres du Ministère tiendront compte du diagnostic ou de l'opinion d'un audiologiste clinique concernant le type d'hypoacousie (p. ex. causée par le bruit, presbyacousie ou de transmission). Il ne sera pas tenu compte d'un diagnostic ou d'une opinion prononcé par toute personne autre qu'un médecin ou un audiologiste clinique.
Dans le cas des demandes à l'égard de la surdité de perception, les arbitres tiendront compte de la perte de décibels à toutes les fréquences, y compris celles de 4 000, 6 000 et 8 000 hertz pour déterminer si l'hypoacousie est attribuable au bruit.
Il y a invalidité :
i. lorsque le seuil d'audition moyen (SAM)1 est de 25 décibels ou plus, aux fréquences de 500, 1 000, 2 000 et 3 000 hertz, dans l'oreille droite ou l'oreille gauche;
ou
ii. lorsque le requérant ne répond pas aux critères précités, et que la perte d'audition est de 50 décibels ou plus à la fréquence de 4 000 hertz dans les deux oreilles.
Une fois l'invalidité établie, il faut déterminer le type d'hypoacousie et s'il est imputable au service.
En général, une pension est accordée pour une perte d'audition bilatérale, à moins que des preuves concluantes démontrent que l'hypoacousie n'affecte qu'une oreille et qu'elle est attribuable ou directement liée au service. [...]
Demande de pension pour surdité attribuable à l'exposition au bruit aux termes du paragraphe 21(2) de la Loi sur les pensions
Lorsque aucun audiogramme n'a été passé au cours du service militaire ou au moment de la libération, il doit être établi médicalement que la surdité est attribuable à l'exposition au bruit. Seul un arbitre du Ministère qui a examiné le résultat d'un examen audiométrique récent et qui a considéré les antécédents médicaux du requérant peut déterminer si tel est le cas. L'arbitre étudiera aussi la preuve médicale au dossier.
La preuve doit démontrer que la perte d'audition est attribuable ou liée directement au service ou qu'elle a été aggravée par l'exposition au bruit pendant le service (p. ex. la preuve doit établir qu'il y a eu une exposition considérable au bruit durant le service militaire et que l'on peut conclure que celle-ci est la cause de l'invalidité actuelle).
Lorsqu'un audiogramme passé au moment de la libération révèle une perte d'audition due au bruit, on peut envisager la pleine pension :
i. si, selon la preuve, il y a eu exposition considérable au bruit au cours du service;
ii. si rien ne confirme l'existence de la perte d'audition avant l'enrôlement ou d'un facteur qui en serait la cause (p. ex. un audiogramme démontrant une détérioration après la libération, des avis médicaux selon lesquels l'âge ou l'exposition au bruit en dehors du service sont des facteurs, etc.).
On peut envisager d'accorder une pension partielle lorsque, d'après la preuve, le requérant souffrait déjà de surdité avant de s'enrôler et qu'il existe un ou plusieurs facteurs contributifs (p. ex. un audiogramme démontrant une détérioration après la libération, des avis médicaux selon lesquels l'âge ou l'exposition au bruit en dehors du service sont des facteurs, etc.).
Si l'audiogramme effectué au moment de la libération est négatif, toute perte d'ouïe établie par un audiogramme ultérieur ne peut être imputée à l'exposition au bruit reliée au service et ne donne habituellement pas droit à une pension.
Chaque cas doit être étudié en toute objectivité.
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9.01 - Hearing loss Entitlement
General
A clinical audiologist's diagnosis or opinion concerning the type of hearing loss (e. g. noise- induced, presbycusis, conductive, etc.) will be considered by departmental adjudicators. The Department will not consider a diagnosis or opinion proclaimed by any one other than a physician or clinical audiologist.
For sensorineural hypoacousie claims, in making the determination that the pattern of hearing loss is noise- induced, adjudicators will consider decibel losses at all frequencies, including the 4000, 6000 and 8000 hertz frequencies.
A disability is established:
(i) when the Pure Tone Average (PTA)1 over the 500, 1000, 2000 and 3000 hertz frequencies is 25 decibels or more for either ear;
or
(ii) when the above criteria is not met, and there is a loss of 50 decibels or more at the 4000 hertz frequency in both ears.
Once a disability is established, the type of hearing loss and its relationship to service must be determined.
Generally, entitlement will be awarded for bilateral hearing loss unless there is compelling evidence of disability in one ear only that is attributable or directly connected to service.
. . .
Noise- induced hearing loss claims under subsection 21( 2) of the Pension Act:
Where there is no audiogram during service or on release, it should be demonstrated medically that the current loss is, in fact, a noise- induced one. This determination should be made by a departmental adjudicator who has examined the result of a current audiometric test and has been given the factual history of the applicant. The adjudicator will also consider any other medical evidence on file.
The evidence should show that the loss arose out of, was directly connected with or was aggravated by service (e. g. significant service- related noise exposure that seems reasonably to be the cause of the current disability).
In cases where there is an audiogram on release and it shows a noise- induced hearing loss, full entitlement may be considered:
(i) if there is evidence of significant service-related noise exposure; and
(ii) there is no evidence of pre-enlistment hearing loss or of other contributing factors (e. g. an audiogram showing post-discharge deterioration, medical opinions to the effect that age or non-service noise exposure are factors, etc.).
Partial entitlement may be considered if there is evidence of pre-enlistment hearing loss or of other contributing factors (e. g. an audiogram showing post-discharge deterioration, medical opinions to the effect that age or non-service noise exposure are factors, etc.).
If the audiogram on release from service does not meet the requirements for hearing loss disability, any hearing loss demonstrated on subsequent audiograms is not considered due to service-related noise exposure and therefore, pension entitlement is not normally awarded.
In any event, each individual case should be considered on its own merits. |
Analyse et décision
[29] Je me propose d'examiner la question suivante :
Le Tribunal a-t-il commis une erreur en refusant de réexaminer la décision du Tribunal d'appel?
[30] À l'audience, il est devenu évident que la principale question à trancher était celle de savoir comment déterminer si une personne est atteinte d'une invalidité. Faut-il, pour ce faire, se référer à la définition de l'invalidité contenue à l'article 3 de la Loi sur les pensions ou se servir du chapitre 9 (« Hypoacousie et affections de l'oreille ») de la Table des invalidités établie par le ministre des Anciens combattants en vertu du paragraphe 35(2) de la Loi sur les pensions.
[31] Il est de jurisprudence constante qu'un règlement ou une politique ne peut supplanter les dispositions d'un texte de loi. Voici à cet égard ce que dit le juge La Forest dans l'arrêt Friends of the Oldman River Society au paragraphe 42 :
[...] Il ne peut y avoir incompatibilité entre le texte réglementaire et la loi en vertu duquel il est adoptée pas plus qu'il ne peut y en avoir avec les autres lois fédérales sauf si la loi l'autorise Normalement, la loi fédérale doit l'emporter sur le texte réglementaire incompatible.
[32] On trouve à l'article 3 de la Loi sur les pensions la définition suivante du terme « invalidité » :
« invalidité » La perte ou l'amoindrissement de la faculté de vouloir et de faire normalement des actes d'ordre physique ou mental.
[33] Voici par ailleurs un extrait de l'article 9.01 de la Table des invalidités du ministère des Anciens combattants (Table des invalidités) intitulé « Hypoacousie et affections de l'oreille » :
Il y a invalidité :
i. lorsque le seuil d'audition moyen (SAM)1 est de 25 décibels ou plus, aux fréquences de 500, 1 000, 2 000 et 3 000 hertz, dans l'oreille droite ou l'oreille gauche;
ou
ii. lorsque le requérant ne répond pas aux critères précités, et que la perte d'audition est de 50 décibels ou plus à la fréquence de 4 000 hertz dans les deux oreilles.
[34] À mon avis, il ressort de l'article 3 de la Loi sur les pensions que le demandeur est considéré comme invalide s'il souffre d'une perte ou d'un amoindrissement de sa faculté auditive. Par contre, il n'y a invalidité au sens de l'article 9.01 que si certains degrés de perte d'audition sont établis, ce qui est incompatible avec la définition de l'invalidité prévue par la Loi sur les pensions, qui prévoit que le demandeur est invalide s'il souffre d'une perte ou d'un amoindrissement de sa faculté auditive.
[35] Ainsi que je l'ai déjà signalé, les dispositions législatives applicables (en l'occurrence, l'article 3 de la Loi sur les pensions) doivent l'emporter sur tout texte réglementaire ou sur toute politique subordonnée incompatible. Dans le cas qui nous occupe, le ministre des Anciens combattants a établi le chapitre 9 (« Hypoacousie et affections de l'oreille ») de la Table des invalidités en vertu de l'article 35 de la Loi sur les pensions. En conséquence, la définition du mot « invalidité » que l'on trouve à l'article 3 de la Loi sur les pensions est celle qui a préséance.
[36] Dans sa décision, le Tribunal a notamment déclaré ce qui suit :
[traduction] Bien qu'il reconnaisse que certaines pertes de décibels ont été constatées au cours du service militaire de l'appelant et bien qu'il reconnaisse que ces pertes de décibels et la perte d'audition dont l'appelant souffre présentement sont en partie attribuables à une exposition considérable au bruit au cours du service militaire en question, le Tribunal doit se conformer aux lignes directrices sur l'admissibilité pour hypoacousie [chapitre 9 de la Table des invalidités] dont voici un extrait :
Si l'audiogramme effectué au moment de la libération est négatif, toute perte d'ouïe établie par un audiogramme ultérieur ne peut être imputée à l'exposition au bruit reliée au service et ne donne habituellement pas droit à une pension.
Dans ces conditions, on ne peut raisonnablement penser que les renseignements que vous avez soumis à titre de nouveaux éléments de preuve auraient, avec les éléments de preuve déjà produits, influé sur le résultat.
[37] Il ressort à l'évidence de sa décision que le Tribunal a suivi l'article 9.01 de la Table pour déterminer si le demandeur était atteint d'une invalidité. Il n'a pas appliqué la définition du mot « invalidité » que l'on trouve à l'article 3 de la Loi sur les pensions. Le Tribunal a commis une erreur de droit en n'appliquant pas la définition du mot « invalidité» contenue à l'article 3 de la Loi sur les pensions.
[38] Comme le premier tribunal a de toute évidence commis une erreur en ce qui concerne la définition de l'« invalidité », le Tribunal était tenu, aux termes de l'article 111 de la Loi sur le Tribunal des anciens combattants (révision et appel), de déterminer s'il devait ou non réexaminer la première décision. Le Tribunal a commis une erreur justifiant le contrôle judiciaire de sa décision en faisant fi de cette erreur de droit pour déterminer s'il devait ou non réexaminer la première décision. Le Tribunal ne contestait pas que le demandeur avait effectivement subi au cours de son service militaire une certaine diminution de son acuité auditive qui était à tout le moins en partie imputable aux bruits excessifs auxquels il avait été exposé au cours de son service militaire. Il est incontestable qu'il est loisible au ministre d'établir et d'utiliser une table pour mesurer la gravité d'une invalidité, mais lorsqu'il s'agit de déterminer s'il y a ou non invalidité, c'est l'article 3 de la Loi sur les pensions qui s'applique.
[39] La demande présentée par le demandeur en vue de faire annuler la décision du Tribunal est accueillie et l'affaire est renvoyée à une nouvelle formation du Tribunal pour réexamen.
[40] Le demandeur a droit aux dépens de la demande.
ORDONNANCE
[41] LA COUR ORDONNE :
1. La décision rendue par le Tribunal le 15 novembre 2004 est annulée et l'affaire est renvoyée à une formation différemment constituée du Tribunal pour réexamen.
2. Le demandeur a droit aux dépens de la demande.
Traduction certifiée conforme
Christiane Bélanger, LL.L.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-20-05
INTITULÉ : LARRY W. NELSON
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
LIEU DE L'AUDIENCE : WINNIPEG (MANITOBA)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 14 DÉCEMBRE 2005
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE : LE JUGE O’KEEFE
DATE DES MOTIFS : LE 15 MARS 2006
COMPARUTIONS :
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Robert H. Hook
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Kevin Staska |
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
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Fillmore Riley srl Winnipeg (Manitoba)
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John H. Sims, c.r. Sous-procureur général du Canada |
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