Date : 20150824

Dossier : T‑694‑14

Référence : 2015 CF 1001

[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]

Ottawa (Ontario), le 24 août 2015

En présence de monsieur le juge Southcott

ENTRE :

UCANU MANUFACTURING CORP.

demanderesse

et

JAMES PAUL, EN SA QUALITÉ DE PRÉSIDENT DE DEFENCE CONSTRUCTION (1951) LIMITED, également connue sous le nom de DEFENCE CONSTRUCTION CANADA, DEFENCE CONSTRUCTION (1951) LIMITED, également connue sous le nom de DEFENCE CONSTRUCTION CANADA et le PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA

défendeurs

JUGEMENT ET MOTIFS

[1]               Il s’agit d’un recours exercé en vertu de l’article 41 de la Loi sur l’accès à l’information, LRC 1985, c A‑1 [la LAI] relativement à une demande d’accès à certains documents relevant de la défenderesse, Defence Construction (1951) Limited, également connue sous le nom de Defence Construction Canada [la défenderesse]. Cette demande s’inscrit dans le cadre d’un marché public pour la construction d’un hangar‑atelier à Trenton, en Ontario.

[2]               La demanderesse sollicite une ordonnance enjoignant à la défenderesse de communiquer intégralement certains des dossiers réclamés dont des passages ont été expurgés lors de leur communication par la défenderesse. Pour les motifs qui suivent, la présente demande est accueillie en partie.

I.                   Contexte

[3]               La demanderesse est une société constituée en personne morale sous le régime des lois de la province de l’Alberta. La défenderesse est une société d’État mère au sens de l’article 83 de la Loi sur la gestion des finances publiques, LRC 1985, c F‑11 et une institution fédérale au sens de la LAI.

[4]               Le 30 juillet 2012, la demanderesse a présenté une demande d’accès à l’information au ministère de la Défense nationale et des Forces canadiennes en vue d’obtenir des renseignements concernant un marché intervenu entre la défenderesse et [traduction] « Graham Construction and Engineering, une coentreprise ».

[5]               Le 16 août 2012, le Directeur de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels du ministère de la Défense nationale a transmis la demande d’accès à l’information à la défenderesse.

[6]               Le 6 septembre 2012, la défenderesse a fourni à la demanderesse un CD contenant 3 650 pages de documents en réponse à la demande et a également informé la demanderesse que les autres documents ne lui seraient pas communiqués tant qu’elle n’aurait pas achevé ses consultations avec un tiers.

[7]               Le 9 novembre 2012, après avoir consulté The Graham Group (qui semble être l’autre partie dans le marché pertinent conclu avec la défenderesse), la défenderesse a remis à la demanderesse une liasse de 17 pages expurgées. Dans sa lettre, la défenderesse expliquait à la demanderesse qu’elle refusait de communiquer certains renseignements en vertu du paragraphe 19(1) et de l’alinéa 20(1)b) de la LAI. Comme nous le verrons en détail plus loin, les renseignements dont la communication a ainsi été refusée consistaient, respectivement, en des renseignements personnels au sens de la Loi sur la protection des renseignements personnels, LRC 1985, c P‑21 [la Loi sur la protection des renseignements personnels] et en des renseignements commerciaux confidentiels concernant un tiers.

[8]               Le 11 janvier 2013, le Commissariat à l’information du Canada [le CI] a reçu une plainte de la demanderesse au sujet de la manière dont la défenderesse avait appliqué les exceptions prévues par la LAI. Au cours de l’enquête que le CI a alors menée, la défenderesse a consulté The Graham Group au sujet de la demande d’accès.

[9]               Le CI a enquêté sur la plainte et, dans certains cas, n’a pas accepté la façon dont la défenderesse avait appliqué les exceptions prévues au paragraphe 19(1) et à l’alinéa 20(1)b) de la LAI. La défenderesse a accepté de revoir sa position et, le 3 décembre 2013, elle a remis à la demanderesse une liasse définitive de documents dans laquelle certains des documents antérieurement expurgés ont finalement été divulgués.

[10]           Voici les dernières expurgations que conteste la demanderesse dans le cadre de la présente demande :

A.                des extraits de l’accord de coentreprise daté du 1^er février 2011 intervenu entre Graham Construction and Engineering LP, Graham Construction and Engineering Inc. et Jardeg Construction Services Ltd. [l’accord de coentreprise];

B.                 une lettre de présentation datée du 25 mars 2011 qui était adressée par The Graham Group à la défenderesse et qui accompagnait l’accord de coentreprise;

C.                 les signatures des employés de Graham Construction and Engineering LP, de Graham Construction and Engineering Inc. et de Jardeg Construction Services, qui avaient signé l’accord de coentreprise;

D.                le nom et la signature d’un témoin de la formule de soumission signée par Graham Construction and Engineering, une coentreprise, qui avait été soumise à la défenderesse au cours de l’appel d’offres de la défenderesse relativement au marché de construction du hangar‑atelier.

[11]           Le 11 février 2014, le CI a remis son rapport d’enquête dans lequel il concluait qu’ayant eu l’avantage de recevoir la liasse finale de documents, la défenderesse avait appliqué correctement les exceptions en question.

[12]           Le 19 mars 2014, la demanderesse a exercé le présent recours en révision.

II.                Questions en litige

[13]           Selon les mémoires déposés par les parties, les questions en litige dans le présent recours sont les suivantes :

A.                Quelle est la norme de contrôle applicable?

B.                 Les renseignements dont la communication a été refusée au titre du paragraphe 19(1) de la LAI, en l’occurrence la signature des parties à l’accord de coentreprise et le nom et la signature du témoin de la formule de soumission, constituent‑ils à juste titre des « renseignements personnels » au sens de l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels?

C.                 Le paragraphe 19(2) de la Loi sur la protection des renseignements personnels s’applique‑t‑il à la signature des parties à l’accord de coentreprise au motif que le public y a accès et, dans l’affirmative, la défenderesse a‑t‑elle exercé de façon raisonnable le pouvoir discrétionnaire que lui confère le paragraphe 19(2) en refusant de communiquer ces renseignements?

D.                Les renseignements dont la communication a été refusée en vertu de l’alinéa 20(1)b) de la LAI, en l’occurrence les passages expurgés de l’accord de coentreprise et de la lettre de présentation, constituent‑ils des renseignements commerciaux confidentiels fournis par des tiers, de sorte que la défenderesse était autorisée à en refuser la communication?

E.                 La décision de la défenderesse de ne pas prélever et de ne pas communiquer d’autres passages des documents contestés en vertu de l’article 25 de la LAI était‑elle raisonnable?

[14]           La Cour doit également aborder d’autres questions qui ont été soulevées au cours de la semaine précédant l’audience. Par lettre datée du 8 juillet 2015, cinq jours avant la date du 13 juillet 2015 prévue pour l’examen de la présente demande, l’avocate de la défenderesse a demandé l’ajournement de l’audience au motif qu’elle venait de prendre en charge le dossier et qu’elle venait de trouver une exception prévue par la LAI et la Loi sur la production de défense, LRC 1985, c D‑1 [la LPD] que la défenderesse n’avait pas encore fait valoir. Cette exception, qui est énoncée au paragraphe 24(1) de la LAI et à l’article 30 de la LPD, s’applique aux renseignements recueillis sur une entreprise au titre de la LPD.

[15]           La défenderesse a demandé un ajournement pour permettre que d’autres éléments puissent être soumis à la Cour avant l’audience et pour que les parties puissent formuler des observations complémentaires sur cette nouvelle question. Par lettre datée du 8 juillet 2015, la demanderesse a informé la Cour qu’elle contestait la demande d’ajournement et a fait observer que la défenderesse n’avait pas antérieurement soulevé l’exception légale qu’elle invoquait maintenant, notamment dans sa première réponse à la demande présentée par la demanderesse en vertu de la LAI.

[16]           Aux termes de l’ordonnance que j’ai prononcée le 9 juillet 2015 en m’inspirant de l’Avis à la communauté juridique publié par le juge en chef Crampton le 8 mai 2013, j’ai refusé la demande d’ajournement au motif qu’il n’existait pas de circonstances exceptionnelles et inattendues, notamment de circonstances hors du contrôle d’une partie ou de son avocat. J’ai toutefois précisé dans mon ordonnance que j’entendrais les avocats à l’audience, notamment au sujet de la possibilité de recevoir, après l’audience, des observations écrites complémentaires sur les deux questions suivantes qui, selon moi, avaient été soulevées dans les lettres que les avocats avaient échangées avec la Cour :

A.                Devrait‑on permettre à la défenderesse d’invoquer une autre exception légale à cette étape de l’instance?

B.                 Dans l’affirmative, quelle serait la conséquence de cette exception sur le fond de la présente demande?

[17]           Les parties ont débattu ces questions à l’audience et ont confirmé à la Cour, à la clôture de l’audience, que les questions avaient été suffisamment analysées et qu’il n’était plus nécessaire de présenter des observations écrites complémentaires.

III.             Dispositions législatives applicables

[18]           Voici les dispositions législatives pertinentes en l’espèce :

Loi sur l’accès à l’information, LRC 1985, c A‑1

Loi sur la protection des renseignements personnels, LRC 1985, c P‑21

Loi sur la production de défense, LRC 1985, c D‑1

IV.             Mémoire des faits et du droit présenté par la demanderesse

[19]           La demanderesse affirme que la norme de contrôle applicable dans le cas d’un refus de communiquer les documents demandés est celle de la décision correcte (Brainhunter (Ottawa) Inc c Canada (Procureur général), 2009 CF 1172, au paragraphe 11 [Brainhunter]). Elle soutient qu’en vertu de l’article 48 de la LAI, il incombe à la défenderesse de démontrer que les documents dont la communication a été refusée sont exclus à juste titre et qu’il faut présenter des éléments de preuve précis et détaillés pour s’acquitter du fardeau de cette preuve (Brainhunter, au paragraphe 13).

[20]           La thèse de la demanderesse est que les renseignements dont la communication a été refusée au motif qu’il s’agissait de renseignements personnels, en l’occurrence la signature des deux signataires de l’accord de coentreprise et le nom et la signature du témoin de la formule de soumission, ne tombent pas sous le coup des exceptions prévues à l’article 19 de la LAI.

[21]           La demanderesse cite des décisions du Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée de l’Ontario suivant lesquelles les renseignements servant à identifier un individu par rapport à ses attributions professionnelles ou officielles ou à ses activités commerciales ne sont en règle générale pas considérés comme des renseignements « concernant » cet individu pour l’application de la définition, très semblable à celle de la loi fédérale, de l’expression « renseignements personnels » que l’on trouve dans la loi ontarienne sur la protection de la vie privée (Corporation of the City of Pembroke (Re) (ordonnance MO‑2611), 2011 CanLII 20310 (ON IPC) [Pembroke]; Ontario Parks Board of Directors (Re) (ordonnance PO‑3277), 2013 CanLII 75976 (ON IPC); et Corporation of the Town of Orangeville (Re) (ordonnance MO‑3044), 2014 CanLII 24524 (ON IPC)). Le commissariat à l’information et à la protection de la vie privée de l’Alberta a tiré des conclusions similaires en ce qui a trait aux signatures que l’on trouve dans des documents commerciaux (Alberta Transportation (Re) (ordonnance F2012‑15), 2012 CanLII 70620 (AB OIPC), aux paragraphes 132, 133 et 143).

[22]           La demanderesse soutient également que les noms et les signatures que la défenderesse a refusé de communiquer tombent sous le coup de l’exception énoncée à l’alinéa k) de la définition de l’expression « renseignements personnels » de la Loi sur la protection des renseignements personnels parce que cette exception vise des renseignements concernant des individus qui assurent la prestation de services à une institution fédérale au titre d’un contrat. La demanderesse cite cette exception parce qu’il s’agit selon elle d’une décision de politique générale du législateur fédéral suivant laquelle l’intérêt public devait l’emporter sur la communication de renseignements concernant de tels individus (Sutherland c Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1994] 3 RCF 527, au paragraphe 17).

[23]           La demanderesse affirme que, même dans les cas où il a été démontré qu’un document renferme à première vue des renseignements personnels, il incombe toujours à celui qui s’oppose à leur divulgation d’établir que ce document ne relève pas de l’une des exceptions énoncées dans la définition de l’expression « renseignements personnels » et de démontrer qu’il est autorisé à refuser sa communication (Dagg c Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 RCS 403, au paragraphe 90 [Dagg]).

[24]           À titre subsidiaire, la demanderesse soutient que, même si les signatures que l’on trouve dans l’accord de coentreprise se révèlent être des renseignements personnels, elles devraient néanmoins être communiquées parce que le public y a déjà accès. Il ressort en effet de l’affidavit déposé par la demanderesse à l’appui de la présente demande que le public a déjà accès à ces signatures dans d’autres documents commerciaux qui ont été signés à titre professionnel. La demanderesse souligne que l’une des signatures en question se trouve déjà sur des documents judiciaires auxquels le public a accès et que l’autre signature se trouve dans une convention collective affichée sur un site Web public.

[25]           Pour ce qui est de la teneur de l’accord de coentreprise, la demanderesse affirme que les renseignements dont la communication a été refusée ne tombent pas sous le coup des exceptions énumérées à l’article 20 de la LAI. L’article 20 énumère les exceptions obligatoires qui s’appliquent dans le cas des renseignements de tiers. Pour tomber sous le coup de l’exception prévue à l’alinéa 20(1)b), les renseignements en question doivent remplir les trois conditions suivantes : il doit s’agir de renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques; ii) ils doivent être de nature confidentielle, et être traités comme tels de façon constante par le tiers en question; iii) ils doivent avoir été fournis par un tiers (Brainhunter, au paragraphe 21). La demanderesse affirme que les deux premières conditions n’ont pas été remplies.

[26]           Elle soutient en tout premier lieu que ce ne sont pas tous les renseignements contenus dans l’accord de coentreprise et la lettre de présentation qui l’accompagne que l’on peut à juste titre qualifier de renseignements commerciaux. La demanderesse s’appuie sur un passage de la lettre de présentation qui a été divulgué pour affirmer que le contenu d’au moins certaines parties de l’accord de coentreprise se rapportent à des responsabilités administratives et de gestion et qu’il ne s’agit donc pas de renseignements commerciaux.

[27]           Deuxièmement, la demanderesse soutient que les renseignements dont la communication a été refusée ne sont pas confidentiels. Elle fait valoir qu’il n’y a pas de témoignage sous serment direct concernant le caractère confidentiel en l’espèce et invoque à l’appui l’arrêt Canada (Commissaire à l’information) c Agence de promotion économique du Canada atlantique, [1999] ACF n^o 1723, au paragraphe 3 [Agence de promotion économique du Canada atlantique], dans lequel la Cour d’appel fédérale a jugé que les déclarations non faites sous serment soumises par des tiers au commissaire à l’information ne peuvent être considérées comme une preuve de la confidentialité des renseignements pour l’application de l’alinéa 20(1)b).

[28]           La demanderesse renvoie également la Cour à l’arrêt SNC Lavalin Inc c Canada (Agence canadienne de développement internationale), 2007 CAF 397 [SNC Lavalin], dans lequel la Cour d’appel fédérale a conclu qu’un affidavit n’était pas suffisant pour pouvoir conclure que les renseignements en litige étaient confidentiels, en partie parce qu’il n’y avait rien au dossier qui indiquait que le tiers avait fait savoir à l’institution fédérale, avant le processus de consultation prévu par la LAI, qu’il souhaitait préserver la confidentialité de ses renseignements.

[29]           La demanderesse fait par ailleurs valoir que les renseignements n’avaient pas été traités de façon constante comme confidentiels par le tiers en se référant à des éléments de preuve contenus dans les lettres échangées entre la défenderesse et le tiers en question suivant lesquels la défenderesse croyait comprendre que le tiers avait déjà mis à la disposition du public des renseignements concernant des coentreprises semblables.

[30]           Enfin, la demanderesse fait valoir que, même si l’on pouvait démontrer que certains des renseignements en question tombent sous le coup de l’exception prévue à l’alinéa 20(1)b) de la LAI, il y a lieu de prélever certaines parties de ces documents conformément à l’article 25 de la LAI.

V.                Mémoire des faits et du droit présenté par la défenderesse

[31]           La défenderesse est d’accord avec la demanderesse pour dire que la norme de contrôle qui s’applique dans le cas de la décision de communiquer des documents au titre du paragraphe 19(1) et de l’alinéa 20(1)b) de la LAI est celle de la décision correcte (Canada (Commissaire à l’information) c Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada), 2003 CSC 8, au paragraphe 19 [Commissaire à l’information]). Toutefois, c’est la norme de contrôle de la décision raisonnable qui s’applique à l’exercice du pouvoir discrétionnaire que le paragraphe 19(2) confère à la défenderesse en matière de communication de renseignements personnels lorsque le public y a accès.

[32]           La défenderesse soutient également que, dès lors qu’il est démontré que des renseignements constituent des « renseignements personnels » et qu’ils sont soustraits à la divulgation en vertu de la LAI, le fardeau de la preuve passe à la partie qui en réclame la divulgation, en l’occurrence la demanderesse, à qui il incombe de démontrer qu’une exception comme celle relative à l’accès du public s’applique (Dagg, aux paragraphes 106 à 111).

[33]           La thèse de la défenderesse est qu’elle était autorisée à refuser de communiquer les renseignements personnels en question.

[34]           En premier lieu, la défenderesse soutient que les renseignements en question sont des renseignements personnels au sens de la Loi sur la protection des renseignements personnels. L’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels donne une définition générale de l’expression « renseignements personnels », suivie d’une série d’exemples que la Cour suprême du Canada a qualifiés d’illustratifs et de non exhaustifs (Commissaire à l’information, au paragraphe 24). L’expression « renseignements personnels » est délibérément large et il n’est pas nécessaire de satisfaire à d’autres exigences ou de répondre à d’autres caractéristiques spéciales. Selon l’arrêt Dagg, au paragraphe 77, dès lors qu’il a été jugé qu’un document relève de la disposition liminaire de la définition de l’expression « renseignements personnels » figurant à l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels, il n’est pas nécessaire de se demander s’il correspond aussi à l’un des exemples donnés à cet article. Dans l’arrêt Commissaire à l’information, la Cour suprême du Canada a jugé, au paragraphe 22, que le principe général veut que tout renseignement concernant un individu identifiable constitue un « renseignement personnel » bénéficiant du droit à la protection et de celui de refuser la communication.

[35]           Dans le cas qui nous occupe, la thèse de la défenderesse est que les renseignements en question répondent à la définition générale de l’expression « renseignements personnels ». Toutefois, les signatures tombent également sous le coup de l’alinéa c) de la définition, en tant qu’indication identificatrice propre à la personne, et de l’alinéa i), en tant que nom mentionné avec d’autres renseignements personnels concernant l’individu en question. Suivant la défenderesse, l’arrêt Dagg signifie que le nom, les numéros d’identité et les signatures apposées par des personnes sur des feuilles de présence à leur lieu de travail constituent des renseignements personnels les concernant.

[36]           S’agissant de l’exception énoncée à l’alinéa k) de la définition de l’expression « renseignements personnels » que l’on trouve dans la Loi sur la protection des renseignements personnels, la défenderesse affirme que le nom et les signatures ne concernent pas les services exécutés conformément à un marché conclu avec une institution fédérale. L’acte consistant à signer l’accord de coentreprise ou à attester la signature de la formule de soumission ne représente pas l’exécution d’un service se rapportant à un marché conclu avec le gouvernement.

[37]           Pour ce qui est du paragraphe 19(2), la défenderesse affirme qu’elle a exercé raisonnablement son pouvoir discrétionnaire en refusant de communiquer des renseignements personnels. La marge de manœuvre dont elle dispose pour refuser de communiquer des renseignements personnels si les conditions énumérées à l’article 19(2) sont réunies est étroite. En l’espèce, aucune des exceptions en question ne s’applique. Les documents que la demanderesse a récemment acquis et qu’elle a annexés à son affidavit ne sont pas pertinents parce qu’ils n’avaient pas été portés à la connaissance de la défenderesse lorsqu’elle a répondu à la demande d’accès présentée en vertu de la LAI, et une institution fédérale n’a pas l’obligation de faire des recherches auprès de chaque source imaginable pour vérifier si le public a accès aux renseignements personnels qui se trouvent dans un document sous une forme ou une autre. La défenderesse n’a obtenu aucun résultat à la suite des recherches qu’elle a effectuées en ligne pour obtenir les renseignements personnels en question.

[38]           La défenderesse maintient également qu’elle était autorisée à refuser de communiquer les passages expurgés de l’accord de coentreprise en tant que renseignements commerciaux confidentiels en vertu de l’alinéa 20(1)b).

[39]           La défenderesse affirme qu’il s’agit de renseignements commerciaux parce que l’accord de coentreprise est un contrat et que ses modalités sont par définition de nature commerciale. Les renseignements en litige ont de toute évidence été fournis à la défenderesse par un tiers. La défenderesse soutient que les renseignements demandés par la demanderesse sont de nature confidentielle et ont été traités comme tels de façon constante par le tiers. La façon dont les personnes morales négocient et organisent leurs affaires commerciales internes est intrinsèquement confidentielle (Ontario Hydro (Re), 1995 CanLII 6543 (ON IPC)). L’accord de coentreprise n’a pas été communiqué de plein gré à la défenderesse, mais bien en réponse à une demande précise. Il a donc été implicitement communiqué à titre confidentiel. La défenderesse soutient que l’absence de déclaration explicite de confidentialité n’a pas d’effet déterminant sur cette question (Jacques Whitford Environment Ltd c Canada (Ministre de la Défense nationale), 2001 CFPI 556, aux paragraphes 32 et 42).

[40]           La défenderesse fait observer que les recours exercés en vertu de l’article 41 de la LAI sont de nature sommaire et fait valoir que d’obliger la défenderesse à obtenir des affidavits de tiers chaque fois qu’un recours est exercé en vertu de l’article 41 entraînerait une application peu pratique de la LAI.

[41]           Enfin, la défenderesse affirme qu’il n’est pas nécessaire de prélever et de communiquer, en vertu de l’article 25 de la LAI, d’autres renseignements contenus dans l’accord de coentreprise.

VI.             Analyse

A.                Norme de contrôle

[42]           Les parties conviennent – et j’abonde dans leur sens – que la norme de contrôle applicable à la décision de communiquer les documents réclamés en vertu du paragraphe 19(1) et de l’alinéa 20(1)b) de la LAI est celle de la décision correcte (Brainhunter, au paragraphe 11; Commissaire à l’information, au paragraphe 19).

[43]           Dans la décision Brainhunter, le juge Martineau a examiné la jurisprudence portant sur cette question :

[11]      La norme de contrôle pertinente est la norme de la décision correcte. Le fait que le terme « est tenu » apparaît au paragraphe 20(1) laisse clairement entendre qu’il ne faut faire preuve d’aucune retenue lorsqu’une institution fédérale décide de communiquer des renseignements qu’elle détient (Conseil canadien des fabricants des produits du tabac c. Ministre du Revenu national, 2003 CF 1037, au paragraphe 78 (Conseil canadien), St. Joseph Corporation c. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, 2002 CFPI 274, au paragraphe 31 (St. Joseph)). De plus, pour ce qui est du paragraphe 19(1), le fait que la Loi ne comprend aucune disposition privative et la nature des décisions prises en vertu de l’article 19 font en sorte qu’il ne faut faire preuve d’aucune retenue à l’égard des responsables d’institutions fédérales (Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada), [2003] 1 R.C.S. 66, 2003 CSC 8, aux paragraphes 15 à 19 (GRC)).

[44]           Les parties sont d’accord également pour dire – l’avocate de la demanderesse ayant confirmé cette entente lors des débats – que la norme de contrôle applicable dans le cas d’une décision discrétionnaire de communiquer ou non des renseignements en vertu du paragraphe 19(2) de la LAI est celle de la décision raisonnable (Commissaire à l’information du Canada c Canada (Ressources naturelles), 2014 CF 917, au paragraphe 26 [Ressources naturelles]).

[45]           Comme il a été expliqué dans l’arrêt Dagg, au paragraphe 107, lorsque le document demandé comprend des renseignements personnels, l’institution fédérale est autorisée à en refuser la communication en vertu du paragraphe 19(1) et le pouvoir de révision de novo énoncé à l’article 49 est épuisé. Le rôle de la Cour est alors celui qu’a expliqué le juge Shore dans le jugement Yeager c Canada (Commission nationale des libérations conditionnelles), 2008 CF 113, aux paragraphes 66 et 67 :

[66]      Même si le public avait eu accès à certains des renseignements personnels, le responsable de l’institution fédérale avait le pouvoir discrétionnaire d’en refuser la communication. (Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre des Travaux publics et Services gouvernementaux), [1995] A.C.F. n^o 1796 (QL), paragraphes 6 et 7.)

[67]      Lorsqu’elle révise la décision d’un ministre ou de son représentant, la Cour doit examiner l’exercice du pouvoir discrétionnaire et déterminer si ce pouvoir a été exercé de bonne foi, conformément aux principes de justice naturelle, et si on ne s’est pas fondé sur des considérations inappropriées ou étrangères à l’objet de la loi. La Cour ne doit pas substituer son opinion à celle du ministre ou à celle de son représentant quant à la manière dont le pouvoir discrétionnaire aurait dû être exercé. Le fardeau de prouver le contraire revient au demandeur. (Dagg, précité, paragraphes 106 à 111.)

B.                 Renseignements personnels

[46]           Aucune des parties n’a été en mesure de citer de décision de la Cour qui clorait le débat sur la question de savoir si une signature constitue un « renseignement personnel » au sens de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Comme nous l’avons déjà signalé, la défenderesse renvoie la Cour à l’arrêt Dagg, de la Cour suprême, au paragraphe 68, pour affirmer que cette définition a une portée large et que la liste d’exemples qui suit la définition générale n’est pas censée en limiter la portée. Ces propositions sont incontestablement justes.

[47]           La défenderesse fait également remarquer que l’affaire Dagg concernait des documents portant la signature d’individus et que l’arrêt Dagg comprenait une analyse de l’interprétation de l’alinéa i) de la définition de l’expression « renseignements personnels », et ce, même si la défenderesse reconnaît que le contexte de cette affaire était différent. La demanderesse soutient que les motifs de la Cour suprême n’abordent pas expressément la question de savoir si les signatures constituent des renseignements personnels.

[48]           Les documents en cause dans l’affaire Dagg étaient le nom et les numéros d’identification d’individus ainsi que leurs signatures figurant sur des feuilles de présence au travail. La majorité, adoptant sur ce point le raisonnement du juge La Forest, dissident, a estimé que les noms figurant sur les feuilles de présence constituaient des « renseignements personnels » au sens de l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Le juge La Forest a conclu, au paragraphe 70, que les renseignements demandés par l’appelant dans cette affaire constituaient des renseignements personnels parce qu’ils révélaient les heures pendant lesquelles les employés du ministère des Finances se trouvaient à leur lieu de travail pendant la fin de semaine et qu’ils constituaient donc des « renseignements [...] concernant un individu identifiable ». Toutefois, la demanderesse a raison de dire que l’analyse de la Cour se concentre sur les renseignements révélés au sujet des activités des employés, de sorte qu’il serait difficile de considérer cet arrêt comme un précédent ayant force obligatoire qui permettrait d’affirmer que les signatures constituent en soi des renseignements personnels.

[49]           La demanderesse se fonde principalement sur des décisions rendues par des commissaires provinciaux à l’information et à la protection de la vie privée pour soutenir que les signatures ne constituent pas des renseignements personnels parce que les renseignements servant à identifier un individu par rapport à ses attributions professionnelles ou officielles ou à ses activités commerciales ne sont en règle générale pas considérés comme « concernant » cet individu. La demanderesse reconnaît les limites du caractère persuasif de ces décisions, mais exhorte la Cour à tenir compte de l’analyse du commissaire. Toutefois, après avoir examiné les décisions en question, je constate que, bien que les éléments de la définition de l’expression « renseignements personnels » au paragraphe 2(1) de la Loi sur l’accès à l’information municipale et la protection de la vie privée, LRO 1990, c M.56, soient très semblables à la définition de cette même expression que l’on trouve dans la Loi sur la protection des renseignements personnels, on trouve dans ces décisions de nombreux renvois au paragraphe 2(2.1) de cette loi, qui dispose :

[50]           J’estime donc que ces décisions ont une valeur limitée lorsqu’il s’agit d’interpréter les définitions de l’expression « renseignements personnels » de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Je constate également qu’à la différence de la loi provinciale, la définition que l’on trouve dans la loi fédérale comprend les alinéas j) à m), qui sont des exceptions précises à la définition pour l’application de la LAI. Parmi ces exceptions, mentionnons l’alinéa k), qui dispose :

[51]           Compte tenu du fait que l’alinéa k) crée une exception précise à la définition générale de l’expression « renseignements personnels » dans le contexte de la prestation de services à une institution fédérale par un individu au titre d’un contrat, j’estime qu’il serait contraire à l’intention du législateur de retenir l’interprétation de la définition générale préconisée par la demanderesse, suivant laquelle cette définition exclut elle‑même les renseignements qui servent à identifier un individu par rapport à ses activités commerciales ou à ses attributions professionnelles ou officielles.

[52]           M’inspirant plutôt de l’analyse que l’on trouve dans l’arrêt Dagg et suivant laquelle il convient de donner une interprétation large à cette définition, je conclus – sous réserve de l’analyse qui suit de l’application de l’exception prévue à l’alinéa k) – que les noms et les signatures en litige en l’espèce répondent effectivement à la définition générale de l’expression « renseignements personnels », en tant que renseignements concernant un individu identifiable. J’estime que cette conclusion s’inscrit dans le droit fil du raisonnement suivi par la juge Heneghan dans la décision Ressources naturelles où, après avoir fait observer qu’il convenait d’interpréter de façon large la définition de l’expression « renseignements personnels », la juge explique, au paragraphe 42 :

[42] […] Il est difficile d’imaginer des renseignements que l’on pourrait qualifier plus justement de renseignements « concernant » une personne que leur nom, leur numéro de téléphone et leur titre professionnel.

[53]           La décision Ressources naturelles appuie directement la conclusion suivant laquelle les noms des témoins d’une formule de soumission constituent des « renseignements personnels » au sens de la définition générale. Comme j’estime que l’analyse de la juge Heneghan s’applique également à la signature d’une personne, ma conclusion est la même en ce qui concerne la signature du témoin et les signatures que l’on trouve dans l’accord de coentreprise.

[54]           Il n’est donc pas nécessaire de se demander si, comme l’affirme la défenderesse, les noms et les signatures relèvent également des exemples précis énumérés aux alinéas c) et i) de la définition. Il est toutefois nécessaire d’examiner l’exception prévue à l’alinéa k). La demanderesse affirme – et j’abonde dans son sens – qu’il incombe à la défenderesse de démontrer que les renseignements demandés ne relèvent pas de cette exception (voir l’arrêt Dagg, au paragraphe 90).

[55]           J’estime que la défenderesse s’est acquittée de ce fardeau de la preuve en raison de la nature des renseignements en cause et à la simple lecture du libellé de l’alinéa k). La difficulté que doit surmonter la demanderesse pour réussir à faire considérer les noms ou les signatures comme des renseignements tombant sous le coup de cette exception est le fait qu’elle doit démontrer qu’en plus d’être des renseignements « concernant [...] un individu qui, au titre d’un contrat, assure ou a assuré la prestation de services à une institution fédérale », il s’agit aussi de renseignements « portant sur la nature de la prestation ».

[56]           La demanderesse soutient que les noms et les signatures concernent des individus qui assurent directement, au titre d’un contrat, la prestation de services à une institution fédérale, et elle cite des éléments de preuve en ce sens qui tendent à démontrer que la défenderesse avait exigé que l’accord de coentreprise soit fourni à titre de condition préalable à l’attribution du contrat de construction à la coentreprise. On pourrait contester cet argument, surtout en ce qui concerne le témoin de la formule de soumission. Toutefois, même si cet argument était bien fondé, il ne tient pas compte du fait qu’il faut en outre que les renseignements portent sur la nature de la prestation. J’abonde dans le sens de la défenderesse lorsqu’elle affirme que ni la signature de l’accord de coentreprise ni le fait d’avoir servi de témoin pour la formule de soumission ne peuvent être qualifiés d’actes portant sur la nature de la prestation des services prévus par le contrat de construction conclu avec la défenderesse.

[57]           Pour en arriver à cette conclusion, j’ai tenu compte de l’arrêt SNC Lavalin sur lequel la demanderesse se fonde. La demanderesse invoque cette affaire, faisant valoir qu’elle portait sur un important contrat du gouvernement semblable à celui qui nous occupe en l’espèce. Toutefois, comme les documents en litige dans cette affaire concernaient des déclarations qui se trouvaient dans les procès‑verbaux de réunions auxquelles avaient assisté des représentants du tiers et de l’institution fédérale, j’estime que cette affaire n’est pas analogue à la présente espèce.

[58]           Je conclus donc, en appliquant la norme de la décision correcte, que la défenderesse a eu raison de décider qu’elle était autorisée, en vertu du paragraphe 19(1) de la LAI, de refuser de communiquer le nom du témoin ainsi que les trois signatures en cause.

[59]           Il est donc nécessaire d’examiner la façon dont le paragraphe 19(2) de la LAI a été appliqué. Dans l’affidavit qu’elle a déposé à l’appui de la présente demande, la demanderesse a présenté des éléments de preuve tendant à démontrer que public avait accès, sur Internet, à la signature des deux signataires de l’accord de coentreprise. Pour expliquer les conséquences du paragraphe 19(2), la demanderesse cite les propos qu’a tenus le juge Muldoon à la page 8 de la décision Rubin c Canada (Greffier du Conseil privé), [1993] ACF n^o 287 (CF 1^re inst.) :

[traduction]
[…] Si, par exemple, le public a accès aux renseignements au sens de l’alinéa 19(2)b) de la Loi sur l’accès à l’information, les renseignements sont d’une certaine manière déjà publics et le responsable de l’institution fédérale peut et devrait de bonne grâce les communiquer […]

[60]           La thèse de la défenderesse sur cette question est que la décision de refuser de communiquer des documents en vertu du paragraphe 19(2) est une décision discrétionnaire et qu’en l’espèce, la défenderesse a tenu compte de facteurs pertinents pour exercer son pouvoir de ne communiquer que les renseignements personnels qui faisaient partie du domaine public selon ce que la défenderesse avait constaté à la suite des recherches qu’elle avait faites à ce moment‑là. Elle soutient que les documents annexés à l’affidavit de la demanderesse n’ont été obtenus que récemment et qu’ils ne sont pas pertinents pour déterminer si la défenderesse a exercé de façon raisonnable le pouvoir discrétionnaire que lui confère le paragraphe 19(2) parce que rien ne permet de penser que la défenderesse pouvait se les procurer plus tôt ou lorsqu’elle a répondu à la demande présentée par la demanderesse en vertu de la LAI.

[61]           La défenderesse invoque des précédents suivant lesquels une institution fédérale n’a pas l’obligation de faire des recherches auprès de chaque source imaginable pour vérifier si le public a accès aux renseignements personnels qui se trouvent dans un document (Rubin c Canada (Ministre de la Santé), 2001 CFPI 929 [Rubin], au paragraphe 44; conf. par 2003 CAF 37; Ressources naturelles, au paragraphe 55). La défenderesse explique qu’elle a fait des recherches sur Google pour déterminer si les signatures en question se trouvaient dans le domaine public et elle soutient qu’il n’est pas raisonnable de s’attendre à ce que les institutions fédérales effectuent des recherches constantes pour savoir si des documents étaient accessibles au public longtemps après avoir répondu à une demande d’accès à l’information présentée en vertu de la LAI.

[62]           La décision Ressources naturelles aborde de front cette question. En effet, la Cour fédérale y aborde explicitement des éléments de preuve suivant lesquels les documents contestés étaient accessibles au public et avaient été obtenus à la suite de recherches sur Internet effectuées après l’introduction de la demande. Voici l’analyse à laquelle la juge Heneghan a procédé aux paragraphes 52 à 61 :

[52]      À mon avis, la décision du ministre de refuser de divulguer des renseignements personnels en vertu du paragraphe 19(2) de la Loi sur la protection des renseignements personnels est une décision discrétionnaire assujettie à la norme de la décision raisonnable. La norme de la décision raisonnable exige que la décision soit justifiable, transparente et intelligible et qu’elle appartienne aux issues possibles acceptables (Dunsmuir, précité, au paragraphe 47).

[53]      Je reconnais que certains des renseignements expurgés sont accessibles au public. La question à laquelle il faut répondre est celle de savoir s’ils devraient être divulgués en vertu de l’alinéa 19(2)b) de la Loi.

[54]      Le demandeur a versé au dossier confidentiel des éléments de preuve suivant lesquels des renseignements se rapportant à [expurgé] sont accessibles au public sur Internet.

[55]      Le défendeur fait observer à juste titre que la divulgation est une mesure discrétionnaire en vertu du paragraphe 19(2) et qu’il n’est pas nécessaire de vérifier chaque source possible avant de décider si les renseignements personnels sont accessibles au public. Il soutient qu’au moment où la divulgation des renseignements en question a été refusée, les recherches effectuées sur Internet en réponse à la demande d’accès n’avaient pas permis de trouver ces renseignements.

[56]      À mon avis, en demandant que les renseignements en question lui soient communiqués en vertu de l’alinéa 19(2)b), le demandeur voudrait que ce pouvoir discrétionnaire soit exercé par la Cour. Je ne suis pas disposée à aller aussi loin.

[57]      Dans la mesure où un pouvoir discrétionnaire devait être exercé, c’est au défendeur qu’il revenait de l’exercer en vertu de l’alinéa 19(2)b). Selon les renseignements dont celui‑ci disposait avant l’introduction de la présente demande, les renseignements mentionnés au paragraphe 54 n’étaient pas accessibles au public.

[58]      À mon avis, une des conditions préalables à une divulgation en vertu de l’alinéa 19(2)b) est que les renseignements soient accessibles au public. Or, cette condition n’existait pas lorsque le défendeur a répondu à la demande d’accès. Je ne vois donc pas comment le défendeur aurait pu disposer d’un pouvoir discrétionnaire en l’espèce. La norme de la décision raisonnable ne s’applique pas.

[59]      À titre subsidiaire, si les renseignements n’étaient pas accessibles au public, le refus du défendeur de divulguer les documents était raisonnable.

[60]      Il semble que les présumés renseignements accessibles au public aient été obtenus par suite de recherches sur Internet effectuées après l’introduction de la présente demande.

[61]      D’un point de vue pratique, les renseignements qui font désormais partie du domaine public pourraient être divulgués au gré du défendeur. Il s’agit d’une question à régler entre les parties et non par la Cour. 

[63]           Dans son analyse, la juge Heneghan signale le défi auquel la Cour est confrontée lorsqu’elle contrôle une décision discrétionnaire fondée sur des faits dont ne disposait pas le décideur. La juge Heneghan conclut que la Cour devrait se garder de se fonder sur de tels faits afin d’éviter d’avoir à rendre elle‑même une décision discrétionnaire au lieu de se prononcer sur le caractère raisonnable de la décision prise par l’institution fédérale.

[64]           Je ne vois aucune raison d’établir une distinction entre les circonstances de l’affaire Ressources naturelles et celle de la présente espèce et, souscrivant au raisonnement de la juge Heneghan, je refuse de modifier la décision que la défenderesse a rendue en vertu du paragraphe 19(2) de la LAI.

C.                 Renseignements commerciaux confidentiels

[65]           On trouve au paragraphe 21 de la décision Brainhunter les conditions qui doivent être réunies pour qu’une institution fédérale puisse invoquer l’alinéa 20(1)b) de la LAI afin de refuser de communiquer les renseignements commerciaux confidentiels d’un tiers :

[21]      L’alinéa 20(1)b) de la Loi dispose que l’on ne peut communiquer les renseignements fournis à une institution fédérale par un tiers qui sont de nature confidentielle et qui sont traités comme tels de façon constante. Les renseignements doivent satisfaire aux quatre conditions qui suivent : (1) il s’agit de renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques, selon le sens courant de ces termes; (2) ils sont de nature confidentielle, suivant un critère objectif qui tient compte du contenu des renseignements, de leurs objets et des conditions dans lesquelles ils ont été préparés et communiqués; (3) ils sont fournis à une institution fédérale par un tiers; (4) ils sont traités d’une manière confidentielle de façon constante par ce tiers (voir Société canadienne des postes c. Commission de la capitale nationale, 2002 CFPI 700, au paragraphe 12, où l’on cite la décision Air Atonabee, précitée).

[66]           Les parties contestent l’application de ce critère au contenu de l’accord de coentreprise. Plus précisément, elles s’interrogent sur la question de savoir si le contenu de l’accord de coentreprise constitue des renseignements commerciaux et si ces renseignements sont de nature confidentielle et ont été traités de façon constante de manière confidentielle par le tiers.

[67]           La demanderesse cite l’arrêt Canada (Commissaire à l’information) c Canada (Bureau d’enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports), 2006 CAF 157, [Bureau d’enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports], dans lequel la Cour d’appel fédérale explique, au paragraphe 69, que le mot « commercial » qualifie des renseignements qui intéressent le commerce. Elle reconnaît que tout renseignement contenu dans l’accord de coentreprise concernant la répartition des recettes ou des profits serait un renseignement commercial, mais que tout autre renseignement, par exemple ceux concernant une délégation de pouvoir ou l’identification des personnes‑ressources prévue par l’accord, ne répondrait pas à cette définition. Je n’accepterais pas nécessairement une interprétation aussi étroite, mais je ne suis pas obligé de tirer de conclusion sur cette question, étant donné que l’analyse qui suit sur la question de la confidentialité tranche celle relative à l’application de l’alinéa 20(1)b).

[68]           Après avoir examiné le dossier qui m’a été soumis ainsi que les précédents applicables, j’en arrive à la conclusion que la défenderesse n’a pas présenté suffisamment d’éléments de preuve pour s’acquitter du fardeau qui lui incombait de démontrer que le contenu de l’accord de coentreprise est de nature confidentielle et a été traité d’une manière confidentielle de façon constante par le tiers en question.

[69]           Dans l’arrêt Bureau d’enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports, la Cour d’appel fédérale explique, au paragraphe 73, que, pour s’acquitter de son obligation de convaincre la Cour du caractère confidentiel des renseignements en cause, l’institution fédérale doit apporter une « preuve directe » de la nature confidentielle des renseignements en cause et que des preuves vagues ou spéculatives ne peuvent être invoquées à cette fin.

[70]           La Cour d’appel fédérale a, dans l’arrêt Agence de promotion économique du Canada atlantique, au paragraphe 3, réitéré l’obligation de présenter des preuves directes pour justifier l’exigence de confidentialité des renseignements, en concluant que les déclarations non faites sous serment consistant en des représentations faites par des compagnies au commissaire à l’information au cours d’une enquête ne pouvaient être considérées comme une preuve de la confidentialité des renseignements des compagnies en question.

[71]           Les éléments de preuve invoqués par la défenderesse à l’appui de sa position suivant laquelle le tiers a transmis l’accord de coentreprise à la défenderesse à titre confidentiel consistent en des lettres contenant des représentations faites par le tiers à la défenderesse. Comme dans l’affaire Agence de promotion économique du Canada atlantique, il s’agit de déclarations non faites sous serment. Il s’agit également de déclarations de confidentialité faites après que la demanderesse eut présenté sa demande d’accès en vertu de la LAI. Rien ne permet de penser que le tiers a fait savoir à la défenderesse, au moment où elle lui a soumis l’accord de coentreprise, qu’elle s’attendait à ce que son caractère confidentiel soit respecté.

[72]           Je suis conscient du fait que la question de savoir si les renseignements sont confidentiels doit être tranchée en tenant compte de la teneur et de l’objet des renseignements, ainsi que du contexte dans lequel ils ont été communiqués (Rubin c Canada (Ministre de la Santé), 2001 CFPI 929, au paragraphe 44; conf. par 2003 CAF 37), et que, par conséquent, la question de savoir si l’attente de confidentialité a expressément été manifestée n’est pas déterminante. Toutefois, on ne trouve guère d’éléments dans la présente affaire qui peuvent être qualifiés de preuves directes du caractère confidentiel des renseignements en litige. La défenderesse mentionne le témoignage de son coordonnateur de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels que l’on trouve dans les réponses aux engagements pris au cours du contre‑interrogatoire sur son affidavit. Interrogé quant à savoir si le tiers en question avait expliqué qu’il s’attendait à ce que le caractère confidentiel de l’accord de coentreprise soit respecté au moment de l’appel d’offres, le coordonnateur a répondu ce qui suit :

[traduction]
Le bordereau de transmission de la télécopie du 25 mars 2011 ainsi que la lettre qui accompagnait l’accord de coentreprise sont joints à l’annexe C de mon affidavit confidentiel et ont également été communiqués (pages 9 sur 17) avec un paragraphe expurgé. Le bordereau d’accompagnement de la télécopie et la lettre ne font état d’aucune attente en matière de confidentialité, mais il n’était pas nécessaire qu’ils le fassent. Lors de l’appel d’offres, les documents ne sont pas communiqués et le CDC les garde confidentiels. Le Bureau de l’AIPRP n’intervient pas dans l’appel d’offres et chaque cas est un cas d’espèce.

[73]           À mon avis, les éléments de preuve en question ne répondent pas aux conditions exigées pour pouvoir être considérés comme confidentiels. Ils témoignent du traitement que la défenderesse est disposée à accorder aux renseignements plutôt que des attentes du tiers. Ils témoignent également du traitement qui a été accordé au cours de l’appel d’offres, alors que le Bureau de l’AIPRP n’y participe pas. Ce qui nous amène à nous demander si la confidentialité que la défenderesse est disposée à accorder aux renseignements au cours de l’appel d’offres alors que la divulgation compromettrait évidemment l’objet de ce processus devrait s’appliquer après la fin du processus d’appel d’offres est parvenu à son terme.

[74]           Cette question a expressément été analysée par la Cour dans le jugement Société canadienne des postes c Canada (Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux), 2004 CF 270, aux paragraphes 38 à 40, à la lumière de la décision Société Gamma Inc. c. Canada (Secrétariat d’État) (1994), 79 F.T.R. 42 :

[38]      Dans Société Gamma, précitée, la Cour avait également affaire à des documents fournis à une institution fédérale dans le cadre d’un appel de propositions en vue de l’adjudication d’un contrat public de prestation de services. La Cour a déclaré ce qui suit (au paragraphe 8) :

[...] N’oublions pas que les propositions sont constituées en vue d’obtenir l’adjudication d’un contrat par le gouvernement qui, lui, effectue le paiement sur les deniers publics. Il existe peut‑être de bonnes raisons de considérer les propositions ou les soumissions comme confidentielles tant que le contrat n’aura pas été adjugé, mais du moment que le contrat est adjugé ou refusé, il ne semble y avoir aucune nécessité, sauf dans des cas particuliers, de les garder secrètes. En d’autres termes, l’entrepreneur éventuel qui cherche à se faire adjuger un contrat par le gouvernement ne doit pas s’attendre que les conditions selon lesquelles il est prêt à contracter ‑ entre autres celles touchant la capacité de rendement de son entreprise ‑, échappent totalement à l’obligation de divulgation incombant au gouvernement du Canada par suite de son devoir de rendre compte aux électeurs. Il est bien établi d’ailleurs que c’est toujours à celui qui fait valoir l’exemption de communication de démontrer que les documents en question relèvent de l’un des critères énoncés au paragraphe 20(1). Or, je ne crois pas que la requérante en l’espèce soit parvenue à démontrer de façon suffisamment convaincante que, selon un critère objectif, les documents en cause revêtent un caractère confidentiel. [...]

[Non souligné dans l’orignal.]

[39]      En l’espèce, la demanderesse a fourni des renseignements à Travaux publics Canada aux fins d’une offre en vue de l’adjudication d’un marché public. Elle a obtenu le marché en bout de ligne, en tant que membre d’un consortium. Le raisonnement suivi dans Société Gamma, précitée, s’applique également en l’espèce.

[40]      L’objectif d’intérêt public qui sous‑tend la Loi c’est que la communication des renseignements fournis à une institution fédérale doit constituer la règle et non l’exception. Le processus d’adjudication de marchés publics est assujetti aux dispositions de la Loi. Un soumissionnaire éventuel pour un tel marché sait, ou devrait savoir, que lorsqu’il remet des documents dans le cadre de ce processus il ne peut généralement s’attendre à ce que ceux‑ci échappent totalement à l’obligation de divulgation incombant au gouvernement par suite de son devoir de rendre compte des fonds publics dépensés. Dans cette perspective, il est déraisonnable pour la demanderesse de prétendre qu’elle s’« attendait », sur la foi de la lettre en cause, à ce que les documents demeurent confidentiels.

[75]           À la lumière de cette jurisprudence, il m’est impossible de conclure que la défenderesse s’est acquittée du fardeau qui lui incombait pour être en mesure d’invoquer l’alinéa 20(1)b) de la LAI afin de refuser de divulguer le contenu de l’accord de coentreprise. En tirant cette conclusion, je suis conscient que je m’écarte, en toute déférence, de la conclusion tirée par le Commissaire à l’information sur ce motif d’exception.

D.                Prélèvements

[76]           Vu ma conclusion sur l’alinéa 20(1)b), il n’est pas nécessaire que je me prononce sur la possibilité de prélèvements en vertu de l’article 25 pour ce qui est du contenu de l’accord de coentreprise et de la lettre de présentation. J’ai conclu que la défenderesse était autorisée à refuser de communiquer le nom et les signatures en litige. Aucune possibilité de prélèvement ne s’applique dans le cas des documents en question.

E.                 Loi sur la production de défense

[77]           L’autre exception qui a été soulevée au cours de la semaine précédant l’audience et que la défenderesse souhaite invoquer porte sur l’application du paragraphe 24(1) de la LAI et de l’article 30 de la LPD. Il résulte en effet de la combinaison de ces dispositions – sous réserve de certaines exceptions qui ne s’appliquent pas en l’espèce – que les renseignements recueillis sur une entreprise dans le cadre de la LPD ne peuvent être communiqués sans le consentement de l’exploitant de cette entreprise. La défenderesse souhaite que la Cour examine ses arguments selon lesquels, d’une part, la défenderesse exécute un mandat en vertu de la LPD et, d’autre part, les renseignements en litige dans le cas de la présente demande peuvent être considérés comme ayant été recueillis par la défenderesse dans le cadre de cette loi.

[78]           J’estime que la réponse à cette question dépend de celle que l’on donne à la question préalable de savoir si la défenderesse a le droit d’invoquer cette exception légale supplémentaire à cette‑ci étape de l’instance alors qu’elle ne l’a pas invoquée plus tôt et notamment qu’elle ne l’a pas mentionnée dans sa réponse initiale à la demande d’accès à l’information présentée par la demanderesse en vertu de la LAI ou au cours de l’enquête ultérieure menée par le CI en réponse à la plainte de la demanderesse.

[79]           Les avocats des parties ont bien analysé, lors de l’audience, la jurisprudence applicable à cette question. Le point de départ de l’évolution de cette jurisprudence semble être l’arrêt rendu par la Cour d’appel fédérale dans l’affaire Solliciteur général du Canada c Davidson, [1989] 2 CF 341 [Davidson]. Cette affaire portait sur l’appel d’une décision de la Cour fédérale concernant un recours exercé en vertu de l’article 41 de la Loi sur la protection des renseignements personnels, LC 1980‑81‑82‑83, c 111. Le défendeur demandait la communication des renseignements personnels le concernant qui se trouvaient dans les dossiers de la GRC. Après avoir essuyé un premier refus, le défendeur avait porté plainte auprès du Commissaire à la protection de la vie privée en suivant une procédure comparable à celle qui existe en vertu de la LAI actuelle et avait par la suite déposé devant la Cour fédérale une demande de révision fondée sur l’article 41.

[80]           Lors de l’instruction de la demande de contrôle judiciaire, la défenderesse a tenté d’invoquer d’autres motifs d’exception que ceux qui sont énumérés dans son avis de refus. Le juge qui a instruit sa demande ne lui a pas permis de le faire, déclarant que l’institution fédérale était liée par les motifs invoqués dans son avis de refus, sans possibilité de modification ultérieure. La Cour d’appel fédérale a confirmé cette décision et a expliqué qu’une personne réclamant l’accès à des renseignements personnels avait le droit de se fier au mécanisme de plainte devant le commissaire que prévoit la loi. Si l’on permettait d’invoquer de nouveaux motifs d’exception devant la Cour après la fin de l’enquête du commissaire en invoquant des motifs entièrement différents, le plaignant se verrait privé de l’avantage de l’enquête du commissaire et ne bénéficierait plus de deux, mais d’un seul niveau de protection. Le plaignant ne peut se voir refuser le recours à l’étape prévoyant l’intervention du commissaire parce qu’il perdrait alors l’avantage que représente pour lui la possibilité que le commissaire décide, en vertu de son pouvoir discrétionnaire, de comparaître devant la Cour à sa place ou pour l’appuyer, en vertu de l’article 42 de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Je constate que cet article trouve effectivement son pendant à l’article 42 de la LAI.

[81]           En guise de commentaire final au terme de son analyse des raisons pour lesquelles une institution fédérale est liée par les motifs invoqués dans l’avis de refus, sans possibilité de modification ultérieure, le juge MacGuigan mentionne, au paragraphe 11 de l’arrêt Davidson, l’éventuelle exception suivante à cette règle :

[11]      La seule exception possible à la généralité de cette règle se rapporte, à mon avis, aux motifs d’exemption obligatoires contenus au paragraphe 19(1) « le responsable d’une institution fédérale est tenu de refuser la communication ». L’alinéa 19(1)c), qui porte sur les renseignements qui ont été « obtenus à titre confidentiel [...] des gouvernements des provinces », a été invoqué dans l’affidavit supplémentaire du 18 novembre 1985 du surintendant principal Banning, mais l’appelant l’a abandonné plus tard. Il n’a donc pas été nécessaire d’examiner si le responsable d’une institution fédérale devrait avoir le droit d’ajouter un motif d’exemption obligatoire sous le régime du paragraphe 19(1), et je n’exprime aucune opinion sur ce point.

[82]           Le principe énoncé dans l’arrêt Davidson a par la suite été invoqué et appliqué dans d’autres décisions de la Cour, dans le contexte des exceptions obligatoires prévues par la LAI. Ainsi, dans le jugement Rubin, la Cour a appliqué cette règle aux tentatives faites par la défenderesse pour invoquer, après que le commissaire à l’information a remis son rapport, l’exception obligatoire prévue à l’alinéa 13(1)a) de la LAI, qui concerne les documents contenant des renseignements obtenus à titre confidentiel des gouvernements des États étrangers ou de leurs organismes. Le juge Nadon a examiné l’analyse de l’arrêt Davidson et, au paragraphe 60, après avoir fait observer que la LAI énonçait dans les termes les plus clairs que les dispositions invoquées par la défenderesse devaient être incluses dans l’avis de refus, a jugé que la défenderesse ne pouvait pas invoquer l’article 13 de la LAI devant la Cour.

[83]           Dans l’arrêt Rubin c Canada (Ministre de la Santé), 2003 CAF 37, la Cour d’appel fédérale a confirmé cette décision pour d’autres motifs en précisant qu’elle ne formulait pas de commentaires sur l’analyse faite par le juge Nadon sur cette question.

[84]           Dans la décision Geophysical Service Inc c Canada, 2003 CFPI 507, la Cour a repris à son compte l’analyse que le juge Nadon avait faite dans la décision Rubin en l’appliquant aux exceptions obligatoires que la défenderesse tentait d’invoquer devant la Cour et qui n’avaient pas été invoquées lorsque les plaintes de la demanderesse avaient été soumises au commissaire à l’information. Parmi ces exceptions, il y a lieu de mentionner, comme en l’espèce, les motifs d’exception énumérés au paragraphe 24(1) de la LAI. Le juge Gibson a déclaré ce qui suit, aux paragraphes 40 et 41 :

[40]      Je souscris au raisonnement du juge Nadon, en regard des motifs d’exemption invoqués en premier lieu par l’Office national et l’Office Canada‑Nouvelle‑Écosse dans leurs mémoires des faits et du droit déposés dans le cadre de la présente instance après que le Commissaire à l’information a fait rapport à la demanderesse relativement aux enquêtes sur les plaintes de celle‑ci au sujet des positions de ces Offices. Bien qu’il soit parfaitement possible que le Commissaire à l’information, s’il avait été saisi de ces motifs d’exemption, aurait choisi de ne pas les commenter en raison de sa conclusion selon laquelle ces exemptions étaient justifiées en vertu de l’alinéa 20(1)c) de la Loi sur l’accès à l’information, ce n’est là selon moi que pure spéculation. L’esprit de la Loi sur l’accès à l’information commande la divulgation complète à l’auteur d’une demande des motifs d’exemption invoqués, afin que ce dernier puisse exercer son droit de se plaindre auprès du Commissaire à l’information. Dans la présente affaire, comme dans l’affaire dont le juge Nadon avait à connaître, l’auteur de la demande, la demanderesse en l’espèce, s’est vu priver du droit de se plaindre au Commissaire à l’information des divers motifs d’exemption de communication que l’Office national et l’Office Canada‑Nouvelle‑Écosse désirent maintenant faire valoir devant notre Cour. Je suis convaincu que permettre à ces Offices d’agir ainsi violerait l’esprit, sinon la lettre, de la Loi sur l’accès à l’information ainsi que l’obligation d’équité envers la demanderesse.

[41]      Les motifs supplémentaires d’exemption invoqués par l’Office national et l’Office Canada‑Nouvelle‑Écosse dans leurs mémoires des faits et du droit, et dont la demanderesse n’avait pas été informée précédemment, ne seront pas examinés plus avant.

[85]           Dans la décision récente Lukács c Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie du Canada, 2015 CF 267, la Cour précise qu’une institution fédérale est autorisée à modifier ses motifs de refus après qu’une plainte a été déposée auprès du Commissaire à l’information et qu’elle fait toujours l’objet d’une enquête par celui‑ci. Ce jugement n’est toutefois d’aucune utilité pour la défenderesse en l’espèce, étant donné que le nouveau motif invoqué en vertu de la LPD a été soulevé une semaine à peine avant l’instruction de la demande et longtemps après que le commissaire à l’information eut remis son rapport, le 11 février 2014.

[86]           Pour affirmer qu’on devrait lui permettre d’invoquer l’exception prévue par la LPD dans le cas de la présente demande, la défenderesse fait valoir que la Cour d’appel fédérale a, dans l’arrêt Davidson, laissé en suspens la question de savoir si le principe établi dans cette décision devrait s’appliquer aux exceptions obligatoires et que cette question n’a pas encore été examinée par une juridiction d’appel. La défenderesse souligne également que, dans le jugement Canada (Commissaire à l’information) c Canada (Ministre de la Défense nationale), [1999] ACF n^o 522, aux paragraphes 30 à 32, la Cour d’appel fédérale a mentionné la décision qu’elle avait rendue dans l’arrêt Davidson en ce qui concerne les exceptions discrétionnaires et fait observer que le commissaire avait adopté le point de vue selon lequel l’institution fédérale ne pouvait plus invoquer d’exceptions discrétionnaires dès lors qu’une demande de contrôle judiciaire avait été déposée, tout en précisant que cette position ne s’appliquait pas aux exceptions obligatoires. Bien que je prenne acte de l’argument de la défenderesse, le fait que le commissaire ne se soit pas opposé au fait que l’on ait invoqué de façon tardive les exceptions obligatoires dans cette affaire signifie que cette question n’avait pas été portée à l’attention de la Cour d’appel fédérale et que cette décision est d’une utilité fort limitée pour la défenderesse.

[87]           La défenderesse cite également l’arrêt Canada (Ministre de l’Environnement) c Canada (Commissaire à l’information), 2003 CAF 68, qui constitue selon elle une décision dans laquelle la Cour d’appel fédérale a jugé que l’institution fédérale devrait se voir accorder la possibilité de revendiquer, à l’étape du contrôle judiciaire, une exception qui pourrait s’appliquer en vertu de la LAI. J’estime toutefois que cette affaire se distingue de la présente, étant donné qu’elle portait sur un ensemble de circonstances très précises alors qu’aux premières étapes du processus, il n’avait été tenu aucunement compte de l’application de la LAI et des exceptions qui pourraient s’appliquer en vertu de celles‑ci. Voici l’analyse que la Cour a faite de cette question, aux paragraphes 17 et 18 :

[17]      En ce qui concerne ce dernier argument, je suis d’accord pour dire que le ministre devrait avoir la possibilité de revendiquer toute exemption susceptible de s’appliquer. Je reconnais que la jurisprudence donne à entendre qu’une institution fédérale devrait revendiquer les exemptions pertinentes au stade initial, du moins dans la mesure où des exemptions non obligatoires sont en cause (voir Davidson c. Canada, [1989] 2 C.F. 341 et Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de la Défense nationale), [1999] A.C.F. n^o 522 (Q.L.)).

[18]      Toutefois, il s’agit d’une affaire nouvelle ou, au départ, les représentants du gouvernement ont pris la position selon laquelle les quatre documents en question n’étaient absolument pas visés par la Loi sur l’accès. Je suis convaincu que compte tenu de cette approche, les personnes responsables de l’examen des documents n’ont pas songé aux exemptions qui pourraient entrer en ligne de compte si certaines parties des documents demandés devaient être communiquées. Dans ces conditions, et puisqu’il se peut que les droits de tiers soient en cause, il serait juste et approprié de modifier l’ordonnance du juge des demandes en vue de donner aux responsables de l’institution fédérale la possibilité d’examiner et de revendiquer toute exemption qui peut s’appliquer.

[88]           Compte tenu de l’état actuel de la jurisprudence applicable, je conclus donc que la défenderesse n’a pas le droit d’invoquer l’exception supplémentaire prévue au paragraphe 24(1) de la LAI et à l’article 30 de la LPD. Je ne vais donc pas examiner les arguments invoqués par les parties au sujet de la question de fond de l’application de cette exception.

VII.          Dispositif

[89]           Je conclus donc que la défenderesse est autorisée à refuser de communiquer le nom et les signatures en litige, mais qu’elle doit divulguer le contenu de l’accord de coentreprise et la lettre de présentation. Je vais suspendre l’exécution du jugement pour une durée de 30 jours pour permettre à la défenderesse d’examiner la possibilité de faire appel.

VIII.       Dépens

[90]           Compte tenu du fait que chacune des parties obtient en partie gain de cause en ce qui concerne la présente demande, je ne prononcerai pas d’ordonnance au sujet des dépens. Pour rendre cette décision, j’ai tenu compte de la position de la demanderesse suivant laquelle, même si sa demande devait être rejetée en entier, la Cour devrait envisager la possibilité d’exercer le pouvoir discrétionnaire que lui confère le paragraphe 53(2) de la LAI pour lui adjuger les dépens, étant donné que la question de savoir si la signature d’une personne constitue des « renseignements personnels » au sens de la Loi sur la protection des renseignements personnels soulève un nouveau principe important en ce qui concerne la LAI. Toutefois, malgré le fait que la Cour n’ait pas encore examiné à fond cette question précise, les décisions rendues à son sujet reposaient sur des principes établis d’interprétation et, à mon avis, ne soulèvent pas de nouveaux principes importants en ce qui concerne la LAI qui justifieraient d’adjuger les dépens à la demanderesse.

JUGEMENT

LA COUR :

ACCUEILLE en partie la présente demande, avec le résultat suivant :

1.      la défenderesse devra divulguer à la demanderesse les passages préalablement expurgés :

a)      de l’accord de coentreprise du 1^er février 2011 intervenu entre Graham Construction and Engineering LP, Graham Construction and Engineering Inc. et Jardeg Construction Services Ltd., à l’exception de la signature des parties à l’accord de coentreprise;

b)      de la lettre de présentation du 25 mars 2011 que The Graham Group avait adressée à la défenderesse et qui accompagnait l’accord de coentreprise en question.

2.      SUSPEND l’exécution du présent jugement pour une période de 30 jours à compter de la date du présent jugement;

3.      N’ADJUGE aucuns dépens.

« Richard F. Southcott »

Traduction certifiée conforme

S. Tasset

COUR FÉDÉRALE

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER

	DOSSIER :	T ‑694‑14
INTITULÉ :		UCANU MANUFACTURING CORP. c JAMES PAUL, EN SA QUALITÉ DE PRÉSIDENT DE DEFENCE CONSTRUCTION (1951) LIMITED, également connue sous le nom de DEFENCE CONSTRUCTION CANADA, DEFENCE CONSTRUCTION (1951) LIMITED, également connue sous le nom de DEFENCE CONSTRUCTION CANADA et le PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
LIEU DE L’AUDIENCE :		Ottawa (Ontario)
DATE DE L’AUDIENCE :		LE 13 JUILLET 2015
JUGEMENT ET MOTIFS :		LE JUGE SOUTHCOTT
DATE DES MOTIFS :		LE 24 AOÛT 2015

COMPARUTIONS :

Paul Champ Bijon Roy	pour la demanderesse
Jennifer Francis	pour la défenderesse

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :

Champ & Associates Avocats Ottawa (Ontario)	POUR LA demanderesse
William F. Pentney Sous‑procureur général du Canada Ottawa (Ontario)	POUR LA défenderesse