Date : 20030929
Dossier : T-121-02
Référence : 2003 CF 1116
Ottawa (Ontario), le 29 septembre 2003
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE O'REILLY
ENTRE :
JOAN VAN DEN BERGH
demanderesse
- et -
LE CONSEIL NATIONAL DE RECHERCHES DU CANADA
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] En 1999, le Conseil national de recherches du Canada (le CNRC) lançait un nouveau programme visant à récompenser par des primes de rendement ses employés les plus assidus et les plus talentueux. Mme Van Den Bergh est agente supérieure des relations de travail auprès de l'Association des employés du Conseil de recherches, le syndicat qui représente le personnel administratif, le personnel de secrétariat et le personnel technique du CNRC. En 2000, elle a demandé au CNRC, au nom du syndicat, de lui communiquer les noms de tous les employés à qui avaient été octroyés cette année-là des primes de rendement. Elle a invoqué la Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. 1985, ch. A-1. Le docteur Arthur Carty, président du CNRC, a refusé la demande de Mme Van Den Bergh parce que, selon lui, elle demandait la communication de renseignements personnels, qui sont protégés par la Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P-21. (Par commodité, les dispositions applicables des deux lois sont reproduites dans l'annexe ci-jointe).
[2] Mme Van Den Bergh a déposé une plainte auprès du Commissaire à l'information, en faisant valoir que sa demande entrait dans une exception de la Loi sur la protection des renseignements personnels qui se rapporte aux renseignements concernant des avantages financiers facultatifs (alinéa 3l)). Le CNRC a alors communiqué les noms de certains employés - ceux qui avaient reçu des primes au titre de leur appartenance à une équipe ou à un groupe. Cependant, dans une lettre datée du 12 décembre 2001, le Commissaire à l'information souscrivait à l'avis du CNRC selon lequel celui-ci n'était pas tenu de communiquer les noms des employés qui avaient été récompensés par des primes, parce que cela aurait pour effet de révéler leurs évaluations de rendement.
[3] Mme Van Den Bergh a déposé à la Cour une demande de contrôle judiciaire du refus du CNRC et m'a demandé d'ordonner au CNRC de communiquer les noms en question. Je suis arrivé à la conclusion que les renseignements que recherche Mme Van Den Bergh ne sont pas protégés par la Loi sur la protection des renseignements personnels et que le CNRC a donc l'obligation de lui communiquer ces renseignements.
I. Points litigieux
[4] Les parties s'accordent pour dire que la norme de contrôle à appliquer à la décision du CNRC est la norme de la décision correcte, étant donné que cette décision était fondée sur une interprétation du droit, un domaine dans lequel le CNRC n'est pas spécialisé : Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada), [2003] A.C.S. n ° 7, 2003 CSC 8 (QL). En d'autres termes, je dois intervenir si j'arrive à la conclusion que la décision du CNRC était erronée.
Il y a deux aspects :
1. Les noms des personnes qui reçoivent des primes de rendement peuvent-ils être divulgués au titre d'une exception dont fait état la Loi sur la protection des renseignements personnels?
2. L'administrateur du CNRC peut-il communiquer les noms en vertu de la Loi sur l'accès à l'information?
A. Les noms des personnes qui reçoivent des primes de rendement peuvent-ils être communiqués au titre d'une exception dont fait état la Loi sur la protection des renseignements personnels?
(1) Les textes législatifs concernés
[5] La Loi sur l'accès à l'information et la Loi sur la protection des renseignements personnels sont deux côtés d'une même pièce. Ensemble, ces deux textes énoncent les règles qui régissent la communication et la protection des renseignements détenus par l'administration fédérale. Il s'agit de lois d'égale importance et, lorsqu'ils les appliquent, les juges doivent les considérer simultanément. Ainsi que le disait le juge Gonthier, ces lois « forment un code homogène dont les dispositions complémentaires peuvent et doivent être interprétées de façon harmonieuse » (arrêt GRC, précité, paragraphe 22).
(2) Les renseignements demandés par Mme Van Den Bergh
[6] La Loi sur l'accès à l'information permet aux particuliers d'obtenir communication des documents d'une institution fédérale, mais interdit la communication de « renseignements personnels » (paragraphe 19(1)), expression définie dans la Loi sur la protection des renseignements personnels comme « les renseignements, quels que soient leur forme et leur support, concernant un individu identifiable » (article 3). Manifestement, les renseignements concernant le rendement professionnel d'une personne sont des renseignements personnels et, en tant que tels, ils sont généralement confidentiels.
[7] Il convient de noter cependant que les renseignements demandés ici ne sont pas très particuliers. Mme Van Den Bergh n'a pas demandé communication d'évaluations individuelles du rendement, et elle ne voulait pas non plus savoir le montant des primes. Elle a seulement demandé une liste des noms des personnes à qui avaient été attribuées des primes. Elle prétendait s'intéresser à la distribution globale des gratifications parmi les diverses directions générales du CNRC.
[8] L'avocat du CNRC a fait valoir que, une fois communiquée la liste des noms, il serait très facile d'établir l'évaluation de rendement de tel ou tel employé. Par conséquent, affirme-t-il, les renseignements personnels dont il s'agit ici englobent les évaluations effectives de rendement des employés, et pas seulement leurs noms. Le Commissaire à l'information a souscrit à cette position. Il a entériné la décision du CNRC de communiquer les noms des personnes qui recevaient des primes pour des raisons autres que des réalisations individuelles, puis il a dit : « À mon avis, cette décision élimine la question du pouvoir discrétionnaire, parce que les noms dont la communication demeure refusée concernent les évaluations personnelles de rendement » .
[9] L'argument du CNRC comporte un défaut. Il a développé des critères généraux applicables à l'attribution de primes de rendement, mais permettait à telle ou telle direction générale de les modifier ou d'y suppléer. Selon les critères généraux, les employés devenaient admissibles à une prime de rendement s'ils obtenaient le niveau « supérieur » ou le niveau « exceptionnel » . Cependant, certains secteurs du CNRC se sont écartés de cette formule. Certains employés étaient admissibles à une prime s'ils obtenaient le niveau « pleinement satisfaisant » ou un niveau supérieur. D'autres étaient admissibles même sans devoir atteindre une quelconque évaluation de rendement, dans la mesure où ils répondaient plutôt à d'autres critères. Les gestionnaires des diverses directions générales établissaient et publiaient les lignes directrices qui s'appliquaient à leurs employés.
[10] Par conséquent, si le CNRC devait identifier les personnes qui ont reçu des primes, on pourrait simplement déduire que, dans certaines directions générales, les personnes désignées avaient obtenu des évaluations de rendement qui se situaient à l'extrémité supérieure du registre et que, dans d'autres directions générales, elles avaient dû apporter quelque contribution spéciale à leur lieu de travail. On ne saurait pas quelle évaluation tel ou tel employé a obtenue. Dans tous les cas, même les renseignements généraux que Mme Van Den Bergh a demandés au CNRC entrent dans la définition étendue de « renseignements personnels » , dans la Loi sur la protection des renseignements personnels. Cependant, la Loi énumère ensuite plusieurs exceptions à cette définition. Il faut donc se demander maintenant si une exception est ici applicable.
(3) L'exception applicable
[11] La Loi sur la protection des renseignements personnels dit que « les avantages financiers facultatifs, notamment la délivrance d'un permis ou d'une licence accordés à un individu, y compris le nom de celui-ci et la nature précise de ces avantages » ne sont pas des « renseignements personnels » (alinéa 3l)). Manifestement, les employés qui ont reçu des primes du CNRC ont obtenu un avantage financier. Il s'agit seulement de savoir si cet avantage était « facultatif » .
[12] À mon avis, le programme tout entier de primes était facultatif. Le CNRC n'avait aucune obligation de l'établir. Les cadres supérieurs ont évalué l'apport de leurs employés au lieu de travail et ont distribué les évaluations de rendement en conséquence. Lorsque d'autres facteurs ont joué un rôle, les cadres supérieurs devaient les mesurer. Ils établissaient ensuite la somme accordée à chaque bénéficiaire. Tout dans le programme était facultatif.
[13] Sur ce point, le programme du CNRC se distingue d'un régime de pensions fondé sur des critères précis d'admissibilité. Un régime de pension n'est pas un avantage facultatif et, par conséquent, l'exception énoncée à l'alinéa 3l) de la Loi sur la protection des renseignements personnels ne s'y applique pas : Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux), [1997] 1 C.F. 164 (QL) (1re inst.).
[14] Par conséquent, l'exception relative aux avantages financiers facultatifs, dans la Loi sur la protection des renseignements personnels, semble être applicable ici. Cependant, il y a un autre aspect à considérer.
[15] La Loi sur la protection des renseignements personnels contient une autre exception qui concerne les renseignements relatifs aux fonctionnaires (alinéa 3j)). Cette exception autorise la communication de plusieurs détails relatifs aux fonctionnaires, notamment leurs titres, leurs adresses, leurs numéros de téléphone, la classification de leurs postes et l'éventail de leurs salaires. L'avocat du CNRC a fait valoir que cette exception définit d'une manière limitative les genres de renseignements qui peuvent être communiqués sur les fonctionnaires et que les autres exceptions prévues dans la Loi sur la protection des renseignements personnels, notamment celles qui concernent les avantages facultatifs, ne s'appliquent tout simplement pas aux fonctionnaires.
[16] La jurisprudence soutient cet argument, mais seulement dans une mesure restreinte. La Cour suprême a jugé que les renseignements personnels relatifs aux fonctionnaires qui ne sont pas expressément mentionnés dans l'alinéa 3j), notamment les évaluations du rendement, ne peuvent être communiqués : arrêt GRC, précité. Le juge Gonthier, s'exprimant pour l'ensemble de la Cour, a tenu les propos suivants, au paragraphe 35 :
De très nombreux renseignements pouvant être considérés comme des « antécédents professionnels » demeurent inaccessibles. C'est le cas notamment des examens et évaluations du rendement d'un employé de l'administration fédérale, ainsi que des notes prises pendant une entrevue. En effet, ces évaluations ne constituent pas des renseignements concernant un cadre ou employé d'une institution fédérale qui portent sur son poste ou ses fonctions, mais touchent plutôt sa compétence quant à l'accomplissement de sa tâche.
[17] De même, comme l'alinéa 3j) parle expressément de l' « éventail des salaires » d'un fonctionnaire, le juge Muldoon a estimé que l'exception parallèle applicable aux avantages financiers facultatifs, à l'alinéa 3l), n'autorise pas la communication du traitement ou du tarif quotidien d'un fonctionnaire : Rubin c. Canada (Greffier du Conseil privé), [1993] A.C.F. n ° 287 (QL) (1re inst.).
[18] Il reste qu'aucun de ces précédents ne permet de dire que les renseignements que demande Mme Van Den Bergh ne peuvent être communiqués. Selon l'arrêt GRC, les évaluations personnelles de rendement des fonctionnaires doivent demeurer confidentielles, même si d'autres détails concernant leurs antécédents professionnels peuvent être communiqués. Cependant, comme on l'a vu ci-dessus, le CNRC ne révélerait pas les évaluations de rendement de ses employés du seul fait qu'il révélerait lesquels d'entre eux ont obtenu des primes.
[19] Par ailleurs, il n'y a aucune opposition ici entre les alinéas 3j) et 3l), comme il y en avait une dans l'affaire Rubin, précitée. Dans cette affaire, une disposition autorisait expressément la communication de l'éventail salarial d'un fonctionnaire, tandis que l'autre parlait généralement des avantages financiers. La Cour a simplement conclu que la disposition particulière devrait l'emporter sur la disposition générale. En l'espèce, Mme Van Den Bergh demande au CNRC de lui communiquer les noms des employés qui ont obtenu une prime de rendement - elle ne lui demande pas de lui communiquer leur traitement, ni même le montant de la prime. Il n'y a aucune opposition entre les deux exceptions dont il s'agit ici, et rien ne permet de conclure que l'alinéa 3l) ne peut s'appliquer aux fonctionnaires.
[20] Par conséquent, les renseignements que demande Mme Van Den Bergh ne sont pas des « renseignements personnels » , au sens de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Le CNRC aurait donc dû faire droit à sa demande.
B. L'administrateur du CNRC peut-il communiquer les noms en vertu de la Loi sur l'accès à l'information?
[21] Selon Mme Van Den Bergh, il y a deux autres raisons pour lesquelles les renseignements qu'elle demandait pouvaient être communiqués. Puisque je suis déjà arrivé à la conclusion que les renseignements en question ici peuvent être communiqués, il ne m'est pas nécessaire d'étudier dans le détail ces arguments additionnels. Cependant, puisque ces aspects ont été contestés, je les examinerai brièvement.
[22] L'administrateur du CNRC avait le pouvoir de décider ou non de communiquer les noms, et sa décision appelle une certaine retenue : Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403. Je ne tire aucune conclusion particulière sur la question de savoir si sa décision était raisonnable. Je relève simplement les fondements sur lesquels il aurait pu exercer différemment son pouvoir discrétionnaire.
(1) Consentement
[23] Selon la Loi sur l'accès à l'information, le responsable d'une institution fédérale peut communiquer des renseignements personnels « dans les cas où l'individu qu'ils concernent y consent » (alinéa 19(2)a)).
[24] Lorsque le CNRC a annoncé son programme, il a informé ses employés que « les noms des bénéficiaires de primes de rendement pourront être publiés par le CNRC, mais les autres renseignements seront tenus confidentiels » (Lignes directrices du CNRC concernant les primes de rendement, section 5.15.4.10). Les récipiendaires de primes ont par la suite été priés de dire s'ils consentaient à ce que leurs noms soient publiés. Beaucoup d'entre eux ont dit oui.
[25] Cependant, le président du CNRC a décidé que les consentements n'étaient pas clairs. Je n'ai pas devant moi tous les formulaires de consentement (chaque direction générale semble avoir établie son propre formulaire), mais ceux que j'ai vus semblent assez clairs. En voici quelques exemples :
« Je souhaite que mon nom figure sur une liste éventuelle des récipiendaires de primes » .
« J'accepte que mon nom soit publié » .
"I agree to have my name made public".
[26] Je ne vois aucune ambiguïté dans ces consentements, d'autant que le CNRC avait déjà informé ses employés que les noms pourraient être publiés.
(2) L'intérêt public
[27] Le responsable d'une institution fédérale peut également communiquer des renseignements personnels lorsque « des raisons d'intérêt public justifieraient nettement une éventuelle violation de la vie privée » (Loi sur l'accès à l'information, alinéa 19(2)(c); Loi sur la protection des renseignements personnels, sous-alinéa 8(2)m)(i)).
[28] Selon le Commissaire à l'information, le CNRC a dûment apprécié l'intérêt public et le droit de ses employés à la vie privée. Il a conclu que « la préséance de l'intérêt public n'est pas justifiée dans le cas présent » . Ainsi que le disait le juge Muldoon à propos de cet exercice d'appréciation : « La simple assertion du résultat est loin de constituer une justification par des raisons pertinentes » (Bland c. Commission de la capitale nationale, [1991] 3 C.F. 325 (QL) (1re inst.), à la page 341).
[29] Il m'est difficile de voir pourquoi l'administrateur du CNRC est arrivé à la conclusion que le droit à la vie privée de ses employés l'emportait ici sur l'intérêt public. Vu que les renseignements demandés par Mme Van Den Bergh étaient de nature générale et que la raison pour laquelle elle les demandait était sa volonté de faire une analyse légitime des dépenses de fonds publics, une appréciation réaliste de l'intérêt public et des intérêts privés en cause aurait fort bien pu justifier une communication des renseignements demandés.
II. Conclusion
[30] L'identité des employés qui ont reçu des primes de rendement du CNRC n'est pas un « renseignement personnel » parce qu'il s'agit d'un renseignement qui concerne un avantage financier facultatif, au sens de l'alinéa 3l) de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Mme Van Den Bergh a donc droit d'obtenir ce renseignement.
[31] Par conséquent, cette demande de contrôle judiciaire est accueillie. Il est ordonné au Conseil national de recherches de communiquer à Mme Van Den Bergh les noms des employés qui ont obtenu des primes de rendement en 2000. Mme Van Den Bergh a droit à ses dépens.
JUGEMENT
LA COUR ORDONNE :
1. La demande de contrôle judiciaire est accueillie;
2. Il est ordonné au Conseil national de recherches de communiquer à Mme Van Den Bergh les noms des employés qui ont reçu des primes de rendement en 2000;
3. La demanderesse a droit à ses dépens.
_ James W. O'Reilly _
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
ANNEXE
| Loi sur l'accès à l'information :
19.(1) Sous réserve du paragraphe (2), le responsable d'une institution fédérale est tenu de refuser la communication de documents contenant les renseignements personnels visés à l'article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels. |
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Access to Information Act:
19.(1) Subject to subsection (2), the head of a government institution shall refuse to disclose any record requested under this Act that contains personal information as defined in section 3 of the Privacy Act. |
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| (2) Le responsable d'une institution fédérale peut donner communication de documents contenant des renseignements personnels dans les cas où : a) l'individu qu'ils concernent y consent;
[...] c) la communication est conforme à l'article 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels. |
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(2) The head of a government institution may disclose any record requested under this Act that contains personal information if (a) the individual to whom it relates consents to the disclosure; ... (c) the disclosure is in accordance with section 8 of the Privacy Act.
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| Loi sur la protection des renseignements personnels:
3. Les définitions qui suivent s'appliquent à la présente loi.
« renseignements personnels » Les renseignements, quels que soient leur forme et leur support, concernant un individu identifiable, notamment :
[...]
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Privacy Act:
3. In this Act,
"personal information" means information about an identifiable individual that is recorded in any form including, without restricting the generality of the foregoing,
... |
| j) un cadre ou employé, actuel ou ancien, d'une institution fédérale et portant sur son poste ou ses fonctions, notamment : |
|
(j) information about an individual who is or was an officer or employee of a government institution that relates to the position or functions of the individual including, |
| (i) le fait même qu'il est ou a été employé par l'institution, |
|
(i) the fact that the individual is or was an officer or employee of the government institution, |
| (ii) son titre et les adresse et numéro de téléphone de son lieu de travail, |
|
(ii) the title, business address and telephone number of the individual, |
| (iii) la classification, l'éventail des salaires et les attributions de son poste, |
|
(iii) the classification, salary range and responsibilities of the position held by the individual, |
| (iv) son nom lorsque celui-ci figure sur un document qu'il a établi au cours de son emploi, |
|
|
| (iv) the name of the individual on a document prepared by the individual in the course of employment, and (v) les idées et opinions personnelles qu'il a exprimées au cours de son emploi;
[...]
|
|
(v) the personal opinions or views of the individual given in the course of employment,
... |
| l) des avantages financiers facultatifs, notamment la délivrance d'un permis ou d'une licence accordés à un individu, y compris le nom de celui-ci et la nature précise de ces avantages;
|
|
(l) information relating to any discretionary benefit of a financial nature, including the granting of a licence or permit, conferred on an individual, including the name of the individual and the exact nature of the benefit, |
| 8.(2) Sous réserve d'autres lois fédérales, la communication des renseignements personnels qui relèvent d'une institution fédérale est autorisée dans les cas suivants :
[...] m) communication à toute autre fin dans les cas où, de l'avis du responsable de l'institution : (i) des raisons d'intérêt public justifieraient nettement une éventuelle violation de la vie privée, |
|
8.(2) Subject to any other Act of Parliament, personal information under the control of a government institution may be disclosed
... (m) for any purpose where, in the opinion of the head of the institution, (i) the public interest in disclosure clearly outweighs any invasion of privacy that could result from the disclosure, or |
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-121-02
INTITULÉ : JOAN VAN DEN BERGH
c.
LE CONSEIL NATIONAL DE RECHERCHES
DU CANADA
LIEU DE L'AUDIENCE : OTTAWA
DATE DE L'AUDIENCE : LE 4 JUIN 2003
MOTIFS DU JUGEMENT
ET JUGEMENT : MONSIEUR LE JUGE O'REILLY
DATE DES MOTIFS : LE 29 SEPTEMBRE 2003
COMPARUTIONS:
Me Steven Waller POUR LA DEMANDERESSE
Me Christopher Rupar POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER:
Me Steven Waller POUR LA DEMANDERESSE
Nelligan, O'Brien Payne LLP
Avocats/agents de brevets et de marques de commerce
1900-66, rue Slater
Ottawa, ON K1P 5H1
Téléphone : (613) 231-8248
Télécopieur : (613) 238-2098
Me Christopher Rupar POUR LE DÉFENDEUR
Ministère de la Justice
Édifice commémoratif de l'Est
2287-284, rue Wellington
Ottawa, ON 0H8
Téléphone : (613) 941-2351
Télécopieur : (613) 954-1920