Date : 20030411
Dossier : T-1409-01
Référence neutre : 2003 CFPI 430
Toronto (Ontario), le vendredi 11 avril 2003
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE CAMPBELL
ENTRE :
HIGH-RISE GROUP INC.
demanderesse
et
LE MINISTRE DES TRAVAUX PUBLICS ET DES
SERVICES GOUVERNEMENTAUX DU CANADA
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] La Cour est saisie d'une demande de contrôle judiciaire au titre de l'article 44 de la Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. (1985), ch. A-1 (la Loi), à l'égard d'une décision prise le 17 juillet 2001 par le défendeur ou en son nom, laquelle autorisait la communication de certaines « évaluations internes » produites à partir de renseignements fournis par la demanderesse et d'autres soumissionnaires dans le cadre d'un appel d'offres.
[2] En 1999, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) a publié une demande de propositions (DDP) pour la location de locaux à bureaux pour divers ministères du gouvernement fédéral à Hamilton, en Ontario. La DDP exigeait que le bail ait une durée de quinze ans et soit assorti d'une option de prolongation de cinq ans. Elle précisait également que le défendeur considérerait les options d'achat à la fin de la deuxième, cinquième, dixième et quinzième année. La demanderesse faisait partie des soumissionnaires.
[3] La demanderesse a obtenu le contrat. Un avis annonçant cette décision a été publié le 15 décembre 2000. En mai 2001, le Bureau de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels (AIPRP) de TPSGC a reçu une demande sous le régime de la Loi pour la communication [traduction] « des documents d'appel d'offres initiaux précisant les critères du gouvernement quant à l'immeuble, d'un résumé des soumissions et du résumé de l'évaluation des soumissions présentant les notes accordées à chaque soumissionnaire pour chacune des catégories d'évaluation » . L'AIPRP a déterminé que l'auteur de la demande avait qualité pour faire cette demande et que les documents demandés comportaient des renseignements relatifs à la demanderesse. L'AIPRP a envoyé une lettre à la demanderesse pour l'informer de cette demande et l'a invitée à présenter des observations relativement à la communication des documents. Dans les observations présentées, la demanderesse s'opposait à la communication des documents.
[4] L'AIPRP a établi que les motifs soulevés n'étaient pas suffisants pour empêcher la communication totale des documents.
[5] La demanderesse sollicite le contrôle judiciaire de la décision de l'AIPRP et invoque les exceptions à la communication au titre des alinéas 20(1)b), c) et d) de la Loi. Il est admis qu'il incombe à la demanderesse de faire la preuve d'une exception.
[6] Les dispositions pertinentes de la Loi sont rédigées comme suit :
|
20. (1) Le responsable d'une institution fédérale est tenu, sous réserve des autres dispositions du présent article, de refuser la communication de documents contenant : |
20. (1) Subject to this section, the head of a government institution shall refuse to disclose any record requested under this Act that contains |
| a) des secrets industriels de tiers; |
(a) trade secrets of a third party; |
| b) des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques fournis à une institution fédérale par un tiers, qui sont de nature confidentielle et qui sont traités comme tels de façon constante par ce tiers; |
(b) financial, commercial, scientific or technical information that is confidential information supplied to a government institution by a third party and is treated consistently in a confidential manner by the third party; |
| c) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de causer des pertes ou profits financiers appréciables à un tiers ou de nuire à sa compétitivité; |
(c) information the disclosure of which could reasonably be expected to result in material financial loss or gain to, or could reasonably be expected to prejudice the competitive position of, a third party; or |
| d) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement d'entraver des négociations menées par un tiers en vue de contrats ou à d'autres fins. |
(d) information the disclosure of which could reasonably be expected to interfere with contractual or other negotiations of a third party. |
Applicabilité de l'alinéa 20(1)b)
[7] Il est admis que le document en cause dans la présente affaire contient des renseignements financiers. La principale réserve de la demanderesse à propos de la divulgation de ce document a été exprimée par son président, M. Warren S. Green, dans les termes suivants :
[traduction]
Je m'attends à ce qu'autres DDP soient publiées pour la région de Hamilton dans le futur. Certaines de ces DDP seront pour le gouvernement du Canada. La connaissance des tarifs de location et du prix des options de Hi-Rise (lesquels sont fonction des coûts de construction et d'autres facteurs) désavantagera considérablement Hi-Rise et avantagera considérablement ses concurrents et les autres promoteurs de projet à Hamilton.
(Affidavit de M.Green, 17 septembre 2000, paragraphe 13.)
[8] Comme principal argument soutenant l'inapplicabilité de l'alinéa 20(1)b), le défendeur allègue que les documents en question ne lui ont pas été présentés par la demanderesse; autrement dit, il ne s'agit pas des documents de proposition mais plutôt des « évaluations » préparées par ou au nom de TPSGC à partir des données brutes fournies par la demanderesse dans sa soumission.
[9] Considérant cette position du défendeur, j'estime que le témoignage non contredit de M. Wayne B. Rudson, président de Rudson Evaluation Group Inc., une firme de Toronto oeuvrant exclusivement dans les domaines de l'évaluation d'entreprise, de l'évaluation quantitative des dommages et de la comptabilité judiciaire et d'investigation, est important. La demanderesse a demandé à M. Rudson son opinion quant à savoir si la communication des documents d'évaluation permet le calcul des loyers annuels proposés et acceptés et du prix des options d'achat (à chaque étape de la location) avec quelque degré de certitude. En réponse à cette question, M. Rudson a déclaré ce qui suit :
[traduction]
Compte tenu des calculs précédents, on peut voir que, même si le prix des options ne peut pas être calculé avec une certitude absolue, il est possible d'établir une plage de prix assez précise, particulièrement pour les options qui peuvent être exercées au début du bail.
Par conséquent, si les documents sont communiqués dans leur forme actuelle, il devient possible de calculer les loyers annuels et le prix des options d'achat (à chaque étape) avec un certain degré de certitude. Pour cette raison, si les documents sont communiqués, les renseignements concernant le montant du loyer payé, des options d'achat et des tarifs de location pour le projet ne seront plus confidentiels.
(Affidavit de M. Rudson, 17 septembre 2001, paragraphes 18 et 19.)
[10] Compte tenu du témoignage de M. Rudson, j'estime que la position adoptée par le défendeur est erronée. Vu la preuve présentée, j'estime que les données brutes fournies par la demanderesse dans sa proposition et le document d'évaluation produit à partir de celles-ci constituent, pour les besoins de l'application des dispositions d'exemption de la Loi, un seul et même document.
[11] Il est admis que le document fourni par la demanderesse contient des renseignements financiers. Vu la preuve présentée, j'estime qu'il ne fait aucun doute que les renseignements fournis par la demanderesse ont de façon constante été traités de manière confidentielle par elle. Par conséquent, je suis d'avis que la seule question qu'il reste à trancher est de savoir si les renseignements fournis par la demanderesse sont « de nature confidentielle » au sens de l'alinéa 20(1)b).
[12] Compte tenu de la décision de M. le juge MacKay dans Air Atonabee Ltd. c. Canada (Ministre des Transports) (1989), 27 C.P.R. (3d) 180, il est admis que la question de savoir si un renseignement est « de nature confidentielle » doit être tranchée objectivement selon les critères suivants mentionnés à la page 198 de cette décision :
[¼] la question de savoir si un renseignement est de nature confidentielle dépend de son contenu, de son objet et des circonstances entourant sa préparation et sa communication, c'est-à -dire :
a) le contenu du document est tel que les renseignements qu'il contient ne peuvent être obtenus de sources auxquelles le public a autrement accès, ou ne peuvent être obtenus par observation ou par étude indépendante par un simple citoyen agissant de son propre chef;
b) les renseignements doivent avoir été transmis confidentiellement dans l'assurance raisonnable qu'ils ne seront pas divulgués;
c) les renseignements doivent être communiqués, que ce soit parce que la loi l'exige ou parce qu'ils sont fournis gratuitement, dans le cadre d'une relation de confiance entre l'Administration et la personne qui les fournit ou dans le cadre d'une relation qui n'est pas contraire à l'intérêt public, et la communication des renseignements confidentiels doit favoriser cette relation dans l'intérêt du public.
Il est admis qu'il est satisfait au premier critère concernant l'inaccessibilité du document à l'étude, vu la preuve présentée par la demanderesse.
En ce qui a trait au deuxième critère, j'estime en me fondant sur la preuve présentée que la demanderesse souhaitait que les renseignements communiqués demeurent confidentiels. Toutefois, il faut décider si les renseignements ont été communiqués avec l'assurance raisonnable qu'ils seraient gardés confidentiels. À cet égard, deux éléments de preuve sont importants.
Le paragraphe 12 de la « Demande de propositions » de TPSGC est rédigé comme suit :
[traduction]
Le Locataire considère que les renseignements de location énumérés ci-dessous appartiennent à la catégorie des renseignements gouvernementaux normalement accessibles au grand public. Par conséquent, le Locataire se réserve le droit de mettre ces renseignements à la disposition du grand public, à savoir :
a) l'adresse de l'immeuble;
b) le nom et l'adresse du Locateur;
c) la date de commencement du Bail;
d) la date de fin du Bail;
e) les options de prolongation et les dates correspondantes;
f) la superficie des lieux loués.
Le Locateur accepte que ces renseignements soient communiqués au public et convient de ne pas s'opposer de quelque façon que ce soit à la communication de ces renseignements.
(Affidavit de John Hammond, 26 octobre 2001, page 79.)
J'estime que cette disposition est susceptible de créer pour la demanderesse l'assurance raisonnable que les renseignements non énumérés demeureront confidentiels.
Il importe de noter relativement à la question de la « confidentialité » que la preuve selon laquelle TPSGC aussi s'attendait à ce que les renseignements demeurent confidentiels n'a pas été contredite. À propos de la demande d'accès à l'information dans la présente affaire, dans un courriel interne adressé aux fonctionnaires qui relèvent de sa fonction, M. Fred Pincock, directeur général des Services de gestion des locaux à bureaux et des biens immobiliers à TPSGC, a mentionné ce qui suit :
[traduction]
Nous nous affairons à recueillir les renseignements demandés. Nous transmettrons ces renseignements au bureau de l'AIPRP en recommandant très fortement qu'aucun document ne soit communiqué. Les soumissions des proposants sont des documents exclusifs, lesquels révéleraient des renseignements de nature délicate sur le plan commercial. Par conséquent, les soumissions devraient être exclues de la diffusion.
Dans le présent cas, nous avons reçu trois soumissions. Dans la collectivité, tout le monde sait bien qui a présenté des soumissions. Il est également connu que l'une des soumissions a été exclue, ce qui laisse deux soumissions; l'une acceptée et l'autre pas. Par conséquent, tout renseignement communiqué en réponse à cette demande pourrait facilement permettre de savoir qui est le proposant.
À ma connaissance, la position du ministère a toujours été que les évaluations de soumission sont exclues des demandes de l'AIPRP. Il me semble que nous perdons beaucoup de temps et d'énergie à faire en sorte que ces documents soient transmis au bureau de l'AIPRP si, effectivement, le principe directeur veut que ces documents ne soient pas communiqués.
(Affidavit confidentiel de Lucille Delbos, 5 octobre 2001, p. 380.)
Compte tenu de ces deux éléments de preuve, j'estime que les renseignements en cause ont été communiqués avec l'assurance raisonnable qu'ils demeureraient confidentiels.
Par conséquent, la question la plus importante et la plus litigieuse dans la présente affaire consiste à déterminer s'il a été satisfait au troisième critère mentionné par le juge MacKay.
Il n'est pas contesté que la relation entre TPSGC et la demanderesse n'est pas contraire à l'intérêt public. Ainsi, la question déterminante en l'espèce au titre de l'alinéa 20(1)b) devient de savoir si la protection de la confidentialité des documents visés favorise la relation entre TPSGC et la demanderesse dans l'intérêt public.
Il est accepté que les parties à la relation en l'espèce ne peuvent pas conclure de marché en excluant la Loi, qui prévoit que la divulgation des renseignements est la règle générale. Le défendeur allègue en s'appuyant sur la décision de M. le juge Strayer dans Société Gamma Inc. c. Canada (Secrétariat d'État du Canada) (1994), 56 C.P.R. (3d) 58, page 64, que, comme les documents en question concernent la dépense de fonds publics, leur communication s'ensuivrait, sauf dans des « cas particuliers » . Le juge Strayer a écrit ce qui suit à ce propos :
Les renseignements généraux sur la requérante et sur la nature et la qualité de son travail, qui ne sont pas par ailleurs exemptés de communication, ne me paraissent pas intrinsèquement confidentiels. N'oublions pas que les propositions sont constituées en vue d'obtenir l'adjudication d'un contrat par le gouvernement qui, lui, effectue le paiement sur les deniers publics. Il existe peut-être de bonnes raisons de considérer les propositions ou les soumissions comme confidentielles tant que le contrat n'aura pas été adjugé, mais du moment que le contrat est adjugé ou refusé, il ne semble y avoir aucune nécessité, sauf dans des cas particuliers, de les garder secrètes. En d'autres termes, l'entrepreneur éventuel qui cherche à se faire adjuger un contrat par le gouvernement ne doit pas s'attendre que les conditions selon lesquelles il est prêt à contracter « entre autres celles touchant la capacité de rendement de son entreprise » , échappent totalement à l'obligation de divulgation incombant au gouvernement du Canada par suite de son devoir de rendre compte aux électeurs. Il est bien établi d'ailleurs que c'est toujours à celui qui fait valoir l'exemption de communication de démontrer que les documents en question relèvent de l'un des critères énoncés au paragraphe 20(1). Or, je ne crois pas que la requérante en l'espèce soit parvenue à démontrer de façon suffisamment convaincante que, selon un critère objectif, les documents en cause revêtent un caractère confidentiel. Je veux bien que la requérante et, jusqu'ici, l'intimé les aient traités comme confidentiels, mais ce n'est là qu'un seul volet du critère de la confidentialité prévu à l'alinéa 20(1)b).
Dans cette décision, un appel d'offres avait été lancé aux entrepreneurs indépendants pour la conclusion avec le Secrétariat d'État du Canada d'une entente d'une durée d'un an pour la prestation de certains services de traduction. Je crois que les propos du juge Strayer concernant la communication des renseignements contenus dans les soumissions devraient être lus dans le contexte factuel de cette affaire. À mon avis, il ne faut pas considérer que ces propos s'appliquent à tous les scénarios de soumission. En fait, la situation en l'espèce est complètement différente, sauf pour ce qui est du fait que des fonds publics seront dépensés pour l'offre acceptée. Même si ce dernier facteur est important, la valeur à lui accorder devrait être déterminée à partir des faits réels d'un cas particulier.
Dans la présente affaire, j'accorde de la valeur à l'opinion de M. Pincock, citée précédemment, pour définir le contenu du critère de l' « intérêt public » . À mon avis, la preuve révèle une ligne de conduite favorisant la confidentialité, tant de la part du gouvernement du Canada, par l'intermédiaire des représentants de TPSGC, que de celle des parties dans la situation de la demanderesse. Selon moi, le consentement à cette ligne de conduite ne devrait pas être considéré comme contraire à la Loi. Il faudrait plutôt le considérer comme nécessaire, dans l'intérêt public, pour garantir l'intégrité du processus d'appel d'offres dans la proposition de bail et d'option d'achat complexe de la présente affaire. Par conséquent, j'estime que, en l'espèce, la demanderesse est parvenue à démontrer de façon suffisamment convaincante que, selon un critère objectif, les documents en cause revêtent un caractère confidentiel.
Applicabilité des alinéas 20(1)c) et d)
En ce qui a trait aux critères auxquels il doit être satisfait pour ces dispositions, la seule preuve présentée par la demanderesse est l'unique paragraphe de l'affidavit de M. Green cité précédemment. J'estime que la déclaration citée à propos du futur est spéculative et, par conséquent, je conclus que la demanderesse ne s'est pas déchargée du fardeau de la preuve relativement à ces deux dispositions de la Loi.
ORDONNANCE
Pour ces motifs, la Cour ordonne que les documents suivants ne soient pas communiqués :
Dans l'affidavit confidentiel de Lucille Delbos, souscrit le 5 octobre 2001, onglet I, pages 0414, 0415, 0416, 0417 et 0418.
La Cour ordonne, tel que les avocats des parties l'ont convenu au cours de la plaidoirie, que les documents suivants soient communiqués :
Dans l'affidavit confidentiel de Lucille Delbos, souscrit le 5 octobre 2001, onglet I, pages 0420, 0421, 0422 et 0423.
Comme la demanderesse a obtenu gain de cause dans la présente demande, les dépens lui sont accordés.
« Douglas R. Campbell »
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1409-01
INTITULÉ : HIGH-RISE GROUP INC.
et
LE MINISTRE DES TRAVAUX PUBLICS ET DES SERVICES GOUVERNEMENTAUX DU CANADA
LIEU DE L'AUDIENCE : TORONTO (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE MARDI 10 AVRIL 2003
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE : MONSIEUR LE JUGE CAMPBELL
DATE DES MOTIFS : LE VENDREDI 11 AVRIL 2003
COMPARUTIONS :
M. Leonard Ricchetti Pour la demanderesse
Mme Valerie Anderson Pour le défendeur
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
McMilan Binch Pour la demanderesse
Avocats
Toronto (Ontario)
Morris Rosenberg Pour le défendeur
Sous-procureur général du Canada
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
Date : 20030411
Dossier : T-1409-01
ENTRE :
HIGH-RISE GROUP INC.
demanderesse
et
LE MINISTRE DES TRAVAUX PUBLICS ET DES SERVICES GOUVERNEMENTAUX DU CANADA
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE