Date: 20000107
Dossier: T-1798-98
Entre :
COOPÉRATIVE FÉDÉRÉE DU QUÉBEC et sa division avicole
faisant affaires sous le nom de ALIMENTS FLAMINGO
et
SOCIÉTÉ EN COMMANDITE OLYMEL
Demanderesses
et
AGRICULTURE ET AGROALIMENTAIRE CANADA
Défenderesse
et
BERNARD DRAINVILLE
Défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE PINARD :
[1] Les demanderesses requièrent, en vertu de l'article 44 de la Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. 1985, c. A-1 (la "Loi"), la révision d'une décision datée du 28 août 1998 de la défenderesse, le Service de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels du ministère d'Agriculture et Agroalimentaire Canada, autorisant la divulgation de documents en réponse à une demande d'accès à l'information adressée à l'Agence canadienne d'inspection des aliments concernant des rapports d'inspection d'établissements. La demande d'accès à l'information, effectuée en vertu de l'article 4 de la Loi, a été faite par le défendeur Bernard Drainville, le 11 mai 1998, et se lit essentiellement comme suit:
| Veuillez s'il-vous-plaît, me faire parvenir copie des "rapports de vérification" ("audit reports") des établissements québécois qui ont reçu les cotes B, C ou F de l'Agence canadienne d'inspection des aliments au cours de la période débutant le premier (1e) janvier 1996 inclusivement. Je fais ici référence à tous les établissements alimentaires ou agro-alimentaires situés au Québec et inspectés par l'Agence canadienne d'inspection des aliments. |
| J'aimerais également recevoir copie des "rapports d'inspection de l'établissement" (AGR 1427) de tous les établissements cotés B, C ou F par l'Agence canadienne d'inspection des aliments depuis le premier (1e) janvier 1996. J'aimerais que les rapports d'inspection remontent jusqu'à trois mois AVANT l'imposition de la cote B, C, ou F. |
| Veuillez également me faire parvenir copie des noms d'établissements en Ontario, Alberta et Colombie-Britannique qui ont reçu une cote B, C ou F de l'Agence canadienne d'inspection des aliments depuis le 1e janvier 1996. |
[2] Le 27 juillet 1998, la défenderesse Agriculture et Agroalimentaire Canada ("Agriculture") a envoyé aux demanderesses un avis d'intention de divulguer ces documents, conformément au paragraphe 27(1) de la Loi. Les demanderesses répondirent par lettre du 27 août 1998, s'objectant à la divulgation des rapports d'inspection concernés. Invoquant la complexité et l'imprécision des informations, de même que le caractère à la fois confidentiel et préjudiciable de celles-ci, les demanderesses demandèrent alors de bénéficier des exemptions prévues aux alinéas 20(1)c ) et d) de la Loi. Quant à la nature précise du préjudice appréhendé, les demanderesses firent référence à la couverture médiatique, aux conséquences financières d'une divulgation et à l'impact de celles-ci sur leur compétitivité et leurs contrats futurs.
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[3] La question en litige consiste donc à savoir si la communication des documents et renseignements demandés devrait être refusée en vertu des alinéas 20(1)c) et d) de la Loi.
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[4] Les dispositions pertinentes de la Loi se lisent comme suit:
| 2. (1) The purpose of this Act is to extend the present laws of Canada to provide a right of access to information in records under the control of a government institution in accordance with the principles that government information should be available to the public, that necessary exceptions to the right of access should be limited and specific and that decisions on the disclosure of government information should be reviewed independently of government. (2) This Act is intended to complement and not replace existing procedures for access to government information and is not intended to limit in any way access to the type of government information that is normally available to the general public. 20. (1) Subject to this section, the head of a government institution shall refuse to disclose any record requested under this Act that contains
|
2. (1) La présente loi a pour objet d'élargir l'accès aux documents de l'administration fédérale en consacrant le principe du droit du public à leur communication, les exceptions indispensables à ce droit étant précises et limitées et les décisions quant à la communication étant susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif. (2) La présente loi vise à compléter les modalités d'accès aux documents de l'administration fédérale; elle ne vise pas à restreindre l'accès aux renseignements que les institutions fédérales mettent normalement à la disposition du grand public. 20. (1) Le responsable d'une institution fédérale est tenu, sous réserve des autres dispositions du présent article, de refuser la communication de documents contenant :
|
[5] Il est bien établi, en ce qui concerne la Loi, que la communication est la règle générale et l'exemption, l'exception, et que c'est à ceux qui réclament l'exemption de prouver leur droit à cet égard. L'arrêt qui fait autorité, en matière d'interprétation des alinéas 20(1)c) et d) de la Loi, est celui rendu par la Cour d'appel fédérale dans Canada Packers Inc. c. Canada (ministre de l'Agriculture et al.), [1989] 1 C.F. 47, où Monsieur le juge MacGuigan, à la page 60, écrit :
| . . . La méthode d'interprétation des lois qui consiste à examiner les termes dans leur contexte global et que cette Cour a suivie dans l'affaire Lor-Wes Contracting Ltd. c. La Reine, [1986] 1 C.F. 346; (1985), 60 N.R. 321, et Cashin c. Société Radio-Canada, [1988] 3 C.F. 494, exige que nous examinions le texte de ces alinéas dans leur contexte global, c'est-à-dire en tenant compte en l'espèce particulièrement de l'objet énoncé à l'article 25 de la Loi. Le paragraphe 2(1) énonce clairement que la Loi devrait être interprétée en tenant compte du principe que les documents de l'administration fédérale devraient être mis à la disposition du public et que les exceptions au droit d'accès du public devraient être "précises et limitées". Avec un tel mandat, j'estime qu'on doit interpréter les exceptions au droit d'accès figurant aux alinéas c ) et d) comme exigeant un risque vraisemblable de préjudice probable6. |
| 5 La même expression "risquerait vraisemblablement de" se trouve aux articles 16, 17 et 18, mais j'estime que seul le paragraphe 2(1) est décisif quant à son sens. |
| 6 Ce critère ressemble au critère que le juge Lacourcière a, dans un contexte différent, adopté dans l'affaire McDonald v. McDonald, [1970] 3 O.R. 297 (H.C.)., à la p. 303 : [TRADUCTION] "Un risque vraisemblable . . . implique une croyance sûre". |
[6] La Cour d'appel fédérale a confirmé à nouveau cette interprétation dans St. John Shipbuilding Ltd. c. Canada (ministre de l'Approvisionnement et des Services) (1990), 67 D.L.R. (4th) 315, à la page 316 :
| [TRADUCTION] |
| En appliquant ce texte aux documents qui lui étaient soumis, le juge [24 F.T.R. 32, 12 A.C.W.S. (3d) 51] a suivi les directives énoncées par le juge MacGuigan pour cette Cour dans Canada Packers Inc. c. Canada (ministre de l'Agriculture) (1988), 53 D.L.R. (4th) 246, 26 C.P.R. (3d) 407, [1989] 1 C.F. 47, où il dit, à la page 255 : "avec un tel mandat, j'estime qu'on doit interpréter les exceptions au droit d'accès figurant aux alinéas c ) et d) comme exigeant un risque vraisemblable de préjudice probable". (Souligné dans l'original). |
| La requérante nous demande maintenant de dire que ce critère n'est pas le bon, premièrement, parce que l'alinéa c), tout en véhiculant la notion de "préjudice" [prejudice ] (ou de tort) [or harm], ne fixe pas un seuil aussi élevé que la probabilité et, deuxièmement, parce que l'alinéa d) ne parle que d'entrave [interference] et n'exige pas de prouver qu'un tort a été causé. Nous ne souscrivons pas à cette proposition. La fixation du seuil au point du préjudice probable nous semble découler nécessairement du contexte, non seulement de l'article mais de l'ensemble de la Loi et c'est le seul sens que l'on peut attribuer à la version française ("risquerait vraisemblablement de causer des pertes") : comparer avec Re Kwiatkowsky et ministre de la Main-d'oeuvre et de l'Immigration (1982), 142 D.L.R. (3d) 385, à la p. 391, [1982] 2 R.C.S. 856, 45 N.R. 116, motifs du juge Wilson. |
[7] Dans ce dernier arrêt, à la page 316, la Cour d'appel fédérale a été encore plus précise en ce qui concerne l'alinéa 20(1)d) : elle a dit que l'entrave [interference] éventuelle des négociations doit être de nature grave, car le mot "entrave" [interference ] doit être compris au sens de "faire obstruction" ["obstruct" en anglais] :
| [TRADUCTION] |
| Quant à la notion d'entrave [interference], nous croyons que pour justifier une demande de la part d'un tiers en vertu de l'article 44, il doit nécessairement s'agir d'une entrave dont les conséquences risqueront vraisemblablement de causer des dommages à cette partie. "Interference" [dans la version anglaise] est employé ici au sens de "obstruct" (entraver en français), tout comme, dans le langage des sportifs, on dit qu'un joueur est pénalisé pour : "obstruction" [interference ]. Le seuil doit encore être celui de la probabilité et non, comme l'appelante semblerait le souhaiter, la simple possibilité ou la conjecture. |
[8] C'est donc avec tous ces principes bien présents à l'esprit que j'ai considéré en l'espèce les renseignements demandés et les exemptions invoquées. En fait, j'ai descellé et examiné soigneusement tous les documents pertinents. J'ai constaté que les renseignements requis sont principalement reliés à des rapports d'inspection de certains établissements opérés au Québec par les demanderesses. Incidemment, la Coopérative fédérée de Québec possède une division avicole qui porte le nom de Aliments Flamingo. Elle exploite neuf usines avicoles, soit quatre abattoirs et cinq usines de transformation ainsi que deux centres de distribution. La demanderesse Société en commandite Olymel, quant à elle, serait la plus grande entreprise d'abattage de porc au Canada. Elle exploite trois usines d'abattage de porc et trois usines de transformation de porc au Québec, plus deux centres de distribution, l'un situé au Québec, et l'autre, en Ontario.
[9] Il est intéressant de constater que les documents en cause consistent en des rapports d'inspection du même type que ceux considérés par la Cour d'appel fédérale dans l'arrêt Canada Packers, supra. Après examen des rapports en question, la Cour d'appel, dans cette autre affaire, a exprimé ce qui suit aux pages 64 et 65 :
| En l'espèce, j'ai soigneusement examiné chaque rapport et je l'ai également fait relativement aux autres rapports demandés (je m'abstiens de faire des commentaires explicites sur leur teneur pour préserver leur caractère confidentiel pendant le délai d'appel). Je dirais brièvement que, bien qu'ils soient tous défavorables dans une certaine mesure, je suis convaincu dans chaque cas que, particulièrement maintenant, des années après leur rédaction, ils ne sont pas défavorables au point de donner lieu à une probabilité raisonnable de perte financière appréciable pour l'appelante, ou de nuire à sa compétitivité, ou d'entraver des négociations en vue de contrats ou à d'autres fins. . . . L'appelante ne s'est donc pas acquittée de l'obligation qui lui incombait d'établir que les rapports ne devraient pas être communiqués. |
[10] J'estime opportun d'appliquer l'essentiel de ces propos au présent cas. En effet, parmi les quelque 24 documents en litige, le plus récent date de 1998. Les documents relatifs aux rapports d'inspection révèlent à plusieurs endroits que les demanderesses ont pris des mesures correctives. Les rapports en litige sont des rapports périodiques, datant d'un à trois ans, et concernent strictement l'état de l'établissement visité, non la qualité du produit qui s'y trouve.
[11] À mon sens, l'accès à l'information ne doit pas être interdit du seul fait que celle-ci puisse être défavorable aux personnes qu'elle concerne. Cela est d'autant plus vrai qu'en l'occurrence l'information a trait à l'état d'établissements résultant du fait des demanderesses qui les exploitent. Ce que ces dernières devaient établir, pour empêcher la divulgation publique de cette information en vertu des alinéas 20(1)c) et d) de la Loi, c'est que l'information est défavorable à un tel point que sa divulgation risque de donner lieu à une probabilité raisonnable de pertes financières appréciables pour elles, ou de nuire à leur compétitivité, ou d'entraver des négociations en vue de contrats ou à d'autres fins (voir Merck Frosst Canada Inc. c. Canada (ministre de la Santé et du Bien-être social et al.) (1988), 20 F.T.R. 73, à la page 78).
[12] Les reportages médiatiques d'avril 1998 au sujet de l'abattoir de poulet Flamingo de Joliette ont certes été dommageables pour Aliments Flamingo mais ne sont pas reliés aux faits particuliers de la présente cause. Dans les circonstances, la Cour ne peut certes présumer d'un traitement injuste de l'information particulière qu'Agriculture se dit ici disposée à divulguer. Quoi qu'il en soit, les demanderesses n'ignorent certes pas le droit à des dommages pouvant leur résulter de toute mauvaise foi dans la diffusion de l'information, compte tenu de la responsabilité délictuelle que semblable faute entraînerait. Dans les circonstances, donc, le risque de suppression de commentaires légitimes mérite davantage d'être évité que le risque de commentaires abusifs. C'est d'ailleurs dans ce sens qu'a penché la Cour d'appel du Québec, appelée à considérer les valeurs fondamentales que constitue la liberté d'expression et la liberté de presse, dans Champagne c. Collège d'enseignement général et professionnel de Jonquière, [1997] R.J.Q. 2395, où Monsieur le juge Rothman écrit, à la page 2400 :
| At this stage, we have no way of knowing what the deference to the action will be, much less what the evidence and arguments in law will be. Nor do we know what statements Champagne will make on his radio program in the future. While some of his past statements, if untrue, may appear abusive, we do not know his position on these. Will he allege truth? Fair comment on a matter of public interest? Good faith? Absence of malice? We simply do not know any of these things. |
| To restrain all critical and negative comment about the college would amount to prior restraint of the unknown. Some of his past comments may have been perfectly legitimate. Some may have been damaging but made in good faith and in the public interest. Some of the comments are matters of opinion, some are statements of fact. Some of the statements may ultimately be found to be abusive, defamatory and unjustifiable. If that is the case, damages may be awarded to compensate the college for any injury to its reputation and, if warranted, exemplary damages may be awarded as well. |
| But until these issues have been determined, I do not see how the courts can restrain abusive comments, in advance and before they are made, without risking the suppression of legitimate comment.(9) |
| (9) Picard c. Johnson & Higgins Willis Faber Ltée, [1988] R.J.Q. 235 (C.A.), 239. |
[13] Dans la même veine, mon collègue Monsieur le juge Noël a exprimé ce qui suit dans Matol Botanique International Ltée c. Canada (ministre de la Santé nationale et du Bien-être social) et al. (1994), 84 F.T.R. 168, à la page 178 :
| Malgré ceci, la requérante prête une intention malveillante aux institutions médiatiques et affirme que l'information en question sera véhiculée de façon non balancée dans le but de discréditer son entreprise. Je crois qu'il s'agit là encore une fois d'une affirmation sans fondement. Alors que je suis prêt à accepter le fait que les médias véhiculent parfois l'information de façon tendancieuse, je ne peux présumer, sans aucune preuve à l'appui, de leur mauvaise foi non plus que de leur désir de discréditer l'entreprise de la requérante. |
[14] Je ne peux d'avantage présumer de l'incapacité du grand public à bien interpréter l'information contenue dans les rapports d'inspection en cause, et ce, d'autant plus qu'Agriculture entend incorporer le paragraphe suivant dans le contenu de la lettre d'accompagnement des renseignements au défendeur Drainville :
| "Les rapports de de (sic) vérification et d'inspection ont pour objet principal d'identifier les faiblesses relatives aux installations et aux opérations pour que la Direction de ces entreprises puisse y apporter les mesures correctrices appropriées. On y trouve des observations objectives quant aux conditions qui prévalaient à l'entreprise au moment de l'inspection, mais qui ne sont pas nécessairement celles qui existent à l'heure actuelle. L'usure graduelle du matériel et la détérioration normale des bâtiments nécessitent des réparations et un entretien réguliers et font qu'il est pratiquement impossible d'avoir des installations exemptes de tout problème. Les rapports ne reflètent pas l'ensemble des opérations d'une entreprise en ce qu'ils ne font pas état des conditions qui pourraient être jugées satisfaisantes." |
[15] Dans tout ce contexte, je ne trouve dans la preuve aucun fondement réel aux simples affirmations des demanderesses tant en ce qui concerne les conséquences financières d'une divulgation de l'information et de son impact sur leur compétitivité, qu'en ce qui concerne les conséquences de cette divulgation sur des contrats futurs. À mon sens, ce sont là de simples conjectures qui ne rencontrent pas le critère du "risque vraisemblable de préjudice probable" (voir St. John Shipbuilding Ltd. , supra).
[16] Enfin, bien que les demanderesses n'invoquent pas spécifiquement l'exemption contenue à l'alinéa 20(1)b) de la Loi, elles attribuent toutefois un caractère confidentiel aux rapports d'inspection. Qu'il suffise de rappeler à cet égard que ces documents sont colligés par une agence gouvernementale et qu'en droit, ils constituent des documents de l'administration fédérale assujettis à la Loi (voir la décision récente de la Cour d'appel fédérale dans The Information Commissioner of Canada and The President of the Atlantic Canada Opportunities Agency (17 novembre 1999), A-292-96).
[17] Pour toutes ces raisons, je suis d'avis que les demanderesses n'ont pas réussi à s'acquitter du fardeau qui leur incombait d'établir que les documents demandés en vertu de la Loi renferment le type de renseignements dont il est question aux alinéas 20(1)c) et d) de celle-ci. Afin de ne pas aller à l'encontre de l'objet du recours en révision de l'article 44 de la Loi, au cas où les demanderesses obtiendraient gain de cause en appel de ma décision, je n'ai fait référence qu'en termes généraux aux documents visés par leur demande. J'ordonne donc qu'aucun des documents demandés en vertu de la Loi ne soit pour le moment communiqué par la défenderesse Agriculture. J'ordonne en outre qu'à l'exception des documents confidentiels dont j'ai permis la communication dans mon ordonnance du 30 novembre 1999, décrétant le huis clos partiel de l'audition, tous les autres documents confidentiels en cause dont le dépôt dans des enveloppes scellées a été antérieurement ordonné par cette Cour demeurent ainsi scellés. En cas d'appel de ma décision, la Cour d'appel fédérale décidera du sort des documents. Si aucun appel n'a été déposé à l'expiration du délai prescrit, la défenderesse Agriculture pourra (1) communiquer comme elle a indiqué qu'elle le ferait les documents demandés au défendeur Bernard Drainville et (2) les documents confidentiels seront retirés des enveloppes scellées et versés au dossier public en l'espèce.
[18] Il n'y a pas d'adjudication quant aux dépens, ni la défenderesse, ni le défendeur n'en ayant demandés.
JUGE
OTTAWA (ONTARIO)
Le 7 janvier 2000